我1990年初至1996年末在財政部工作，先後任財稅體制改革司副司長和稅政司司長，直接參與了1993年準備、1994年進行的國家與企業分配關系改革、工商稅制改革和分稅制財政體制改革的全過程。其中，分稅制改革對增強國家財政實力和宏觀調控能力尤為重要。在當前政府應對危機的背景下，這項改革的往事尤其令人回味。
分稅之由
黨的十壹屆三中全會以後至1992年，為適應經濟體制轉軌需要，以對地方和企業放權、讓利、搞活為主線，形成了兩個包幹體制。壹是企業承包制，國家與企業的分配關系改革；二是財政包幹制，中央與地方的分配關系改革。
國家對地方放權讓利的財政包幹制，擴大了地方權力，增加了地方財力，激勵了地方發展經濟的熱情，在改革初期的經濟社會條件下發揮了積極作用。同時，也有負面效應：壹是不規範、不穩定；二是過度強化了地方利益，形成地區間的市場分割，阻礙了全國統壹大市場的形成，影響了經濟結構和發展；三是造成“兩個比重”不斷下降——因地方減免稅政策自主權過大，加上企業承包制的負面作用，導致財政收入占國內生產總值的比重逐年下降；在收入增量分配方面，地方多了、中央少了，中央在全國財政收入中的比重越來越低，嚴重弱化了中央的宏觀調控能力。
從上世紀80年代末到90年代初，就發生過中央財政向地方財政多次“借錢”的無奈之舉。當時擔任財政部部長的王丙乾說，“我現在窮得只剩下背心和褲衩了”；1992年，在他之後上任的劉仲藜則說，“我連背心都沒有，只剩下褲衩了”。1993年，時任國務院常務副總理的朱基對劉仲藜說：妳這個財政部長真是囊中羞澀呀！這壹時期，國家在少數地區和企業中進行過“分稅制”財政體制改革試點，但沒有得到社會各方的普遍認可。
1992年春天，鄧小平同誌南巡，吹響了新壹輪經濟體制改革的號角。當年秋天，黨的十四大召開，針對財稅體制改革提出了要“統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關系”兩條主線，指出了相應的解決辦法，即“逐步實行‘稅利分流’和分稅制”，明確了財稅改革的方向和任務。
何謂分稅
分稅制改革，狹義上是中央和地方財政分稅制度，廣義上是理順中央和地方分配關系的改革，包括分稅制和轉移支付制度，是解決各級政府間財政分配關系的制度。
分稅制改革的指導思想是：正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長；合理調節地區之間財力分配；堅持統壹政策與分級管理相結合的原則；堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。
分稅制改革的具體內容，可以用六個詞來概括：“分權、分稅、分機構”，“返還、掛鉤、轉移支付”，前三個是改革的主體內容，後三個是輔助措施。
“分權”定支出，是劃分、明確中央和地方政府的事權，相應確定財政支出範圍。
“分稅”定收入，是按稅種劃分各自的財政收入範圍，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方***享稅。
“分機構”建體系，是將原壹套稅務機構分設為國稅、地稅兩套稅務機構，分別負責征收中央收入和地方收入，建立了相對獨立的地方財稅工作體系。
稅後“返還”的目的，是實現改革方案“保存量，調增量”的原則，確保地方既得財力。將實行“分稅”辦法後，1993年中央從地方凈上劃的消費稅全部和增值稅75％部分全額返還給地方，並以此作為以後中央對地方稅收返還的基數。
系數“掛鉤”的作用，是使中央給地方的稅收返還數與中央實得“兩稅”（增值稅和消費稅）的增長同向不同步。既讓地方稅收“返還”是增長的，又逐步提高中央收入占財政收入的比重。1994年後稅收返還數額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％的系數確定。
“轉移支付”是確保分稅制改革成功的重要保障措施。中央通過分稅制集中的財力，不斷加大對落後地區的轉移支付，能緩解區域經濟社會發展的不均衡，促進地區間協調發展和中華民族大家庭的和諧與安定。
創造“掛鉤”
在分稅制的三項輔助措施中，“掛鉤”是壹項創造。它是怎麽提出來的？這裏面有個小故事。
在1993年8月初，北戴河會議頭兩天的壹個晚上，劉仲藜、項懷誠與謝旭人、姜永華和我，還有地方預算司的壹兩個小夥子，壹起研究分稅制方案，大家都認為稅收返還應該是增長的，這樣問題就集中到如何確定稅收返還增長量上。
在80年代實行財政包幹制時期，中央財政對少數民族地區實行過年增長10％的財政補助政策，幾年下來因中央收入年增長率不過5％左右，無法承受，就取消了這個政策，變為定額補助。對此，少數民族地區意見很大，要求中央予以調整，恢復補助遞增的辦法。但當時財政部尚未找到解決這壹矛盾的辦法，拖了下來。這與分稅制設計中遇到的“返還”是定額、“死面”的，還是增長、“發面”的，是同壹個問題。
如何解決這壹難題呢？我提出了壹個“掛鉤”的方法，並在小黑板上畫了壹個示意圖，其核心是將給地方的“稅收返還”的增長率與上劃中央“兩稅”的增長率掛鉤，將地方“稅收返還”的增長率控制在中央“兩稅”的增長率之下，確定壹個系數。討論中，大家又提出可以與上劃中央“兩稅”增長率掛鉤，也可以與全國“兩稅”或其他指標的增長率掛鉤。具體系數，最初的建議是1∶0.5，財政部向會議匯報時提出過1∶0.3，經討論，會議最後定的是1∶0.3。
這個方法乍壹看並不稀奇，但仔細算壹下就會發現，返還地方的增量在總增量中的比重逐年遞減。這不僅是因為兩個增長率是壹大壹小，更因為兩個分母除第壹年是壹樣的，以後卻是不壹樣的，且大小差是不斷地擴大的。“系數掛鉤”這個技術方法，破解了分稅制方案設計中稅收返還必須同時滿足“分稅”、“存量不動”、雙方都是“發面”、中央比重應不斷加大等四項約束條件這壹難題。
基數博弈
1992年9月3日中央常委會通過財稅改革方案後，信息傳播很快，壹些地方反應強烈，主要便是針對分稅制方案，認為這個方案比較“緊”，並有壹定的抵觸情緒。主管此項改革的基同誌果斷決定，立即帶領中央各有關部門負責同誌赴地方，與地方黨政要員對話，宣傳改革意義，說明改革方案，聽取意見，改進完善。
從1993年9月9日到11月21日的74天時間，基同誌親自帶隊，先後分十站走了海南、廣東（廣州、深圳）、新疆、遼寧（沈陽、大連）、山東（青島）、江蘇、上海（浙江）、北京、天津、河北等17個省、市、自治區（包括計劃單列市）。而最關鍵的壹站是廣東。
廣東的財政包幹體制運行力度壹直較大，對地方經濟作用也大，因此對分稅制的理解有些吃力。頭兩天他們明確要求繼續實行包幹制，經反復解疑釋惑，他們開始認真考慮，但提出了兩個要求：壹是基數問題，方案是以1992年為基數，廣東省提出要以1993年為基數，主要理由是1993年全省經濟和財政增長快，符合中央保既得利益原則；二是希望原有對企業的減免稅政策保留幾年或取消後，增加的稅收幾年內不參與體制分配，留在地方。後面這個要求北京方面做了讓步，同意五年內留給地方。爭議最大的是基數問題，劉仲藜部長和我們工作層（謝旭人、姜永華等）都不同意以1993年為基數，主要原因是財政從未以也不能以未發生的數字為基數，擔心地方在數字上弄虛作假，會產生極大的不規則行為。
為了緩解矛盾，我曾提出即便以1993年為基數，也應該按照1993年1月-9月的實況換算為全年數據的建議。
但是，為了最大限度地爭取地方對改革的支持，基同誌同意了廣東省的要求，把1993年的收入數作為基數。
確定以1993年為基數後，帶來了各地與中央在1993年後四個月的爭基數和1994年的保基數的“博弈”。1993年後四個月的地方財政收入急劇上漲，分別比上年同期增長約60％、90％、110％和150％，帶動全年地方稅收增長了50％多。1994年1月，稅收同比增長60％，以後幾個月同比增速不斷下降。
為防止全年稅收出現負增長的情況，財政部在1993年春天緊急召開會議研究對策。在對1993年“查基數擠水分”與采納翁禮華同誌的“同心同德向前看”兩種對策之間，最終選擇了後者。確定了以各省1993年“兩稅”增幅的三分之壹為本省1994年“兩稅”增長目標，完不成的扣減返還基數，完成的按1∶0.3正常返還，超額完成的按1∶0.6獎勵返還。財政系統用自己的這壹超常智慧，緩釋了自己經手制造的“超常基數”的後遺癥。
改革無止境
1993年12月25日，國務院最終發布了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，從1994年1月1日起在全國施行。
從1993年到2007年，全國財政收入增長了10.8倍，年均增速19.3％；全國財政收入占國內生產總值的比重，也由1993年的12.3％提高到20.6％，大大增強了國家財政實力。同時，中央調控能力顯著提高，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22％提高到2007年的54.1％。中央對地方的財政轉移支付快速增長，為中央調節地區間的利益差提供了有力的支撐。2007年全國地方本級支出的37％，其中中西部地區本級支出的54％，來自中央財政的轉移支付，終結了中央向地方“借錢”的歷史。
當前，改革省以下政府間財政分稅體制和完善地方收入體系等新的改革，都在醞釀準備之中。
實踐無止境，改革創新無止境，財稅體制改革將繼續伴隨和推進中國社會經濟的科學、健康、持續發展。■