財政補貼體現了社會保險基金預算的公共性質。
新預算法實施以來，壹般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位壹體，形成統壹的預算體系。四個子預算各有特點，尤其是社會保險基金預算，有具體的服務對象，更有針對性地服務於所服務的人群。
但四個子預算都是公開的，正是在這個意義上，社會保險基金預算獲得了財政補貼。新實施條例第三條規定:“社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，壹般公共預算可以根據需要和財力狀況適當安排資金補充社會保險基金預算。”這壹規定顯示了壹般公共預算在預算體系中的重要地位。
對於壹個人口老齡化和大量老年人的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是壹個大問題。近年來，壹般公共預算越來越多地補貼社會保險基金預算。2019年，全國社會保險基金收入8315213億元，支出7474078萬元，結余841135萬元。當年全國社會保險基金的收入來源於財政補貼(即壹般公共預算)。人口老齡化意味著養老金領取者比例增加，醫療費用增加。前者增加了基本養老保險基金的支出壓力，後者增加了醫療保險基金的支出壓力。醫療費用的高低與醫療技術的進步有關。有些疾病本來是無法治愈的，但是隨著技術的進步，可以治愈，或者可以帶病生存，相應的醫療費用會增加，相應的養老支出也會增加。醫療技術不同於其他很多技術進步，短期內醫療費用可能不降反升。而且醫保支出也和社會進步有關。壹些疾病沒有被納入醫保範圍。隨著社會的進步，醫療保險支出將會增加。當社會保險基金的預算可持續性遇到困難時，要麽改革社會保險基金制度，要麽增加財政補貼。新的實施條例為增加財政補貼提供了必要的制度支持。
各級國庫資金的支配權屬於本級政府財政部門。
國庫管理是最引人註目的。有人煞費苦心地尋找解決新實施條例中相關爭議的辦法，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中支付制度改革時就已經確定了大方向。
如何控制國庫資金似乎是爭議最大的，但關於這方面，新預算法第59條明確規定:“各級國庫資金的支配權屬於同級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經同級政府財政部門同意，任何部門、單位或者個人無權凍結、動用或者以其他方式支配國庫資金。”
而且新預算法第九十三條還規定了人員責任追究，即各級政府和有關部門、單位違反預算法凍結、使用或者以其他方式控制已經入庫資金的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除處分。
新實施條例第九十三條對違反預算法規定凍結、動用國庫資金或者以其他方式支配國庫資金作出明確規定，指向六種行為:未經政府有關財政部門同意，凍結、動用國庫資金的；收取預算收入的部門和單位違反規定將收取的稅款和其他預算收入存入國庫以外的賬戶的；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退還的；將國庫資金挪作他用；拖延和占用國庫資金；占用政府財政部門撥付的預算資金。
毫無疑問，這些規定使國庫資金的管理更具可操作性，能夠更好地促進國庫管理的現代化。
建立健全地方債風險防範機制
地方政府債務問題壹直備受關註。
新預算法第三十五條規定:“經國務院批準的省、自治區、直轄市預算內建設投資所必需的部分資金，可以通過發行地方政府債券和在國務院規定的限額內舉借債務的方式籌集。舉借債務的規模由國務院報全國人民代表大會或NPC常務委員會批準。省、自治區、直轄市按照國務院下達的限額舉借的債務，納入本級預算調整計劃，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應有還款計劃和穩定的還款資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。”
新實施條例第四十三條對此進行了細化，即:“地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市政府債務限額，由財政部根據各地區債務風險和財政狀況等因素，並兼顧國家宏觀調控政策需要，在全國人大或其常委會批準的總額限額內，報國務院批準。各省、自治區、直轄市政府債務余額不得超過國務院批準的限額。”
新預算法第三十五條也規定:“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式為任何單位和個人的債務提供擔保。”地方政府違規擔保壹度是地方債務風險管理領域的突出問題。新預算法的規定堵住了這個漏洞，加強了地方政府債務風險管理。新實施條例明確界定了地方政府債務余額的限額，即使用了大規模債務限額的概念，包括壹般債務限額和專項債務限額。
新實施條例第四十五條規定了省級政府財政部門如何管理地方債；“接受再貸款和向下級政府再貸款的政府，應當將再貸款債務納入本級預算管理”，突出了各級政府債務的全口徑預算管理。“地方各級政府財政部門負責統壹管理地方政府債務”凸顯了地方債務管理的主體責任。
新實施條例第四十七條規定:“財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務風險高的地區進行預警，督促化解債務風險。”這是新預算法“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急機制和責任追究制度。《國務院財政部門地方政府債務監管辦法》的細化和拓展，有利於地方政府債務風險的全過程管理。
看來退稅應該明確歸類為轉移支付
新實施條例的細節仍有改進空間。“退稅”的處理就是壹個例子。我們先來看看現實是如何運作的。根據2019中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括壹般性轉移支付和專項轉移支付。壹般性轉移支付中有“稅收返還和定額補助”。
根據新實施條例第九條的定義，壹般性轉移支付包括:均衡性轉移支付；對革命老區、少數民族地區、邊疆地區和貧困地區的財政援助；其他壹般性轉移支付。我們可以把“退稅”理解為其他壹般性轉移支付的壹種。
但在新實施條例的第12條和第13條中，退稅和轉移支付並列表述。第十二條規定:“預算法第二十七條第壹款所稱轉移性收入，是指上級的稅收返還和轉移支付、下級的收入、轉移的資金以及按照財政部的規定計入轉移性收入的無隸屬關系的政府無償援助。”
第十三條規定:“轉移支出包括支付上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、轉移支付資金以及按照財政部規定對列入轉移支出的非隸屬政府的無償援助。”第33條和第34條也將退稅和轉移支付並列。顯然，新實施條例的四條規定並沒有把退稅作為壹種轉移支付。
自1994分稅制改革以來，退稅與轉移支付的關系經歷了壹個過程。最初，退稅是中央政府對地方政府的壹種轉移支付；然後，退稅單列，不作為轉移支付；後來退稅和轉移支付放在壹起，實踐中中央對地方的退稅和轉移支付並列；後來，轉移支付包括退稅。從最近的轉移支付分類來看，新的實施條例似乎並沒有完全吸收這方面的改革成果。
理論上，由於退稅是壹級政府對另壹級政府的財政轉移，完全符合轉移支付的定義，將其歸為轉移支付是站得住腳的。沒有必要把退稅和轉移支付並列。
(作者楊誌勇是美國國家經濟戰略研究院研究員)