人民法院應當作出確認違法或者無效的判決。學者們對“行政行為未依法成立”的含義爭議頗多，有三種典型觀點:(1)無效行為不僅限於無效行為，還包括不成熟行為；(2)被訴行政行為不依法成立，即該行政行為仍在實施，沒有效力，即尚不屬於行政行為；(3)判斷具體行政行為是否成立，最重要的標準是是否經過法定程序，法定程序包括步驟、期限、方法、形式等要求。不符合這些法定程序的，具體行政行為依法不成立。這三種觀點值得商榷。
第壹，行政行為是否成立和行政行為是否無效是兩個不同的問題。行政行為的生效是指該行政行為事實上尚未作出或形成，而無效行政行為是指已經成立的行政行為不產生任何法律效力。這是因為法律行為的成立是壹個事實判斷的問題，其重點在於法律行為是否已經存在，行為人從事的具體行為是否屬於其他表示行為。法律行為有效與否是壹個法律價值判斷的問題，其焦點在於行為人所從事的法律行為(或表意行為)是否符合法律的精神和規定，因而能否達到法律認可的效果。
第二，不成熟的行政行為壹般不能成為行政訴訟的標的。為了避免法院過早介入行政決定程序，許多國家都確立了成熟的司法審查原則。所謂成熟原則，是指行政程序必須發展到適合法院處理的階段，即已經達到成熟的程度，才能允許司法審查。在美國，衡量行政行為成熟程度的標準除了存在法律問題外，主要看是否已經作出最終的行政決定，即壹般情況下，只有行政決定是最終的，才有可能進行司法審查。在日本，最高法院的判例嚴格要求糾紛的成熟性。即只要行政機關的行為沒有達到對當事人的權利義務作出最終決定的所謂最後階段，就不會被認定為違紀。雖然近年來各國判例的發展趨勢是為了方便當事人起訴而放寬對成熟原則的解釋。
在中國，行政訴訟只能針對現有的行政行為提起。根據《行政訴訟若幹問題的解釋》第四十條的規定，即使行政主體在作出行政行為時不出示、不送達法律文書，相對人不服向人民法院起訴的，也必須證明行政行為的存在。在此基礎上，對於不成立或不成熟的具體行政行為不宜使用確認無效的判決，因為如果起訴壹個正在實施且尚未對外正式作出的行政行為，法院應當裁定不予受理而不是宣布無效。
第三，行政行為違反法定程序，不等於行政行為不成立，也不等於全部無效。首先，違反法定程序的行政行為在性質上是違法的，行政行為是否違法和行政行為是否成立是兩回事。只有行政行為成立後，才會有合法與不合法的問題；其次，行政行為違反法定程序，會產生各種法律後果。處理違反法定程序的行政行為涉及許多復雜的理論和實踐問題。大多數國家規定，行政程序明顯違法並給行政相對人造成損害的行政行為應當無效；程序違法明顯輕微的，可以在法定期限內補正解決。但大多數違反法定程序的都是可撤銷的行政行為，這種可撤銷的行政行為會遇到各種復雜的情況。所以這個問題不應該片面化，簡單化。
基於以上分析，筆者認為，《行政訴訟若幹問題的解釋》第57條第2款中所謂的“行政行為依法不成立或者無效”，並不對應於理論上的行政行為不成立或者無效，而是指現行立法中明確規定的行政行為(主要指行政處罰法)。