縱觀各國對自然資源的管理，壹般都經歷了被動的、“遲到”的、糾紛解決式的管理，逐漸理性化，逐漸進入主動的、“領先”的科學的、法制的管理。雖然各國經濟社會發展水平不同，制度選擇不同，但都非常重視資源的管理，都有專門的部門和機構來管理壹類或幾類自然資源。本文通過對壹些國家資源管理機構的設置、職能表現和演變趨勢的調查分析，提出了自然資源管理的三種模式，即集中管理、相對集中管理和分散管理；為了深入了解對某項資源的管理，本文選擇了土地、礦產、海洋和森林資源進行了較為具體的分析，部分國家涉及了對水和草地資源的管理。
1國外自然資源管理模式
對各國自然資源管理的綜合考察表明，由於各種資源本身、管理制度和各國發展水平的差異，很難找到在資源管理方法上完全相同的國家。也就是說，無論什麽樣的國家，我們既找不到壹個以絕對集中的方式管理各種自然資源的國家，也找不到壹個以分散的方式管理各種自然資源的國家。因此，本文提到的集中管理模式和分散管理模式是相對的。
1.1集中管理模式及其特點
集中管理模式是土地、礦產、海洋、森林等主要資源由中央政府的壹個部門統壹、綜合、協調管理。例如，美國、加拿大、俄羅斯等國家實行的是集中管理模式。美國的土地、礦產和森林(部分)由內政部集中統壹管理；加拿大的礦產、森林和土地(部分)由自然資源部管理。俄羅斯的礦產、海洋和環境由自然資源部統壹管理。
集中管理模式的特點如下:
(1)過程的漸進性質。這與對各種自然資源的認識和利用有關。在人類歷史發展的早期，甚至在大多數近代，由於地球上居住的人少，地少人多，資源豐富，所以人類對自然的需求是非常有限的，表現為取之不盡，用之不竭。隨著社會的進步和人口的增加，人與自然的平衡逐漸被打破，壹些稀缺資源的使用需要控制和管理，而稀缺資源的種類會隨著社會需求的不斷擴大而增加。為了降低資源管理成本，提高管理效率，實施集中管理是必然的。此外，各種資源之間也有內在聯系，如生長在陸地上的森林和埋藏在地下的礦物。顯然，森林培育和伐木等管理活動不能與土地管理分開。礦產的開發不以土地的占有和使用為基礎。因此，各種資源的協調和綜合管理逐漸走向集中化是大勢所趨。
(2)資源的充足性。資源開發在出口創匯、增加就業和穩定經濟方面發揮著重要作用。比如美國的天然氣、銅、鋅礦產量世界第壹，煤炭產量世界第二，石油產量世界第三。鐵礦石、鉀鹽、磷酸鹽、硫磺等礦產儲量居世界前列。其他礦物包括鉛、鉬、鈾、鋁礬土、金、汞、鎳、碳酸鉀、銀、鎢、鋁和秘密。另壹個例子是加拿大，它也是世界上最大的礦產品出口國之壹。其產品80%用於出口，豐富的礦產包括金、銀、銅、鈾、石油、天然氣、煤炭等60多種。自然資源行業直接就業人數達96.9萬人，相關間接服務人員也有97萬人。自然資源行業投資占全國新增投資的24%。正是由於資源開發利用在國民經濟中的重要作用，政府特別重視資源管理部門，要求集中各種力量協調各種關系。
(3)系統的適應性。是指國有資源的所有權、處置權和管理權基本壹致的管理體制。集中管理是國有資源的壹部分。美國和加拿大的土地、礦產、森林等資源的所有權屬於聯邦政府、省(州)政府和私人個人，處置和管理權也分別在三個主體。當然，起主導作用的仍然是聯邦和省政府，私人部門處於從屬地位。
(4)發展的動力。包括經濟發展、工業水平和偵查技術的提高。經濟發展增加了對資源的需求規模和種類，工業化水平的提高為資源的綜合利用和各種資源的綜合效益奠定了基礎，資源調查技術的提高為全面了解資源和信息服務提供了條件。此外，市場化水平和社會組織的健全也是這類國家的相同特征。
1.2相對集中管理模式及其特點
相對集中管理模式是指由中央政府部委以下的二級機構或少數專門的中央政府部委對土地、礦產、海洋、森林、水等主要資源進行管理，典型的有英國、法國、德國、日本等國家。例如，法國的能源和其他礦產由經濟、財政和工業部統壹管理，房地產由國家稅務總局房地產管理局統壹管理，海洋資源由法國國家海洋事務秘書處歸口管理(宋國明，《法國國土資源管理和工業管理之道》，國土資源信息，2004年第2期)。在德國，與自然資源管理相關的部門包括財政部、司法部、環境保護部、經濟和技術部、消費者保護食品和農業部以及經濟合作與發展部。聯邦機構沒有單獨的內閣級資源管理機構，土地、礦產、海洋、水等資源管理機構設在相關部委內的部門或處(傅青雲《德國自然資源管理》，國土資源信息，2004年第3期)。日本的資源管理機構主要是產業經濟省。
資源相對集中管理的特點如下:
(1)經濟發展對各種資源需求旺盛。根據聯合國《世界能源統計年鑒》提供的數據，20世紀中葉，全球每年消耗約30億噸標準燃料，到70年代末達到87億噸標準燃料，80年代躍升至6543.8+00億噸標準燃料。可見，全球經濟發展的能源消耗在逐漸增加。此外，研究表明，隨著經濟發展水平的提高，單位GDP的礦產品消費量減少，而人均礦產品消費量增加，如圖1(胡小平，《不同發展時期不同國家經濟增長與資源消耗關系的比較分析》，《國土資源經濟研究參考》，2003-3-25)，這種對資源需求強度的彈性系數很小。正是在國內需求旺盛甚至剛性的情況下，政府部門必須組織強有力的政府機構擴大對外交流，才能保證人民的生活質量不受或少受影響，最大限度地滿足國內各方面的需求。例如，日本在經濟產業省設立了資源能源廳，負責礦產和能源的開發和管理。
圖1 1998世界不同收入國家人均GNP與人均壹次能源消費的關系。
(2)資源匱乏，高度依賴進口資源。工業高度發達的國家，如歐洲的英法德，亞洲的日本等國家和地區，經歷了多年的國內資源開發和低消費彈性，供給和消費嚴重失衡，各種資源對外供給的依賴程度逐漸增加。
法國自然資源不豐富。所需的大部分鐵礦石依賴進口；有色金屬儲量很少，幾乎全部依賴進口；99%的石油和75%的天然氣依賴進口。主要工業部門有采礦、冶金、汽車制造、造船、機械制造、紡織、化工、電器、電力工業、日用消費品工業、食品工業和建築業。核能、石油化工、海洋開發、軍工、航空航天等新興產業快速發展。核電設備產能、石油和石油加工技術居世界第二，僅次於美國(/a/2004-03-24/63254.html)。
再比如日本，曾經是銅的出口國，鉛鋅豐富，有壹些大的有名的煤礦。但與世界上其他同等人口規模的國家相比，在礦產總儲量和人均儲量方面，特別是在石油、煤炭、鈾等能源資源方面，相對較差。2001年，日本是世界第二大石油進口國，石油進口2.572億噸，進口銅精礦世界第壹，1039700噸。目前日本的能源進口率雖然有所降低，但仍在80%左右。日本核電占能源供應總量的15% ~ 16%，但核燃料全部進口。
德國的經濟更加依賴外國。農產品產量只能滿足國內需求的壹半，石油幾乎全靠進口。是世界第二大管道天然氣進口國，其他礦產資源也很匱乏。在西方礦業工業產品中，德國的消費量約占10%，而其自身的開采量僅占1%。除了煤和鉀鹽，其他礦產資源要麽相當短缺，要麽完全沒有。
(3)協調機構與政府和企業溝通能力強。相對集中的資源管理方式使得部門之間的溝通交流成為主要障礙，發揮協調機構的作用是必然選擇。例如，在日本，資源能源綜合調查委員會的成員由經濟產業大臣任命，主要職能是應經濟產業大臣的要求，調查和審議確保能源和礦產資源穩定有效供應、促進資源有效利用的政策；應經濟產業大臣或其他大臣的要求，調查和審議石油分配等重要事項。這種協調組織了解企業和世界上同類企業的情況，往往對政府政策的制定產生直接影響，起到很好的橋梁作用。
法國水資源管理流域委員會是壹個流域水利問題的立法和咨詢機構。該委員會由用水者、地方行政官員、社會組織相關人士，特別是水利科技生態學家組成。流域委員會是非常設機構，每年召開1 ~ 2次會議，通過壹些決議，對流域的長遠規劃、開發利用政策、收費方案等提出權威意見。地方水資源主管部門實際上是委員會決議的執行機構。流域委員會與流域水資源管理局之間是壹種協商和制約的關系。沒有流域委員會的批準，水資源項目和水管理局的財務計劃不能實施。這種管理模式的作用是加強水資源開發利用決策的民主性。
1.3分權管理模式及其特點
分散管理是指土地、礦產、海洋、森林和水等主要資源由中央政府的多個部門管理。巴西、智利、墨西哥和印度都屬於這種管理模式，印度更為典型。
印度的礦產、能源、土地、水、森林和海洋都由專門的部門管理，森林資源由環境和森林部管理。有些資源由多個部門管理。例如，能源資源由石油和天然氣部、煤炭和礦產部以及非傳統的能源部管理。土地資源分別由農村發展部、城市發展部和海洋發展局負責；海洋資源主要不僅涉及海洋開發局，還涉及煤炭和礦產部(管理海洋礦產資源)、石油和天然氣部(管理海洋石油資源)、環境和森林部(管理海洋環境)、國防部(管理水下水道、水下結構物等。)和沿海各州的地質局。另壹個例子是水資源管理。水資源部是聯邦政府的主要部門，但其管理還涉及環境和森林部(水質管理)、農村發展部(農村飲用水管理)、工業部(工業用水管理)、電力部(水電管理)、城市發展部(城市飲用水管理)。綜上所述，印度自然資源管理的聯邦政府部門有10個:礦業與煤炭部、石油與天然氣部、非傳統能源部、原子能局、農村發展部、農業部、城市發展部、海洋發展局、環境與森林部、水資源部。
為了協調和管理各種資源，巴西聯邦政府分別成立了國家能源、核能、石油、森林、開墾和土地改革委員會和國家礦業生產局。智利在內閣中不僅有專門的礦業部長，還有能源、銅和有色金屬國家委員會(新華社國際部信息編輯室，《國家機構手冊》，中國對外翻譯出版公司，1993)。
分散管理的特點是:
(1)在發展中國家，資源開發在本國經濟中占有重要地位。根據世界銀行的分類標準，發展中國家是指年人均收入低於70美元的國家。快速工業化國家對各種資源的消耗十分突出，資源開發產業也為國民經濟做出了巨大貢獻。印度耕地面積約654.38+0.6億公頃，是世界上重要的產棉國和產茶國。礦產資源豐富，鋁土礦儲量居世界第五，煤炭產量居世界第四，雲母出口占世界出口的60%；森林5300萬公頃，覆蓋率16%。
智利工業產值約占國內生產總值的35%，從業人員約占總就業人口的25%。主要工業部門包括食品加工和采礦、石油提煉、造紙、化學工業等。采礦業是國民經濟的主要支柱產業，銅的年產量約占世界的15%。主要工業產品有石油冶煉產品、粗銅和精銅、水泥、粗鋼、生鐵和葡萄酒。
墨西哥是世界上最大的白銀生產國，約占世界總產量的1/6；礦業產值約占國內生產總值的5%。
在南非，礦業、制造業、建築業和能源是四大工業部門，礦產品出口約占出口收入的50%，全國約12%的勞動力從事礦業。農林漁業占GDP的5%，在國民經濟中的作用在降低。出口產品包括黃金、金屬和金屬制品、鉆石、食品、飲料和煙草、機械和運輸設備。主要進口機械設備、運輸設備、化工產品、石油等。
(2)資源豐富，具備向工業化高級階段推進的基礎。例如，印度自然條件優越，煤、鐵、錳、鉻、鈦、菱鎂礦、鈹、鋯、釷、獨居石、雲母、白雲石等儲量居世界前列，石油、天然氣、鋁礬土、銅、金、鉛、鋅等儲量也很豐富。墨西哥的銀、石油、鉍、鎘、鉛、鋅、銅、汞、銻、硫、重晶石、螢石、鍶、錳、砷、天然堿和矽灰石儲量居世界前列。
智利礦產、森林和水產資源豐富，銅儲量居世界首位，約占銅資源的30%。20世紀90年代，智利采掘業出口占全國出口總額的45% ~ 50%，其中82%來自銅行業，銅出口收入占全國的40%(吳等，中國幾個拉美國家礦業投資環境分析與比較研究)。
南非以其豐富的礦產資源聞名於世。目前已探明和開采的礦產有70多種。黃金、鉑族金屬、錳、釩、鉻、鈦、鋁矽酸鹽儲量居世界第壹。鉆石、石棉、銅、釩、鈾、煤、鐵、鈦、雲母和鉛的儲量也極其豐富。黃金、鉆石、釩和錳也很豐富。豐富的資源、廉價的勞動力和先進的管理使南非成為當今非洲經濟最發達的國家。南非是世界上最大的黃金生產國和出口國，黃金出口占南非2001年出口總額的11%。但近年來，由於國際市場黃金價格下跌，鉑族金屬逐漸取代黃金成為最重要的出口礦產品。南非也是世界上主要的鉆石生產國，約占世界產量的8.7%。南非的德比爾斯公司是世界上最大的鉆石生產和銷售公司，總資產達200億美元。其營業額壹度占世界鉆石供應市場的90%，至今仍控制著世界毛坯鉆石貿易的60%。
(3)綜合協調機制在保障資源合理開發利用中發揮重要作用。上面列舉的巴西、智利等國都有綜合協調委員會，是保證本國資源合理開發利用的重要協調機構。印度沒有設立專門的資源利用和管理協調機構，但其計劃委員會、推薦委員會、預算委員會等綜合機構在制定國家發展規劃和年度計劃時，能從宏觀角度平衡各種問題，能起到綜合協調作用。
(4)政府在資源開發和管理中發揮主導作用。因為經濟發展處於起步狀態，各種組織的功能還沒有充分發揮出來，特別是生產組織還在向競爭性市場化邁進，還有很多需要改進的地方。因此，政府對經濟的引導甚至主導作用壹時還難以退出舞臺，政府對經濟的行政幹預是必要手段。
2.國外自然資源管理模式選擇的原因分析
在選擇開發、利用和保護自然資源的機會的過程中，受社會發展水平的影響，人類在不同時期有著完全不同的選擇。其選擇的內在原因主要是認識的提高、經濟發展和體制改革的需要、管理的需要和技術水平的提高。
2.1提高認識
從分散管理到集中管理的演變本身就是壹個認識的過程，哪個更重要:資源的開發和保護。發達資本主義國家的發展歷史壹再證明，當時為了經濟發展，以犧牲環境為代價，掠奪性地開采資源，換取經濟發展，是同壹個目標。
以美國為例。在19世紀的大部分時間裏，美國人民認為土地、木材、水、礦物和野生動物資源是取之不盡的，政府對這些資源的開發和管理制度與人民的認識背道而馳。內政部的主要任務是處理私人和合作公司在公共土地上破壞森林的行為，並有目的地管理資源。在20世紀，內政部越來越致力於扭轉對待這些自然資源的傳統方式，提倡在科學技術和國家法律法規的指導下，本著造福社會的原則進行合理開發。農場和灌溉設施可以租賃給私營企業，按照國家標準開發；礦山可以租賃開采；在保證木材和草地可持續生產的前提下，允許放牧和采伐。
為了充分發揮荒地和荒山的作用，內政部在1907中擴大了隸屬於地質調查所的墾荒服務部的職能，成立了壹個獨立的局，在1923中命名為墾荒局。後來，墾荒局完成了壹大批工程，包括舉世聞名的胡佛和古樂大壩、加利福尼亞州的國家運河、科羅拉多州的地下供水隧道、防洪工程、發電廠，以及在以前無法養活移民的大片土地上開發休閑資源、種植及相關產業。1903年開始建設的羅斯福大壩使鳳凰城和亞利桑那州成為美國第壹個重要的農業中心。美國內政部的演變(圖2)，不考慮很多部委的獨立性(農業部和勞工部在1882和1888的獨立性；1953和1977中教育部和能源部的獨立)，或建立壹個新的內部組織(1879中地質調查局的建立，養老金和專利管理處的建立；2004年，內政部的機構數量增加到8個，包括土地、開墾、漁業等。)，從不同側面反映了資源管理的集中化趨勢。
圖2美國內政部組織結構圖
2.2經濟發展和體制改革的需要
經濟發展和體制改革是資源管理模式改革的前提，以更好地保證經濟發展對各種資源的需求。
例如，日本的中央政府機構是根據1948年頒布的《國家行政組織法》建立的省(省長為大臣，稱為“相”)和部門制。戰後幾十年，逐漸演變成以首相府為首的22個省和部門的龐大體系。中部各省的省級工作人員從幾萬到幾萬不等。加上各種各樣的下屬機構，“特殊崗位”和“壹般崗位”的公務員總數達到165438+萬人。圖3。日本能源廳的演變證明了這壹點。從1949成立資源司，1952將資源司的職能劃分為礦務局、煤礦局、礦務局、公益局，到1973合並礦務局、公益局，再到2001成立能源資源司，形成了現在的局面，都是這樣隨著泡沫經濟的破滅，日本政府率先改革經濟體制，壹直致力於通過維持持續穩定的能源供應來支持國民經濟發展。
圖3日本能源資源廳綜合機構改革框圖
2.3管理需求
機構簡化是政府致力於改革的壹個重要方面。通常的做法是減少或合並政府機構，將類似的職能納入壹個相對集中的部門。這樣可以減輕納稅人的負擔，也可以讓政府把更多的福利留給人民。相比日本的20多個中央政府機構，印度的40多個中央政府機構從壹個側面反映了管理集中度的差異。
2.4技術保證
可想而知，沒有發達的通訊設施或先進的調查手段，集中管理只能是壹句空話，至少是不現實的。因此，必要的技術支持是保證資源管理集中化的客觀基礎。