(壹)萌芽階段(1949—1983年)1949年l1月24日，中央人民政府政務院財政經濟委員會(簡稱中財委)召開第壹次全國稅務會議，決定將鹽稅作為壹個單獨的稅種，在全本文為國家社科基金重大項目“中國新型城鎮化包容性發展的路徑設計與戰略選擇”(批準號：12&ZD100)、國家社科基金項目“不同市場結構下我國環境稅效應研究”(批準號：13BJY149)、重慶市社會科學規劃(培育)項目“環境稅‘雙重紅利’效應研究”(批準號：2013PYYJ16)、中央高校基本科研業務專項資金項目“中國環境稅改革路徑研究——基於OECD國家經驗”(批準號：swul409126)和“環境稅防控農業面源汙染機制研究”(批準號：Swu1509307)的階段性研究成果。3宏鞏鋰濟研完2015年第9期國範圍內征收。國務院於1950年1月20El頒布了《中央人民政府政務院關於全國鹽務工作的決定》，統壹全國鹽政，確定了鹽稅征收原則、鹽稅稅額和管理辦法。1950年1月31El，政務院發布《全國稅政實施要則》，正式將鹽稅單獨列為壹個稅種；3月8號，中國鹽務總局正式成立，負責全國範圍內鹽的生產和鹽稅征管。從1958年7月1El起，鹽稅征收工作由鹽務部門移交給稅務部門。此後，鹽稅經歷了多次調整，但最大的壹次調整是1973年將鹽稅作為壹個稅目並人工商稅。這壹時期的鹽稅具有三大特點：壹是由實物形式的稅收逐漸轉變為貨幣形式的稅收。最初的鹽稅稅率以糧為標準，由中央統壹分類分區等差核定，之後調整為從量定額征收貨幣。二是鹽稅完全作為中央稅，由財政部統壹調度使用，且占全國稅收收入的比重較高。三是在計劃經濟體制下，鹽的產、供、銷都由政府指令性計劃確定，因而鹽稅的規模可以通過政府人為地控制。新中國成立初期至“利改稅”以前的鹽稅主要是為解決戰後財政資金困難而設立的。總體而言，這壹時期的鹽稅籌集了大量比較穩定的收入，為社會經濟的快速恢復作出了較大的貢獻，但也存在局限性。壹方面，這壹時期的資源稅實際上就是鹽稅，征稅範圍僅限於實行國家專賣且價格彈性和收入彈性都很低的鹽，並未考慮對其他礦產類資源征稅，在很大程度上造成了橫向稅收不公的問題。另壹方面，作為資源稅的鹽稅，其首要功能是籌集財政收入，並未考量其調節經濟和促進鹽業資源節約利用的作用。
(二)初步建立階段(1984—1993年)2O世紀80年代初，我國正處於“撥亂反正”之後的經濟發展時期，國家財政資金嚴重匱乏。同時，國家開始重新審視稅收與國有企業利潤之間的關系，開始進行“利改稅”的探索。在財政缺錢和“利改稅”的背景下，資源稅應運而生。1984年9月18日，國務院頒布《資源稅條例(草案)》，決定從當年10月1El起開征資源稅，以調節開發自然資源的企業和單位因資源結構、開發條件等稟賦差異造成的資源級差收入，妥善處理國家與企業之間的資源收益分配關系。不過，當時的征稅範圍僅限於原油、天然氣、煤炭、鐵礦石，其他礦產品暫緩征收資源稅，征收基數是銷售利潤率超過12％的部分，征收方式為超率累進，表1為1984年資源稅稅率結構。自1984年至分稅制改革這段時期，資源稅制度經歷了多次調整，但最主要的壹次調整是1986年將煤炭資源稅由從價計征改為從量計征。這壹時期的資源稅制度呈現出以下幾個特點：壹是稅收模式上屬於利潤型資源稅，計稅依據為資源企業和單位開采資源獲得的超額利潤。二是稅收功能定位在調節資源級差收入，特別強調稅收公平，銷售利潤越高其資源稅稅率也就越高。1984年開征的資源稅，實際上是當時財政缺錢的產物，但在客觀上也發揮了經濟和社會功能，這屬於資源稅制度設計的“意外收獲”。在經濟層面上，由於實行多級超率累進稅率，資源稅能夠充分發揮“經濟自動穩定器”的功能。在表11984年資源稅稅率結構銷售利潤適用稅率12％(含)以下不繳納資源稅超過12％至25％的部分按銷售利潤率每增長1％、稅率增長0．5％累進計算超過20％至25％的部分按銷售利潤率每增長1％、稅率增長0．6％累進計算超過25％的部分按銷售利潤率每增長1％、稅率增長0．7％累進計算4宏觀飪濟研2015年第9期資源行業發展形勢好的時期，資源企業利潤較高，適用較高的稅率，能夠在壹定程度上抑制資源行業過熱的趨勢；在資源行業不景氣的時期，資源企業的利潤相應下降，適用較低的稅率，可以起到減稅的作用，促進資源行業復蘇。在社會層面上，超率累進的資源稅壹方面可以有效地促進行業利潤平均化，實現稅收公平目標；另壹方面，對於抑制過度開采行為、促進資源節約和環境保護具有壹定的作用。但是，這壹時期的資源稅制度也存在比較明顯的缺陷。壹是征稅範圍較窄，僅對原油、天然氣、煤炭和鐵礦石征稅，在壹定程度上仍然存在稅負橫向不公平的問題，也不利於促進資源環境政策目標的達成。二是多級次的超率累進稅率雖然有利於縱向公平，但計算比較復雜，稅收成本較高，這也是1986年煤炭資源稅改為從量定額征收的重要原因之壹。三是納稅地點為資源企業所在地，可能造成稅源和稅收的背離問題。
(三)成型階段(1994—2009年)自20世紀80年代以來，中央政府財政收入比重持續下降，而地方財政相對寬裕。為提高中央財政比重並妥善解決中央與地方的稅權劃分問題，我國啟動了壹次影響深遠的稅收制度改革，即分稅制改革，資源稅制度在此次改革中更加完善。1993年12月2513，國務院發布《資源稅暫行條例》，於1994年1月113起正式施行。此次改革奠定了我國現行資源稅制度的框架，此後壹直保持相對穩定。當然，政府在這期間(主要是2000年以後)也在資源稅稅額標準、減免稅優惠等方面進行過壹些微調，如表2所示。1994年分稅制改革建立的資源稅制度主要實現了兩大轉變。壹是由中央稅轉變為地方稅。為了彌補分稅制改革對地方稅權的“侵占”，中央將除海洋石油資源稅外的其他資源稅收入劃歸地方收入。二是由利潤型資源稅轉變為產出型資源稅。1994年以前，除煤炭外，原油、天然氣、鐵礦石都按照超額利潤累進征收資源稅；1994年改革後對所有資源稅目實行從量征收。總體而言，1994年的資源稅改革在當時的歷史條件下是成功的。第壹，此次改革基本解決了國家的身份問題，明確劃分了租和稅的關系。④改革明確界定了資源稅是國家基於政治權力參與資源產品剩余價值分配的壹種形式，區分了國家基於資源所有權而取得的資源補償收入或資源利潤收入，將征稅範圍擴大至鹽、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和其他非金屬礦原礦。第表22003--2009年我國資源稅制度調整情況年份調整內容2003石灰石、大理石的單位稅額分別調至0．5—3元／噸、3壹l0元／立方米2004煤炭：陜西、青海、內蒙古、山西調高稅額2005年
1、煤炭：安徽、寧夏、重慶、貴州、福建、山東、雲南、河南調高稅額
2、石油：幅度稅率調高為14—30元，噸
3、天然氣：幅度稅率調高為7—15元／千立方米2006年
1、煤炭：江蘇、湖南、四川、江西、吉林、遼寧、甘肅、湖北、河北、廣西、陜西、內蒙古、廣東調高稅額
2、礦原礦：取消有色金屬礦原礦減征30％的優惠政策，對冶金礦山鐵礦石減征40％稅額，調高錳、釩礦石稅額
3、開征石油特別收益金2007年
1、煤炭：焦煤調為8元／噸
2、礦原礦：提高三類礦石(鉛鋅礦、銅礦和鎢礦)的單位稅額
3、鹽：實施減稅的優惠政策2008年礦原礦：提高矽藻土和玉石、磷礦石、膨潤土、沸石和珍珠巖的單位稅額2009年煤炭：新疆調高稅額此次改革更加有利於稅收征管。將資源稅改為從量計征，既降低了稅務機關的征管難度，又減少了企業的計算困難，有效降低了稅收征管成本和納稅遵從成本。但是，隨著經濟社會的發展，1994年資源稅制度暴露的問題越來越多。壹是從量定額征稅不能反映資源產品的價格變化。自1994年以來，我國資源產品價格持續上漲，但資源稅稅額標準並未相應提高，政府不但未能分享資源市場繁榮帶來的收益，反而由於其他稅種的快速增收弱化了資源稅的地位。二是稅率過低使得資源產品價格偏低，導致企業在使用生產要素時產生了替代效應和收入效應：壹方面，相對於其他生產要素，資源產品價格低激勵了企業用資源投入替代其他要素投入；另壹方面，低價格提高了企業的實際購買力，增加了對資源產品的購買。這導致了嚴重的資源浪費，使得企業的發展過分依賴於資源開發和投入，在壹定程度上阻礙了技術創新。鑒於這些問題，理論界和實務界要求改革現行資源稅制度的呼聲越來越高。
(四)改革階段(2010年至今)早在2007年，資源稅改革的方案就已經提交國務院審議。但由於當時通貨膨脹壓力較大、宏觀經濟過熱，改革被暫時擱置。直到2010年6月1日，新疆率先進行原油、天然氣資源稅從價計征試點，標誌著資源稅改革取得重要突破。⑤同年12月1El，原油、天然氣資源稅從價計征改革試點由新疆擴大至內蒙古、甘肅、四川、青海、寧夏等西部12個省區。2011年l0月10Et，國務院正式發布《關於修改(中華人民***和國資源稅暫行條例)的決定》，要求從11月1El起將原油、天然氣從價計征改革推向全國。與此同時，資源價格機制改革也正式啟動。2012年，在兩廣地區開展天然氣價格形成機制改革試點；2013年，在部分地區實施了部分金屬和非金屬礦資源稅從價計征改革試點。2014年，作為改革重頭戲的煤炭資源稅改革取得突破性進展，自12月1El起，煤炭資源稅全面實行從價計征，稅率為2％壹10％，同時清理相關收費基金。與此同時，國家還對原油、天然氣資源稅費制度進行了調整，主要是將礦產資源補償費費率降為零，將資源稅適用稅率由5％提高至6％。改革內容：
1、新疆率先試點原油、天然氣資源稅從價計征改革，稅率為5％，並對高含硫天然氣、三次采油、稠油和高凝油實施2010綜合減征率政策
2、資源稅改革試點擴圍，西部12省區的煤炭、石油和天然氣資源稅由從量計征改為從價計征
1、煤炭：提高了部分煤炭產品的稅率20l1
2、石油天然氣：在全國範圍內實行從價計征改革，對中外合作企業的礦區使用費改為征收資源稅
1、鐵礦石：自2012年2月1日起，鐵礦石資源稅調整為減按規定稅率的80％征收2012
2、天然氣：在兩廣地區開展天然氣價格形成機制改革試點2013自2013年1月1Et起，在部分地區實施部分金屬和非金屬礦資源稅從價計征改革試點
1、自2014年1月1日起，資源稅部分稅目稅額調高：
(1)巖金礦石：壹等至七等礦山每噸稅額分別調整為10元、8元、7元、6元、5元、4元、3元；
(2)磷鐵礦：稅額調整為每噸4元
2、自2014年12月1日起，煤炭資源稅改革：
(1)改革煤炭資源稅計征方式，由從量定額改為從價定率；
(2)實行2％壹10％的浮動比例稅率，由各省市自行確定適用稅率；
(3)取消煤炭礦產資源補償費及部分各地方政府收費基金項目2014
3、自2014年12月1日起，原油、天然氣資源稅調整：
(1)原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零；
(2)資源稅適用稅率由5％提高至6％；
(3)對稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40％，對三次采油資源稅減征30％，對低豐度油氣田資源稅暫減征20％，對深水油氣田資源稅減征30％；
(4)對中外合作油氣田及海上自營油氣田資源稅征收管理作出調整6宏鞏鋥濟研2015年第9期年間我國資源稅制度的調整情況。這壹階段的資源稅制度在改革試點中發展，並逐步走向完善。改革的基本方向是比較明確的，即改從量定額的征收方式為從價定率，擴大征稅範圍，並適當提高稅率。但是，這壹階段的資源稅改革也存在壹些不足。壹是改革涉及深刻的利益調整，遭遇來自各方的阻力，存在“政府俘獲”現象。例如，對原油、天然氣實行從價計征改革的同時，“兩桶油”成功地說服政府調高石油特別收益金起征點，使得資源稅增加的同時，石油特別收益金以更大的幅度降低。二是新壹輪的資源稅改革選擇在我國經濟進入中低速增長的“新常態”時期實施，政府需要考量經濟、政治和社會各方面的因素，改革面臨諸多壓力困境
二、資源稅制度改革面臨的現實1994年分稅制改革搭建了我國現代資源稅制度的基本框架，此後經歷了原油、天然氣和煤炭資源稅從價計征改革等重大調整，但很多問題也逐漸暴露出來，讓當前資源稅改革面臨四大現實困境。
(壹)限制了市場對資源配置的決定性作用第壹，資源稅征稅範圍過窄，有悖於市場經濟公平公正的原則。目前，僅對原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦、鹽等列舉資源產品征收資源稅，而將水、珍稀動植物、土地、森林、草場等自然資源排除在征稅範圍之外。這種制度安排存在兩種效應：壹是替代效應，即選擇性的征稅政策人為地造成資源產品稅負不公，在客觀上鼓勵了用不征稅資源替代征稅資源，扭曲了企業的經濟決策；二是收入效應，即這種制度設計不僅讓國家放棄了部分資源產品的稅收權利，還鼓勵了對不征稅產品的過度使用，造成比較嚴重的資源浪費問題。第二，資源稅多數稅目實行從量計征，難以反映市場機制運行的結果。除原油、天然氣和煤炭資源稅陸續實現從價計征改革外，其余稅目仍然實行從量定額征收資源稅。實際上，各類資源產品的市場價格整體波動幅度壹般較大，征收從量稅難以發揮資源稅“經濟自動穩定器”的功能。在經濟繁榮高漲、資源投入增加、資源價格攀升的時期，國家既不能因經濟增長、資源產品價格上漲獲得額外的稅收收益，也不能對過度膨脹的資源需求起到壹定的抑制作用，以達到保護環境、節約資源的目的。而在經濟疲軟下行、資源投人減少、資源價格低迷的時期，資源稅又無法對要素成本進行有效調節，從而促進經濟恢復。第三，資源稅稅率整體偏低，人為扭曲了資源價格形成的市場機制。長期以來，國家采取人為壓低資源產品和農產品價格的方式推進工業化進程，對資源產品的價格進行諸多管制，使得資源價格長期低於其社會成本，同時對資源產品征收很低的資源稅，讓生態環境承擔部分發展成本。這種制度安排在客觀上加速了經濟發展，但也存在諸多後遺癥。壹是自然資源被過度開采使用，對生態環境造成很大的壓力，經濟的發展付出了沈重的資源環境代價。二是經濟增長對要素投入增加形成路徑依賴，在壹定程度上阻礙了技術創新，不利於經濟轉型和結構升級。但最深層次的影響則是阻礙社會主義市場經濟體制的完善，對發揮市場在資源配置中的決定性作用形成制度羈絆。如果資源產品的價格形成機制、稅收制度體系都不是市場化導向的，微觀市場主體的資源要素投入決策就不能反映市場機制運作的結果，整個經濟也就缺乏市場化的微觀基礎。
(二)調節資源級差收入的稅種定位不能體現國家政治權力和經濟權利的差別不論是1984年正式建立資源稅制度，抑或7宏觀謹濟研2015年第9期是1994年分稅制改革，再到後來的原油、天然氣和煤炭資源稅改革，都將調節資源級差收入作為資源稅的壹個重要目標。現代公***財政理論認為，稅收是國家基於政治權力參與社會產品分配的壹種制度安排，體現的是作為國家代理人的政府與納稅人之間的壹種管理與被管理關系，收費(租金)則是國家基於經濟權利取得的收入。實際上，礦產資源補償費、礦區使用費、采礦權使用費以及各級地方政府設置的資源收費項目等都屬於資源收費(租金)，是基於國家經濟權利、讓渡資源使用權而取得的收入，在調節資源級差收入方面具有很大的彈性和很強的作用。資源級差收入是資源租的壹種，資源租又有絕對資源租與級差資源租兩種形式，前者因國家對資源的壟斷而產生，後者由資源稟賦各異而形成，兩者都源於國家對資源的所有權，是作為資源所有者的國家與作為資源開采使用者之間平等交易的結果，體現的是國家的經濟權利。因此，用資源稅調節資源級差收入，在理論上存在缺陷，混淆了國家政治權力所有者和自然資源所有者的兩種不同身份。
(三)資源稅在分稅制財稅體制中的定位存在偏差根據分稅制改革的制度安排，除海洋石油資源稅作為中央收入外，資源稅被劃人地方稅，其收入由地方政府享有。在完善地方稅體系的宏觀背景下，理論界和實務界存在壹種流行甚廣的觀點，認為在推進“營改增”的同時，可以全面推進資源稅從價計征改革，並擴大征稅範圍、適當提高稅率，將資源稅培育為地方主體稅種。在資源私有化或者資源豐富的國家，這種制度安排有其合理性，但在我國，如果“營改增”以後不對增值稅分成比例進行調整，資源稅作為地方主體稅種缺乏可行性。第壹，資源稅作為地方稅種與資源全民所有制在理論上有沖突。我國《憲法》明確規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源都為國家所有，作為國家代表的中央政府理應享有自然資源稅收的收益權。第二，我國自然資源分布極不均衡，資源稅作為地方稅種會造成省際橫向稅收分配失衡。以煤炭為例，其探明儲量的80％集中分布在北方，其中，華北地區則集中了64％的儲量；而石油探明儲量的98％左右分布於北方地區。將資源稅作為地方收入，使得資源豐富的省市獲得了壹筆可以自由支配的稅收收入，而作為資源主要消費地的其他省市在承擔資源稅稅負的同時卻無法分享資源稅收人。以2013年為例，甘肅省資源稅收入l9．5億元，占地方稅收的比重為4．9％，占九個地方稅種∞收入的比重為21．7％；而重慶市資源稅收人僅為8．4億元，占地方稅收的比重為0．82％，占九個地方稅種收入的比重為1％左右。第三，將資源稅作為地方主體稅種，會造成資源節約利用的“負激勵”。地方政府為了追求短期稅收收益，可能縱容破壞性開采自然資源的行為，給生態環境造成巨大壓力，影響經濟社會可持續發展，不利於形成資源節約型、環境友好型產業結構。第四，我國資源稅征稅範圍整體偏窄，收入規模太小，不足以支撐地方財政收入。以2014年為例，全國資源稅收入***計1083．66億元，占全國地稅收入的比重僅為2．1l％。除山西、陜西、內蒙古、新疆等少數資源大省外，資源稅整體規模難對地方政府稅收收入造成明顯影響，即便全面實施從價計征改革，將整體稅負提高1倍，資源稅也難以成長為地方主體稅種。表4為201l壹2014年全國部分省市資源稅收人情況。
(四)改革過程中存在“政府俘獲”現象我國的資源稅改革從壹開始就未能擺脫“政府俘獲”的魔咒，部分決策包含了對各利益集團的妥協，未能真正體現資源稅改革的初衷，影響促進資源節約和環境保護的政策目標的實現。這些問題主要體現在兩個方面：第壹，原油、天然氣資源稅改革以不提高國宏觀鋥濟研2015年第9期表42011—2014年全國部分省市資源稅收入情況201120l220132014資源稅收入占地稅比重資源稅收入占地稅比重資源稅收人占地稅比重資源稅收入占地稅比重(億元)(％)(億元)(％)(億元)(％)(億元)(％)全國598．961．8O904．32．141005．722．131083．662．11北京O．30．010．800．030．820．O30．780．02天津2．643．1331．553．3929．442．7628-352-3O重慶8．01O．988．690．968．390．829．70．84廣東12．210．3l31_350．9733．150．6533．90．59湖北10．131．2512．431．O616．23l。1518．831．14遼寧68．834．6486．675．4589．623．8573．923．55內蒙古56．816．8668．1O6．7170．646．4572．7O6．38山西38．765．1843．784．5751．654．8558．9O5．99l陜西49．446．4761．596．2278．777．3284．907．72l新疆65．0112．2869．3510．5871．749．2978．179．75註：①資源稅收入包含海洋石油資源稅數據；②2014年資源稅數據來源於國家稅務總局2015年初稅收快報，可能與最終核算數據存在少許差別。資料來源：2012--2014年《中國稅務年鑒》和國家稅務總局2015年初稅收快報有壟斷資源企業整體稅費負擔為前提。壹方面，在油氣資源稅從量改從價計征的同時，國家提高了石油特別收益金的起征點。2006年3月25日，國務院決定對石油開采企業銷售國產原油因價格超過壹定水平所獲得的超額收入征收石油特別收益金，但為配合原油、天然氣資源稅從價計征改革，財政部決定自2011年11月1日起將石油特別收益金的起征點由40美元每桶調高至55美元每桶，基本抵消了資源稅稅負上升的影響。另壹面，在提高資源稅稅負的同時又保留了諸多稅費減免優惠。國家對油氣田企業實行壹系列稅收優惠政策，顯著降低了企業的實際資源稅負水平。油氣田企業資源稅按5％的稅率征收@，但隨著綜合減征率逐年提高，其實際資源稅負率遠低於5％。@綜合考慮石油特別收益金起征點提高和各種優惠政策的影響，油氣田企業的實際稅費總負擔還略有下降。第二，煤炭資源稅改革@考慮了過多的政治因素。此次煤炭資源稅改革方案是多方博弈、相互妥協的結果，“政府俘獲”的成分較重。壹方面，2％壹8％的幅度比例稅率體現了地方政府對中央政府的“俘獲”，過大的稅率幅度是中央向地方妥協的結果。全國煤炭資源分布極不均衡，各省市從煤炭資源中獲取的財政收入規模和比例差別很大。對山西、陜西、新疆、內蒙古等產煤大省而言，煤炭稅費收入是政府財政收人的重要來源@，而對北京、上海、廣東等東部發達省市而言，很少有來自煤炭行業的稅費收入。為了減少煤炭資源稅改革在地方政府層面的阻力，中央政府通過制定2％壹10％的幅度比例稅率默認了部分省市的資源依賴型財政利益，原有的煤炭收費項目的收益可以通過“換名”和提高稅率的方式得以保留。另壹方面，此輪煤炭資源稅改革方案體現了煤炭行業對政府的“俘獲”，削弱了煤炭資源稅改革的意義。資源稅改革的壹個重要目標就是推動技術創新，促進資源節約和環境保護。但煤炭資源稅改革以不增加煤炭行業宏觀稅費負擔為前提，資源稅實際上淪為政府獲取財政收入的壹種手段和工具，無法通過市場機制對企業形成有效的創新激勵，更難以在促進資源節約和環境保護、加快經濟轉型和結構升級方面有大的作為。
法律依據：
《中華人民***和國民法典》第六百五十二條供電人因供電設施計劃檢修、臨時檢修、依法限電或者用電人違法用電等原因，需要中斷供電時，應當按照國家有關規定事先通知用電人；未事先通知用電人中斷供電，造成用電人損失的，應當承擔賠償責任。