在行政法理論中，區分和確定公務行為與非公務行為的界限至關重要，這不僅關系到相應行為的效力，也關系到行為責任的歸屬。由於法律上沒有單壹的絕對標準，在司法實踐中很難操作。鑒於此，本文試就認定公務行為的法律意義、標準及司法實踐談壹些粗淺的認識。壹、公務行為的概念及公務行為認定的法律意義1？官員行為的概念公務，即國家大事。本文是指負責管理各種社會事務的行政主體(國家行政機關和法律法規授權的組織)。行政主體是享有和實施行政權力的組織，但行政權力不能自動實施。行政權的最終實現依賴於依法執行公務的人員。因此，所謂公務行為，是指公務人員代表行政主體，以行政主體的名義進行的行政活動。2?公務行為認定的法律意義在於，公務行為的具體實施主體——公職人員，同時具有普通公民和公職人員的雙重身份，相應地，其行為也具有雙重特征。換句話說，並不是所有公務人員的行為都是執行公務的行為。在司法實踐中，正確認定公務人員實施的各種行為，從而確定其行為是否屬於公務行為，具有重要的法律意義。首先，可以確定行為的有效性。公務人員執行公務的行為是代表行政主體，以行政主體所屬組織的名義實施的行為。本質上是代表國家，以國家的名義進行的行為，而不是個人意誌體現的行為。因此，公務行為具有行政行為的法律效力。公務員對行政相對人發布的行政命令、行政措施和各種具體行政行為，有遵守和服從的義務。無權撤銷行政行為的國家機關正式作出撤銷相應行為的決定或者宣布該行為無效的，相應行為的法律效力始終存在。比如稅務機關的工作人員對偷稅的納稅人做出罰款決定，被處罰人必須繳納罰款。第二，可以確定行為糾紛的救濟方式。對具體行政行為，對方當事人不服並引起行政爭議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。如果公職人員實施的行為不屬於公務行為，那麽當該行為引起糾紛或觸犯法律時，可以通過仲裁或訴訟(限於民事訴訟或刑事訴訟)尋求法律救濟。這說明行政復議是解決行政爭議的壹種獨特方式。而且，公務行為和非公務行為引起的訴訟性質也有很大不同，因此相應的訴訟主體和訴訟權利義務也不盡相同。第三，可以確定行為後果的法律責任。在外部行政法律關系中，行政主體與行政相對人是關系的當事人，公務人員只是代表行政主體實施行政行為，公務人員對相對人在執行公務過程中的違法失職不直接承擔損害賠償責任。因此，如果是公務行為，無論其行為是否有爭議，其行為的後果都由行政主體承擔。公務人員與行政主體之間是壹種委托關系，其行為後果所引起的法律責任當然由行政主體承擔。屬於個人行為的，其行為後果由本人承擔，行政主體不對公務人員的個人行為承擔任何法律責任。第四，可以構成行政主體實施某種行為的前提。在某些情況下，公務人員的行為屬於公務行為，即構成行政主體實施某種行政行為的基本前提。比如，按照治安管理處罰條例，對拒絕、阻礙國家工作人員依法執行職務的，公安機關可以給予行政處罰。顯然，作出行政處罰的前提是對方拒絕或者阻礙執行公務行為。因此，有必要區分和確認公務人員的行為是否屬於公務，否則，行政處罰將難以適用。第二，現行公務行為認定的理論標準及其缺陷。公務人員既有公民身份，又有其他身份(如社會團體成員)，因此在不同身份條件下進行的行為性質也是多樣的。作為以公務人員為代表的行政主體，他們既有行政管理者的身份，又有組織法人的身份，因此在不同法律關系中的行為性質也是截然不同的。那麽，如何劃分不同性質的公務人員的行為，確定公務行為的認定標準，就成為行政法上的壹個重要理論問題。目前理論上確定官員行為的標準由以下相關因素構成:1？時間因素。公務人員在工作時間實施的行為通常被認為是公務行為，而下班後實施的行為則被視為非公務行為。這源於早期的英國行政法理論。但時間因素不能說明兩種情況:壹是公務人員在工作期間從事個人行為。比如，某工商局工作人員上班時間開車送重病母親去醫院，途中撞傷壹名行人；第二，公務人員下班後繼續執行公務。公安人員在下班途中發現擾亂社會秩序的行為並予以制止的，應當認定為執行公務的行為。以上兩種情況，都不能簡單地以時間作為判定官方行為的尺度。相反，第壹種行為雖然是在工作時間進行的，但行為內容的私人性導致行為的屬性只能是個人行為；第二種行為雖然是在非工作時間進行的，但行為的內容明顯具有公務的特征，所以應該屬於公務行為。2?責任要素。公務人員的行為視為在其職責範圍內執行公務的行為，不執行公務的行為視為不執行公務的行為。這個標準確實可以解決很多問題，但卻在不經意間將所有超出職責範圍的行為推定為個人行為，從而免除了事業單位的連帶責任。實際上，在很多場合，公務的逾越只是執行公務機關的命令，體現的是行政主體的意誌。在這種條件下，行政主體不負責任顯然是不合理的。3?標稱元素。公務人員的行為是以其所屬行政主體的名義作出的。視為執行公務的行為，以個人名義進行。通常被視為不執行公務的行為。這個標準重在形式化，不能認定公務人員以行政主體的名義進行的民商事行為。4?公益元素。公務人員的行為，涉及公共利益的視為執行公務的行為，不涉及公共利益和個人利益的視為不執行公務的行為。該標準以“利益屬性”作為認定公務行為的中心，但近年來出現了“公務私有化”的現象，私人參與公務的行為日益增多，因此公務人員以私人身份或其他社會團體身份從事公益活動的行為應屬於非公務行為。5?命令元素。公務人員的行為，根據其主管領導的命令、指示或者委托，視為執行公務的行為，沒有命令或者委托，視為不執行公務的行為。然而，這壹標準與復雜的行政事務是不協調的。比如公安人員找鬧事的違法者，工商幹部找賣假冒偽劣商品的流動攤販。因為沒有接到命令，就放任不管或者請示領導才處理，這肯定是違背執法原則的。因此，單純以“秩序”這壹形式要素作為確定公務行為的標準，存在明顯的缺陷。6?官方標誌的要素。壹般來說，公務人員在執行公務時佩戴或者出示能夠表明身份的公務標誌的行為，被認為是公務行為，反之亦然。該標準用於表明公務人員的身份或標記公共服務設備的外觀，以便於外界識別。但是，公務標誌的構成要件不能解釋公務人員佩戴公務標誌用於非公務目的。以上六個要素各有各的優點，同時也有各自獨立應用的缺點。因此，在確定公職人員的某壹行為是否屬於公共行為的過程中，必須綜合考慮這些相關要素，不能只衡量和判斷其中的壹個要素。因此，在認定公務行為的司法實踐中，既要全面借鑒相關要素，又要講求操作技巧。筆者認為，在認定公務行為的要素中，公務符號和職務要素起著決定性的作用，二者的結合可以作為壹個簡單易行的認定公務行為的通用標準。公務標誌因素是識別公務行為的形式要求，表明公務人員的身份，使相對人了解具體的行政執法主體和相應的權限。職務要素是識別公務行為的基本要素。行政主體通過職務要素行使相應的行政權力，實現對行政事務的管理，從而區別於公民權利和其他國家權力。當然，這個職務要素必須與官方標誌要素基本壹致。只要具備這兩個因素，就可以直接對公務人員的行為做出法律評價，而不管其實施時間、濫用或越權、有無命令。例如，公民A在服裝店試衣時與店主B發生爭執。事後，A找到在工商局工作的表弟C，希望C利用職權教訓壹下B。C聽了這話，讓同事丁在公休日壹起去服裝店。他們向店主出示工作證後，以店主未經調查銷售假冒偽劣服裝為由，暫扣了該店的營業執照，並扣押了壹批高檔時裝。在該工商行政案件中，丙、丁均為工商局公務人員，以工商局名義實施了相關行為並出示了相應的公務標誌——工作證，符合公務行為的形式要件。另壹方面，暫扣執照、查封是工商行政管理部門依法享有的職權。雖然在本案中，丙、丁的行為明顯以泄私憤、尋仇、濫用職權為目的，但在行政法律關系中，對方乙作為被管理人，在行為實施時具有不可抗拒性。雖然B有事後救濟的權利，但法律只是規定其在行為實施時有服從的義務。因此，公務人員所屬的行政主體不能以公務人員的主觀故意或重大過失作為對行政相對人的免責和抗辯權。因此，C、D實施的行為既有公務標誌又有職務，且公務標誌與職務具有法律上的關聯性，故行為性質應認定為公務行為。誠然，這個標準只是籠統的，還是有特殊的例外，必須根據每個案件的具體情況綜合全面地分析。三。司法實踐中正確認定公務行為應註意的幾個問題(壹)認定公務行為的出發點對公職人員實施的各種行為進行性質認定是行政法理論和實踐的要求。如前所述，法律上對官員行為沒有唯壹的、絕對的標準。因此，在實踐中，首先要把握其中蘊含的法律精神，並以此為出發點來指導公務行為的認定過程。公務行為定義的範圍既不能無限擴大，也不能無原則縮小。這可以從兩個方面來理解:1？對公務行為的認定應當保護行政相對人的合法權益。民主政治的基本要求是最大限度地承認公民的權利和自由，並使其得到有效保障。在行政法律關系中，行政主體與行政相對人的法律地位是不平等的，行政主體擁有實現其意誌的壹切手段，因此不僅與相對人關系密切，還可能對相對人產生多方面的影響。行政主體和公務人員壹旦濫用職權、以權謀私或玩忽職守，必然會侵害對方的合法權益。在這種情況下，公職人員的行為是否屬於公務，會產生不同的法律後果，尋求法律救濟的方式和途徑以及權利恢復的程度也會有很大的不同。比如收稅人A在收稅的時候，納稅人B為了抗稅，言辭過於激進，雙方在爭執中打傷了B。如果這種行為被認定為個人行為，就會引起民事法律關系。甲方和乙方是這種法律關系的主體，這種法律關系受民法調整(不構成犯罪)。另壹方面，如果被認定為公務行為，就會引起稅務行政法律關系。甲方不是當事人，這種法律關系的主體是乙方和甲方所屬的行政機關，受行政法調整。從這個角度來看，在個人行為的情況下，對方並沒有請求行政復議和行政賠償的權利。所以從這個角度來說，對對方權利的保護是比較弱的。單從行政賠償的角度來看，由於各級政府在財政預算中都編列了國家賠償準備金，資金來源有保障，因此受害人的損失能夠得到有效、快速的賠償。前述A收稅的案例中，法律並沒有賦予他收稅時打人的權利，他的下屬單位也經常辯解說，我們沒有讓他違法打人，工作人員出了任何問題都要負責。對這壹抗辯進行仔細的法律分析，不難看出對B不公平，甲方傷害乙方的行為是在行使職權的過程中做出的，與行使行政職權產生的糾紛有關。雙方法律地位本來就是不對等的，而甲方作為公職人員粗暴執法，造成身體傷害，屬於違法濫用職權的行為。甲方所屬機關有管理公務人員的義務，不能主張免責和抗辯權。a執法行為的違法性不影響公務行為的性質。這樣，行政相對人的合法權益才能得到有效保護。2?對公務行為的認定應確保行政主體依法行使職權。行政權是行政主體實施法律規範和行政活動的權力。它是強制性和單方面的。這種權力需要法律來保障。公務人員實施的行為如果被認定為公務行為，則具有強制性，行政相對人有服從行政管理的義務。任何阻礙都將被視為妨礙或抗拒執行公務。對方當事人對公務人員執行公務的行為有異議的，可以依法申請復議或者提起訴訟。但是，在有關國家機關對相應行為進行審查並作出裁定之前，相應行為不喪失法律效力，相對人有繼續遵守和服從的義務。另壹方面，如果公務人員的行為是個人行為，則不具有強制性，相對人沒有服從的義務。可見，公務行為是公務人員行使行政權力、采取必要行政措施的前提，否則就可能違法或侵權。因此，無原則地縮小公務行為範圍，必然會影響行政執法活動，公務人員也會因此而滯留。比如，某公安人員下班後，發現有嚴重危害社會秩序或威脅公眾安全的人員，於是采取強行帶離現場、盤問等措施。如果時間、順序等因素確定該行為屬於個人行為，那麽公安人員無疑已經實施了侵權行為。這樣，違法者無所畏懼，執法人員卻憂心忡忡，社會秩序勢必受到負面影響。因此，在認定公務行為的過程中，壹方面要充分考慮保護相對人的合法權益，另壹方面也要有利於保證行政主體依法行政。(2)認定公務行為的基本程序面對公務人員實施的各種行為。為了便於定性，我們可以把公務人員的行為層次分為兩步。1?區分個人行為和代理行為。個人行為不是公務行為，因為公務行為不能以個人名義進行，只能以事業單位名義進行。個人行為屬於個人隱私，責任自負；公務行為是公共的、制度性的，責任應該由機關承擔，至少首先是機關。比如某國公務員和鄰居因為排汙而大打出手。雖然打人的主體是公務員，但在這起相鄰糾紛中，公務員是以個人名義，以普通公民的身份行事，並不是在執行公務，所以屬於個人行為。相應的法律責任也應由個人承擔。在實踐中，區分個人行為和代理行為的標準主要有三個:壹是公務人員的行為是以下屬機構的名義進行的代理行為，而以自己的名義進行的是個人行為。公務人員與國家行政主體的關系是壹種委托關系，因此受委托人在執行公務時必須以委托人的名義行使職權，這是決定公務行為的最基本標誌之壹。第二，公務人員的行為是執行機關的命令或者委托，無論該命令或者委托是否超越了單位的權限，都是機關行為。很多行政行為都是上級命令或委托的。就公務員與其下屬機關的關系而言，是壹種內部行政關系。公務員是被管理的，有服從的義務。第三，公務人員的行為是在其職責範圍內做出的，屬於機關行為。超出職責範圍的，必須結合前兩個標準綜合認定。行政行為是指行政主體實施的能夠產生行政法律效力的行為，所以行政行為不壹定合法，越權行為在性質上是違法的。我們不能以行為的合法性為標準來界定機關的行為。當然，上述劃分個人行為和代理行為的三個標準必須結合起來應用，並根據每個案例具體分析。2?有兩種民事行為和官方行為。壹種是以“機關法人”為平等主體的名義實施的民事行為，公務人員的行為屬於機關的民事行為，與行政職權無關，具有橫向平等和補償的特征。比如，行政主體建造辦公樓、購買辦公用品，純屬民事行為，受民法調整；另壹種是以行政主體的名義行使行政職權的行為，是處於行政地位的機關的行為，所以公務人員的行為屬於行政公務行為。它具有垂直管理的特點，受行政法調整。這裏特別需要指出的是，壹些行政主體在實施行政管理時，也可能通過私法進行管理。例如，行政合同行為表面上是以民事法律關系的形式形成的，但其目的是行使行政職能。合同雙方的法律地位是壹種不平等的領導和服從關系，行政主體是為了實現行政管理目標，而不是追求法律或合同規定的經濟權利和民事權利。因此，行政合同本質上仍然是壹種行政行為。(三)認定公務行為的司法實踐公務行為的認定壹般容易區分，但有些情況下很難區分。例如，張某從李處租了壹輛卡車，將石料運到A鄉的壹家水泥廠，合同約定張某每月向支付租金2000元。1999 65438+10月至4月，張某未向李某支付租金，李某多次試圖要回該車。1999 5月15日(周六)，李怕車被扣不順利，就和在交通部門工作的A、B、C三個朋友壹起，穿著交通制服來到水泥廠。張雇的司機拉石料進廠時，3名交通局人員以檢查養路費和營運證為名攔下該車。在司機未能出示有效證件的情況下，3名工作人員強行查扣該車，並將其開至某鄉鎮交管所，隨後張將車開走。在這種情況下，我們首先分析官員行為的理論參考要素。從時間因素看，行為不是在工作時間實施的；從命令的要素來看，並沒有得到機構領導的批準；從職務要件來看，甲、乙、丙三名公務員濫用職權，實施了“將車交給他人開走”的行為，屬於越權行為。那麽這種行為是個人行為還是官方行為呢？如果仔細分析扣車的整個過程，會發現這完全是公務人員行使職權的行為。交通局是行政主體，根據地方法律法規，交通局有權對貨運車輛的經營行為進行檢查、繳費和行政處罰。甲、乙、丙三方均為交通局工作人員，在檢查、扣留汽車時均穿著執法制服，具有主體和職權的法定特征。雖然實施行為不在工作時間，但我國法律並沒有規定行政主體在工作時間以外不能管理其職責範圍內的社會行政事務。也沒有賦予公民在行政執法人員下班後執行公務時的事先審查權。只規定了行政相對人審查公務是否經過批準的服從義務。至於將扣留的車輛交由他人駕駛，這屬於公務人員違反執法紀律、濫用職權的行為，不影響本案公務行為的性質。從上面的例子可以看出，在界定公務人員的行為時，不能只從壹個或幾個因素來衡量，而要綜合分析行為實施的全過程。關於理論區分的標準，目前沒有法律依據，學術界也有不同意見。這裏從實踐的角度談幾點看法:第壹，如果法律、法規、規章和內部規章制度明確規定某壹行為和事項屬於公職人員的職責範圍，那麽這個公職人員就應當認定為公職人員的行為。第二，即使沒有規範性文件和規章制度的依據，有隸屬關系的領導和上級指派其工作人員實施某種行為，壹般也應認定為公務行為，前提是與他的工作有壹定的聯系。第三，如果行為不是在上班時間而是在下班後實施的，原則上要看相關法律法規對其職責的要求，比如公安人員下班後抓小偷，這應該是壹種公務行為，因為警察只要發現職責範圍內的事情，就會履行他的職責和義務。第四，工作人員有超越職權的行為，比如收稅的時候打人。在這種情況下，我們應該著重分析這種行為的目的和動機，以及這種行為的過程是否與行政職權有內在聯系。如果說這種行為與行政權力行使中的糾紛有關，或者說執法者個人濫用權力導致沖突，應當認定為與行政權力的行使有關。不能簡單地以合法性作為決定官方行為的邊界。第五，在綜合考慮身份因素時，主要結合公務符號因素和職務因素來確定。官方的標誌因素是對外表明自己的身份，顯示自己的執法資格。官方標誌有多種，可以是相關執法證件，穿著執法制服，佩戴相關臂章、徽章等標誌。在表明身份的基礎上，只要行使與其身份相適應的行政權力，無論時間、地點、順序、合法與否，壹般都應視為公務行為。綜上所述，對公務行為的認定是行政司法實踐的要求。只有綜合借鑒相關要素，結合每種行為的具體情況，輔以必要的操作技巧，全方位、多角度分析，才能正確認定公務行為。