[摘要]在旅遊業收益分配中，旅遊業者和政府間、旅遊同業者間、提供不同服務的旅遊企業間、旅遊企業和企業從業人員間以及旅遊企業和旅遊地居民間存在多對矛盾。基於此，本文從稅收制度、競爭規範、傭金制度、旅遊和合同制度、旅遊資源的產權制度等角度，對產生各類矛盾的制度原因及其解決方法作出了分析。
[關鍵詞]旅遊、收益分配、稅收、傭金、產權
根據馬克思的政治經濟學理論，壹個社會中的分配關系是決定社會生產關系的重要因素：如果社會收益的分配在總體上是公平的，那麽就會激發社會成員的生產積極性，從而提高社會生產效率——這樣的分配關系就是與生產力的發展相適應的；反之，如果社會收益分配畸形，那麽那些認為自己沒有得到本應得到的利益的社會主體的生產積極性就會受挫。在旅遊業的可持續發展中，這壹理論是同樣適用的：要使旅遊業不斷發展，就必須解決好各個相關主體之間在收益分配上的矛盾。國外有學者認為，“可持續發展旅遊的本質是：繼續維持環境系統和文化的完整性。以及對旅遊業帶來的各種社會效益在目的地區的公平分配。”[1]本文是在實證調查基礎上，對建立和完善旅遊業收益分配法律機制的初步探索，希望能為我國旅遊業可持續發展有所裨益。
壹．旅遊業收益分配過程中的五對矛盾
（壹）旅遊業者和政府之間的分配矛盾
在市場經濟中，盈利是企業的最根本屬性之壹。舉辦企業的目的，就是通過企業的經營來為企業主牟取利益——應該看到，最大化地獲得利潤是企業發展最直接的動力，它本身是無可指摘的。但是，壹些很難取得利潤的事業，如公***設施建設事業、社會治安管理事業等，要麽投資回報周期十分長，要麽根本就不會有統計意義上的利潤回報。這些事業，壹般企業是不會願意投資的，但它們對社會的發展又極其必要，舉辦這些事業的責任，當然就只有由政府來承擔了。政府要承擔不賺錢的事業，就必須有錢來投資，這些錢從什麽地方來？最簡單的辦法就是“誰獲益，誰買單”：既然這些事業的最終獲益人是社會公眾，那麽錢自然也要從社會公眾這裏來拿。這就是國家征收各種稅費的原因。如上所述，旅遊企業也和其它市場主體壹樣，把利潤的最大化作為自己的目標。就單個的旅遊企業而言，它在經營過程中所賺來的錢，壹定是能少繳壹分稅就少繳壹分的，這就是旅遊業者和政府間的分配矛盾。
（二）旅遊同業者之間因競爭關系而產生的分配矛盾
競爭是市場經濟發展的重要動力，而之所以有競爭，是因為在同壹市場中有多個從業者的存在。旅遊市場的同業者之間在劃分市場蛋糕的時候，自然會產生利益分配上的矛盾。在市場處於供不應求的情況下時，這種利益分配矛盾不甚明顯，但當旅遊市場中的同業者過多，或者同業者所提供的服務能力大於需求總量時，競爭者之間的利益分配矛盾就顯著化了。
（三）提供不同服務的旅遊企業之間的分配矛盾
旅遊業最常見的經營模式是：客源地旅遊企業負責在本地招徠旅客，簽訂旅遊合同以後，客源地企業將旅客送到旅行目的地，由旅遊目的地的旅遊企業直接向旅客提供服務。在這個過程中，客源地的旅遊業經營者和旅遊目的地的經營者之間，就存在旅遊收益的分配問題。
由於旅遊業競爭十分激烈，所以誰擁有客源，誰就在競爭中掌握了話語權。在這個意義上，處於旅遊經營流程上遊位置的客源地旅遊企業（主要是組團旅行社）便能夠憑借他們掌握的遊客資源在旅遊收益分配的安排中占有優勢地位。但這個優勢也不是絕對的。由於旅遊服務的主要內容還是由目的地的各種旅遊企業來完成的，如果他們所獲得的收益被上遊企業占有得過多的話，他們就只有通過降低服務質量和標準來維系自己的生存。服務質量的下降，會直接使遊客對組團社產生不滿，進而影響組團社的聲譽——這對於以招徠為主的客源地旅遊企業而言，是十分重要的。所以，客源地經營者在與目的地經營者進行收益分配談判的時候，實際上在進行著壹場搏弈——既要滿足自己收入最大化的需求，又要防止遊客的服務被過分地打折扣。
現在，壹些地方客源地經營者和目的地經營者的收益分配矛盾已經十分突出，並且已經產生壹些不良後果。以雲南省西雙版納地區為例，根據筆者2002年至2003年間在該地區的田野調查，[3]到版納旅遊的客源大都來自昆明、省外乃至國外，版納本地的旅行社基本都扮演著接待社的角色。在經營過程中，組團社提供給遊客的旅遊服務價格和接待社所期望的價格差距較大，如果接待社按照組團社的價格進行旅遊服務，它們的利潤空間就十分小。接待社為了生存，只能通過降低旅遊服務質量，克扣旅遊行程，增加購物次數來彌補，使得旅遊消費投訴增多，進而影響了版納旅遊業的形象。為了維護自己的利益，版納的旅遊業采取了價格同盟的辦法，***同確立接團最低價格，甚至統壹配房、配車。這就使昆明的組團社利潤下降，組團社於是不約而同地采取少推或者不推版納線路的方法，使前往版納旅遊的遊客數量進壹步下滑。
除了客源地經營者和目的地經營者之間的分配矛盾之外，旅遊接待企業（旅行社）與旅遊運輸企業、旅遊住宿企業、旅遊景點企業、旅遊商品銷售企業等承擔不同分工的企業之間，也存在著收益分配矛盾。筆者認為，不同工序的旅遊企業之間的利益分配矛盾比較突出，是和旅遊業固有的經營模式直接相關的。在傳統商業和壹般服務業中，消費者只與商品和/或服務的最終銷售者發生聯系，最終銷售者對商品（服務）質量的控制力量較強。但在旅遊業中則不同，盡管消費者（遊客）只與組團的旅遊服務企業簽訂旅遊合同，卻和所有工序（分工）的旅遊企業都直接發生著聯系——只要壹道“工序”出了問題，組團的旅遊企業（旅行社）都可能承擔損失。這樣，旅行社（尤其是組團社）便常常會與其他旅遊服務企業之間發生利益分配的糾紛。
（四）旅遊企業和企業從業人員間的分配矛盾
在理想狀態下，旅遊企業與其從業人員之間的關系是雇傭勞動關系，他們之間的利益分配問題，應該都是在勞動合同中間早已約定了的。如果事情的確如此簡單的話，那麽這種在所有企業和雇員之間都存在的分配矛盾便不應該專門在討論旅遊業收益分配的文章中提出。
但現實遠非如此簡單。首先，旅遊業的收益，除了遊客與旅行社簽訂的旅遊服務合同中的費用外，很大壹部分來自遊客在旅遊過程中的額外消費（extra payment），在對這些額外消費的分配過程中，部分旅遊從業人員通過收取回扣的方式（尤其是導遊和旅行車司機）直接獲得了收益。[4]其次，在旅遊企業中（主要是旅行社中）存在著大量的承包關系，盡管承包人是企業的職工，但他們基本是獨自進行旅遊服務的，他們壹般也不從企業領取工資，而是按照與企業的承包合同向企業交納承包費。在這些情形下，旅遊企業與其職員之間的利益分配問題，也就隨之復雜化了。
（五）旅遊企業和旅遊地居民間的分配矛盾
在雲南省，民族風情旅遊是主要的旅遊產品，這使旅遊企業和旅遊地居民之間的矛盾也成為在旅遊利益分配中的突出問題。壹方面，旅遊企業（尤其是旅遊景點企業）投資數額巨大，需要回收成本和創造利潤；另壹方面，當地少數民族及其文化的存在，是旅遊地能夠吸引遊客的重要原因，這些少數民族居民當然也應該從旅遊業中獲得收益。目前，旅遊業產生的利潤，大都由旅遊企業獲得，當地居民作為旅遊資源的創造者和所有者，卻無法分享其中的利益。[5]如何建立起壹套公平合理的機制，使旅遊企業和旅遊地居民都從旅遊業中獲益，是壹個亟待解決的問題。
為了了解這類矛盾的具體表現形式，筆者曾前往位於西雙版納猛罕鎮（橄欖壩）的著名景區“傣族園”進行田野調查。在這裏，經營景點的傣族園公司將五個自然形成的傣族村寨劃入景區範圍，租用村落中的空閑地興建旅遊設施，利用自然村寨的獨特風貌吸引遊客，收取門票。雖然傣族園被當地政府官員稱作“公司加農戶”運作模式的典型，但我們在調查中，還是看到了許多企業與園內村寨居民的利益分配糾紛。例如，傣族園的主要收入是門票，但村民並不是傣族園的股東，無法從門票收入中獲得利益，村民因此感到吃虧；又如，村民希望修建新式的樓房，但公司認為這會破壞民族風情旅遊的風貌，千方百計予以阻止，等等。
當然，在旅遊業的收益分配過程中，還有壹些其他主體，他們也都各自有自己的利益，這些利益之間也有相互沖突的地方，但比較而言，上述五類矛盾顯得尤為突出。可以說，如果能在制度設計中成功地平衡這五對矛盾，那麽旅遊業市場秩序就能進入良性循環，而倘若沒有平衡好這五對矛盾，那麽旅遊業的可持續發展就會遇到很大的障礙——壹旦某個矛盾在現實中已經形成了畸形的利益分配格局，那麽任何改革都會遇到既得利益集團的強力阻撓。
二．旅遊業收益分配中的法律問題
在進壹步討論之前必須強調的是，就法的作用而言，它“絕不僅僅保障經濟的利益”，而且“從最基本的利益——保護純粹的個人安全，直至純粹的思想財富”都是法律所關註的東西。[6]但在本部分，我們集中討論的是旅遊業作為壹個行業所創造出的社會財富的分配問題，因而我們在這裏涉及的法律問題，也集中在上述幾對矛盾的平衡過程中需要研究的法律問題上。
（壹）稅收制度：調整從業者與政府間的收益分配
旅遊行業是壹個分工細密的服務部門，壹個遊客在遊覽過程中，將會與組團社、運輸企業、接待社、入住酒店企業、景點經營企業等眾多旅遊企業發生關系，這種復雜的服務過程壹方面讓旅遊企業有了避稅的機會，另壹方面也可能出現國家不合理地對旅遊企業重復征稅的現象。
首先說避稅的問題。在現行體制下，國家對各個企業實行的是分別征稅的辦法。如果壹個企業當年虧損，那麽這個企業就不需要繳稅。在這種制度安排下，許多總部在旅遊客源地的企旅遊業都在旅遊目的地註冊子公司（獨立法人），這些子公司以低於正常成本的價格接受客源地公司的團隊，這樣壹來，目的地的子公司始終處於虧損的狀態，也就不用繳納企業所得稅了。我國目前實行的國家地方分稅制度，地方稅是被直接用於地方財政——也就是地方公***事業的建設。如果旅遊目的地的公司將盈利轉給了客源地的關聯企業，那麽目的地的公***事業就無法獲得資金支持。這種情形不但是對旅遊資源地來不公平的問題，而且還關系到旅遊資源的可持續開發利用的問題——可持續發展旅遊中的環境保護、人文歷史遺跡保護等大都屬於公***事業，需要政府財政的強力支持才能獲得應有的效果。
其次是重復征稅的問題。以承擔遊客交通運輸業務的旅遊車行業為例，按照我國的稅收法律，組團旅行社和作為旅遊輔助企業的旅遊汽車公司都根據各自財務年度的盈利情況分別繳納企業所得稅，看似不存在重復征稅。但問題在於，根據筆者的調查，旅行車公司大都不真正對其旗下的所有旅行車享有完全的所有權——通常的情況是，壹個旅遊汽車公司只擁有少部分屬於公司財產的車輛，大部分車輛則都屬於各個旅行車司機所有（即使在形式上旅行車都是屬於公司，但實質上這些車輛都由司機自己出資購買）。這樣，旅行車司機對於自己投資的汽車上所獲得的收益，不但要承擔分攤下來的企業所得稅負擔，而且要繳納個人所得稅。實際上形成了雙重征稅的問題。也正是由於有這樣沈重的負擔，所以旅行車的司機才不得不盡量逃避繳納個人所得稅乃至謀求獲取購物傭金之類的灰色收入。
調整旅遊業者和政府間的收益分配，關鍵是建立合理的稅收制度，減少稅收漏洞和重復征稅，而要達到這壹目的，則又不單單是稅務部門的事。之所以出現上述旅遊運輸業者的問題，很大程度上是由於國家立法與實際不相適應——壹方面，過高地市場準入標準使大量運輸業者無法通過自己的力量獲得運營資格，因而就只能“掛靠”在運輸企業內；另壹方面，運輸企業本身也無法完全滿足市場的供應要求，因而就只好以出租市場準入資格的方式獲取畸形收入。稅收制度作為分配手段，其正常運行需要以各項配套法制的合理性為基礎，這壹點是我們過去在稅法研究中常常忽視的問題。
（二）競爭法制：約束同業者之間的收益分配
市場競爭必須要有法律規則的約束，這也是國家對市場經濟的“看得見的手”的重要部分。客觀地說，與保證交易安全的民法制度相比，保證市場公平的競爭法律制度在我國還相當滯後。更另人遺憾的是，雖然隨著社會經濟的不斷發展，像旅遊這樣的服務業在國民經濟中已經占有很大的比重，但我國規範服務業競爭的法律制度卻十分欠缺。在我國目前僅有的“法律”層次的競爭規範——《反不正當競爭法》中，[7]規範的主要是貨物銷售過程中的不正當競爭行為，對像旅遊業這樣的服務業並沒有加以關註（例如，在該法第十壹條中雖規定，經營者不得以低於成本的價格銷售商品，但卻沒有規定能否以低於成本的價格提供服務）。在有關旅遊業的規範中，只有《旅行社管理條例》第十九條、《旅行社管理條例實施細則》第三十三條涉及不正當競爭問題。在這兩個效力等級十分低的立法中，列舉了“假冒其他旅行社的註冊商標、品牌和質量認證標誌”、“擅自使用其他旅行社的名稱”、“與其他旅行社串通起來制定壟斷價格，損害旅遊者和其他旅行社的利益”、“以低於正常成本價的價格參與競銷”、“委托非旅行社單位或任何個人代理或變相代理經營旅遊業務”、“制造和散布有損其他旅行社的企業形象和商業信譽的虛假信息”、“為招徠旅遊者，向旅遊者提供虛假的旅遊服務信息”等不正當競爭行為。
由於這些規定大都屬於規章層次，效力等級較低，所以並未得到應有的重視，有的地方甚至在當地政府的推動下實施違反這些規定的不正當競爭行為。例如壹些旅遊地區以旅行社協會和飯店業協會的名義成立“行程控制中心”、“配房中心”等統壹價格的機構，實質上違反了上述規定中有關禁止制定壟斷價格的規定。[8]同業者間的收益分配，應該依靠充分而正當的競爭來實現，以拋棄競爭而換取的短暫平衡只會使服務質量差的旅遊企業仍然能獲得收益，使服務質量好的企業喪失進取的動力，最終以損害消費者為代價來協調同業者之間的矛盾，這必將損害旅遊業的可持續發展，無異於涸澤而漁。[9]
（三）傭金制度：規範企業與企業從業人員之間的收益分配
旅遊業競爭法律問題中，還有壹個值得深思的問題——回扣（或傭金）。我國《反不正當競爭法》第八條、第二十二條，《刑法》第壹百六十三、第三百八十五條以及各種旅遊法規都對帳外收取回扣行為規定了嚴厲的懲罰措施，但為什麽旅遊行業中的回扣行為仍然大行其道呢？筆者認為，既然回扣現象大面積存在，就壹定有其存在的合理性。單純地批判、禁止是無助於解決旅遊企業與旅遊從業人員之間的收益分配問題的。經過調查，筆者認為回扣現象之所以屢禁不止，至少有以下幾方面的原因：
壹是銷售旅遊商品的經營者之間的競爭沒有受到有效監管。旅遊商品的銷售，是旅遊業的壹個重要組成部分。嚴格地講，這壹類經營者所經營的是傳統的貨物貿易而非服務貿易。因此，在旅遊法規中，對這些經營者的活動規範得比較少，但其實這些經營者與旅遊業之間的聯系十分密切。在我國行政管理條塊分割的情況下，他們處於旅遊行政管理與工商行政管理的縫隙中。在監管不嚴的情況下，為了自身的發展，他們大量地采用賬外回扣等畸形的競爭策略。而當而當回扣泛濫以後，這種策略不但不起作用，而且還增加了旅遊商品銷售企業的總體成本——如果不給司機和導遊人員回扣，他們就不會推薦遊客到商店裏進行額外消費——這些成本最終轉化到旅遊消費者身上，使旅遊者在購買旅遊服務的過程中，始終與旅遊業形成尖銳的利益沖突。
二是旅遊企業內部管理體制存在弊病。目前我國的旅遊企業和旅遊從業人員之間的勞動關系十分松散，導遊和司機基本都是“掛靠”在某個旅行社或旅行車公司下的個體從業者，他們在旅遊企業要麽不領取工資，要麽只象征性領取很少的薪酬。為了生存，大量司機和導遊就只能把回扣作為收入的主要來源。
三是執法上的問題。由於執法不嚴，旅遊商店給予旅行車司機和導遊回扣已經成為壹種約定俗成的行規，如果不給回扣或者舉報回扣，反而會被業內看作“不正當競爭”——當初的執法不嚴導致如今的法不責眾。
因為有上述原因的存在，僅僅靠旅遊監察部門的檢查和處罰，是很難杜絕回扣的存在的。2002年初以來倍受關註的“公對公傭金”制度為解決回扣問題找到了新的角度。[10]2002年2月，廣西省桂林市出臺《桂林市旅遊中介服務傭金管理暫行規定》；同月，海南省在全省範圍內實行購物點、景區（點）、潛水點等旅遊經營單位和旅行社之間公對公銀行賬戶往來結算傭金收授制度，並於3月27日印發《海南省整治旅遊市場秩序、建立合法傭金制工作方案的通知》，建立了由銀行、稅務機關參與的的旅遊經營來往統壹結算中心。2002年6月，昆明市也公布了《昆明市旅遊行業傭金管理暫行規定》，其中允許旅行社選擇3至5家商店作為購物場所，與其通過非現金銀行往來賬戶的結算方式來提取傭金，同時規定任何購物商店不得向個人支付現金形式的傭金。各地的這些新措施目前都剛剛進入實施階段，具體的執行效果還需要觀察。
筆者認為，要真正讓傭金制度切實執行，還需要壹系列的配套措施。根據上文的分析，回扣泛濫的原因是深刻而復雜的。因而要解決回扣問題，單靠推行傭金制度是不夠的，還有必要對旅遊行業的壹些深層次問題進行同步改革：
首先，改革旅遊行業的市場準入機制和淘汰機制。對旅遊業的市場準入進行行政幹預，是防止由於競爭主體過多而產生惡性競爭的重要手段。之所以旅遊商品銷售者都要向導遊和司機提供商業賄賂，[11]是因為市場競爭過於激烈，旅遊商品銷售企業只有通過不正當的競爭手段才能生存；之所以導遊無法從旅行社得到正常的工資，是因為具有導遊資格的人過多，造成導遊勞動力市場的供大於求，進而使旅遊企業敢於不按照國家法律與導遊建立正常合法的勞動關系。如果政府能夠建立嚴格的旅遊市場準入機制，那麽那些不夠資質的企業不會參與到競爭中來；如果有嚴格的導遊司乘人員淘汰機制，取消素質差的導遊人員的從業資格，那麽真正素質良好的導遊就能通過正當的手段實現自己的價值。昆明市的《旅遊行業傭金管理暫行規定》中，確立旅行社應該與能夠保證90天退貨的企業建立傭金合同關系，就是對市場準入機制的壹種有益嘗試。[12]我們認為，除此以外還應該確立嚴格的導遊淘汰機制，在對導遊進行的年度考核中明確淘汰比例，改過關考核為選拔考核，建立動態的旅遊從業人員隊伍。
其次，加大對導遊、司機等從業人員的勞動法保護。嚴格導遊執業管理，只有與旅行社簽訂正式勞動關系的人，才可以獲得導遊執業證書。在這壹點上，雲南省昆明市最近的規定十分及時：旅行社必須保障導遊的基本工資報酬，每月不低於省、市政府規定的最低工資標準，並必須保證導遊參加失業、養老、醫療、工傷、生育等社會保障及國家旅遊局規定的有關保險。此外，還應根據導遊、司機收入結構現狀，對旅遊從業人員的勞動合同進行細化，制訂示範合同，允許企業與員工約定公對公傭金的分配比例。
再次，為保證所有傭金都通過公對公方式到達旅行社，要嚴格執行當前有關私拿回扣的法律法規，堅決嚴厲地查處不通過公對公傭金渠道支付給導遊報酬的行為，凡達到法律規定的數額的，都應該進行刑事處罰，只有這樣，才能保證所有傭金都通過公對公的方式進入旅行社賬戶。
總之，要遏止回扣這壹嚴重危害市場持續發展的不正當競爭行為，必須建立起壹整套相關機制，在保證導遊和司機正當利益的前提下推進傭金向合法化、合理化的方向變革。在這個過程中，必須保證行政機關的超然地位，絕對不能直接或間接地參與到旅遊收益的分配中。
（四）旅遊合同：平衡不同分工旅遊企業間的收益
旅遊合同，在壹般意義上指的是旅遊消費者（遊客）與組團旅行社之間簽訂的合同，其中規定了旅行服務的時間、內容、標準、價款等內容。無庸置疑，旅遊合同必須符合我國民法規定的合同生效要件，才能在執行過程中確保雙方當事人的合法權利。但除此之外，基於旅遊合同的特殊性，我們仍然有必要對其進行壹番研究。
如前所述，旅遊合同中，簽訂合同的雙方當事人是遊客和旅行社，而實施旅遊服務的則是旅遊目的地的各種企業。這就形成旅遊合同的最顯著特點：第三人履行性。對於這種特性，在法律上可以有兩種安排：壹種是看作合同債務的承擔，壹種是看作旅行社（而非遊客）與各個工序的旅遊企業之間的委托關系。如果按第壹種安排的話，那麽按照我國合同法的規定，債務人將民事合同的義務移轉給第三人承擔的時候必須經過債權人的同意，因此在理論上，完備的旅遊合同中應該明確規定由哪些主體來實施對旅客的具體服務項目。可是對遊客而言，他們是很難獲得地接社、目的地旅遊運輸企業、目的地酒店企業等各個工序的旅遊企業的詳細資訊的，所以遊客事實上還是只能按照組團社的安排來訂立第三人承擔債務的契約。所以在實踐中，大多數旅遊合同都只能（也只需要）按第二種安排來訂立——旅遊合同中並不明確指出由哪家企業來具體承擔遊客的某項服務，只是規定出各項服務應該達到的標準和檔次，如酒店的星級、用餐的標準等等。如果遊客在行程中感到服務項目不能達到合同約定的檔次，那麽他們只與組團社發生違約賠償的法律關系，然後由組團社在承擔違約責任後，根據其與各個服務項目的具體實施者的委托服務關系來主張責任。
基於這樣的制度安排，在旅遊服務過程中，組團社為了避免因為下遊企業的服務問題而被索賠，普遍采取了後付團款的辦法。下遊旅遊企業事實上都是先提供服務，然後再向組團社收取費用——對接待社和酒店、運輸等旅遊輔助企業而言，我國旅遊法規中的“先交費，後旅遊”原則在實踐中成了只約束消費者不約束服務提供者的空談。可是，這種方法雖然保證了上遊旅行社的利益，卻不合理地增加了下遊旅行社及其他旅遊輔助企業的風險——壹旦組團社因為自己的原因發生虧損，就極有可能占用和拖欠應該付給下遊企業的款項——這就是不同分工間旅遊企業經常發生法律糾紛的原因。
筆者建議，可以嘗試使用“最高額擔保”的方式來協調不同工序旅遊企業間的收益。具體方法是：各個下遊旅遊服務企業應該與組團社訂立合同（可以是不定量的），約定各個具體標準下的服務價格，並且在合同中設定壹個最高額擔保（可以自由采用保證、抵押等方式）。有了最高額擔保，下遊旅行社就可以據此在合同中要求組團社在團隊到來前就先行付款。這樣，既防範了企業運營中的風險，又保證了各個工序旅遊企業正常利潤的按時獲得，提高了資金流通的速度。
（五）產權確認：解決旅遊企業與旅遊地居民之間的收益分配矛盾
筆者認為，之所以旅遊企業與旅遊地居民之間的收益分配矛盾突出化，是因為我國現行法制中沒有明確旅遊資源的權利歸屬問題。雖然憲法規定了土地、森林、河流等財產的所有權歸屬，但在具體實踐中，人們似乎並沒有意識到旅遊資源的財產權屬性。下面以筆者所調查的“傣族園”風景區為實證個案來討論這壹問題。
傣族園的土地屬於集體所有，當年外地投資者準備在此建立公園的時候，與幾個村寨簽訂了長期（三十年的期限，已經超過了我國合同法的規定）租用土地的協議。由於是租賃協議，所以五個村寨並不是傣族園公司的股東。這就為公司與農戶間的收益分配矛盾埋下了伏筆。幾年經營下來，處於傣族園中心位置的曼春滿村的居民獲得了比其他村寨的居民高得多的收益：遊客都集中在他們村遊覽，村寨中的居民可以通過擺攤、接待遊客入住等多種途徑獲得收益。因此曼春滿的居民（尤其是幾戶“定點接待戶”）與傣族園公司的關系十分融洽。但其他幾個村寨則不然，因為遊客數量並沒有想象中多，所以這些村寨的居民除獲得低廉的土地租金外，基本沒有從旅遊業中獲得收益。於是它們與公司之間，與曼春滿村之間的矛盾潛移默化地積累起來。盡管傣族園公司想了許多辦法來提高村寨中居民的收入，但由於遊客有限，成效並不大。
筆者認為，之所以會發生村民與公司之間，不同村寨之間的矛盾，是因為傣族園在產權安排上沒有把旅遊資源的創造者和所有者——村民考慮進去。如果在公司成立之初，就采取各個村寨用自己的土地和旅遊資源作價入股的方式，那麽作為所有者的村民便不再處在和公司對立的位置上，而是***同承擔經營風險，***同獲得經營利潤的主體。在我國的旅遊立法中，應該承認旅遊資源的財產權屬性，使這些資源的傳統占有者有充分的權利處置這些資源，才能防止“所有權失位”，讓所有者有法可依地在旅遊資源上主張利益，從而為法律上協調當地居民與旅遊開發者間的收益分配找到依據。
最後需要說明的是，要處理好旅遊業中的收益分配問題，是壹個涉及到眾多相關學科的系統工程，並不意味著代表單單從法律學的角度就可以解決所有問題——實事求是的做法應該是：集合各種社會科學的方法，