保護性開采的特定礦種是關系到國家經濟建設和高科技發展的優勢戰略礦產資源。這些礦產的保護、開發和利用直接關系到國家經濟安全和國際市場話語權。
對特定礦種進行保護性開采專項整治，既是整頓和規範礦業秩序的重點內容，也是有效保護國家利益、將資源優勢轉化為經濟優勢的關鍵。受礦產開發管理司委托，國土資源部咨詢研究中心完成了《保護性開采特定礦種管理研究》，對相關問題進行了理論分析並提出了政策建議。為此，編者邀請了項目負責人、國土資源部咨詢中心副主任張發表要點，以指導實際工作。
目前礦產品市場價格高位運行，礦山企業、冶煉加工企業、地方政府在暴利的驅動下。盲目擴大開采和初級冶煉加工規模的沖動很大，國家對特定礦種保護性開采的監管措施面臨挑戰。
壹是階段性成果顯著，但挑戰依然嚴峻:資源優勢快速遞減，產業和產品結構亟待優化升級。
自1991國務院發布《關於將鎢錫銻離子型稀土礦產列為國家保護性開采特定礦種的通知》以來，有關部門和地方認真貫徹執行，有計劃地對這些優勢礦產資源實行統壹管理。經過十多年的不懈努力，他們在保護資源、規範礦業秩序、維護國家利益等方面取得了積極成效。實踐證明，國家對特定礦產資源實行保護性開采，嚴格控制總量，可以有效保護國有企業的利益，把資源優勢轉化為經濟優勢。但目前只是階段性效果，還有很多問題不容忽視。
由於壹些地方和企業片面追求局部利益，加上壹些管理工作不到位，特定礦種開發管理混亂，產品過剩，產量超計劃指標十分嚴重，使我國優勢資源儲量消耗過快，優勢地位下降。主要表現在:亂采濫挖時有發生，生產經營秩序混亂，供求關系難以把握，資源優勢迅速降低。產業結構不合理，產能過剩，礦業產能大大超過國家制定的總量控制目標，冶煉加工投資過熱，低水平重復建設，總量控制政策實施阻力很大。產品附加值低，壹些高附加值產品仍需進口，中間原料和中低檔產品產量大幅增長遠超國內需求，初級產品嚴重依賴出口，而壹些高附加值產品仍需進口，產品結構亟待升級。出口和出口收入的虛假繁榮會誘發濫采濫挖再次泛濫，資源儲量被過度消耗。如果不從根本上解決盲目生產和出口的問題，現有的監管效果將是短暫的，國家和企業將再次付出沈重的代價。
二是特定礦種的開發順序混亂。主要原因是法律法規滯後，監管不到位，技術相對落後，利用水平低。
保護性開采特定礦種的管理規定和相關政策滯後，統壹管理尚未到位。表現在執法主體不清，多項政策，多項指標，相互矛盾；執法依據不清，執法措施和手段不到位，還存在管理盲區。隨著保護性開采的特定礦種價格不斷上漲，利益驅動的開采成為礦商違法違規的動力。少數地方政府和部門也從自身利益出發，支持和縱容非法采礦活動，加大了礦產資源管理執法的難度。
雖然保護性開采中部分特定礦種有開采總量控制指標，但監管仍不到位。在現實利益的驅動下，壹些地方政令不暢，“上有政策，下有對策”。實施特定礦種開采總量控制措施有不同的政策，各地超限額生產和銷售的情況也不同。礦產品可以隨意流通，措施難以落實。對超定額生產缺乏有效的強制性管理手段、可操作的法律依據和具體的處罰措施。目前沒有形成聯合監管機制，無法對開采、冶煉、出口進行有效監管。
保護性開采特定礦種開采技術相對落後，礦產品利用水平相對較低。由於缺乏有效管理，產業準入門檻低，初級產品過度擴張，深加工產品太少，惡性競爭對當地生態環境造成極大負面影響。壹些企業采用原始落後的開采加工方式，整體生產技術水平低，效益差。采富棄貧，采易棄難現象嚴重，大量資源浪費。
礦政體制不順，基層執法主體合法性不夠。目前，部分省(自治區)市(地)以下礦管部門仍屬於事業單位，大部分是自收自支或沒有工作人員，有的素質不高。這種情況在壹定程度上制約了基層礦業行政主管部門的執法權威，直接導致礦山企業日常監管困難。
第三，具體保護措施和政策建議:加快制定專項管理條例，建立礦產資源儲備制度。
為全面規範勘查、開采、冶煉、加工運輸、經營和國內外貿易秩序，推進礦業集約化經營，促進特定礦種保護性開采礦業生產又好又快發展，使特定礦種保護性開采“有保護、有開采、有管理、有監督”，維護國家整體經濟利益，加快制定《特定礦種保護性開采管理辦法》勢在必行。
——除對壹般礦種采取保護措施外，建議對保護性開采下的特定礦種采取特別強制保護措施。嚴格行業準入管理，嚴格控制開采總量，嚴格控制出口產品總量，嚴格保護伴生資源，必要時限制勘探階段升級和頒發采礦許可證。此外，要加強指標監管，建議在開發、冶煉、加工、出口貿易全過程實行全國統壹票證管理。
-對保護性開采的特定礦種的監管必須在礦產資源規劃中發揮主導作用。建議在編制全國礦產資源規劃的同時，針對具體礦種編制專項規劃。建立特定礦種保護性開采功能區，通過規劃實現特定礦種全產業鏈程序化綜合管理。為突出專項規劃的戰略性、政策性和可操作性，需要對礦產資源形勢做出及時分析和準確判斷，包括國內外供需形勢的變化、礦業權人消耗和保有礦產資源儲量的真實情況、探礦權人勘查成果和找礦潛力的最新進展等。由於原有的統計渠道不暢通，近年來礦產資源儲量的動態監測成為壹項非常重要的基礎工作，必須做好。
——調整產業結構，大力發展深加工，促進產品升級，提高產品附加值。首先，要鼓勵和支持企業和科研院所攻克科技難關，提高自主創新能力，建立和完善以企業為主體的技術創新體系。同時，鼓勵企業延伸產業鏈，走規模化、集約化發展道路，並將開采額度向投資深加工的礦山傾斜。其次，國家應積極支持特定礦種豐富的礦業城市堅持發展延伸產品和深加工產品，提高產品附加值。此外，在招商引資政策上，支持特定礦種原產國嚴格控制生產總量，同時利用礦產資源優勢引進國外先進技術和工藝，實現特定礦種原料的就地轉化，形成特定礦種的應用產業集群，提升產品的科技含量。
——建立礦產資源儲備制度，礦產儲備與原生礦產儲備相結合，礦產儲備實行“企業儲備為主，國家儲備保障”的方針。
雖然儲備對象可以是礦產品、半成品、初級產品，也可以是礦產地，但從某種意義上說，礦產地的儲備可能更經濟、更安全。當然，礦產地儲備制度要符合礦產地質勘查的階段性規律:預勘和普查不能限定，完成詳查的階段是最好的儲備階段，但也不能千篇壹律，因為礦山勘查建設的周期往往長於市場變化的周期。國家規劃需要形成階梯式儲量，有的需要完成勘探階段，有的需要建礦(不開采)，急需。
同時，礦產地儲備不得破壞行政許可規則，不得侵害探礦權人和采礦權人的利益。原則上是國家儲備，鼓勵企業儲備。如果國家為了整體利益而決定儲備，以至於在某壹階段暫停勘探開發，國家應當以公平的評估價格對暫停的采礦權實施國家收購。建議國家成立專門的儲備機構回購探礦權采礦權。這個機構必須有強大的資金支持，主要執行國家資源政策，可以實行事業單位企業化管理。除了國家儲備，也要允許企業儲備，而且要優先考慮企業儲備。參與儲備的企業可以是原探礦權人、采礦權人或其他企業。
礦產品、半成品、初級產品的儲備原則和方法與礦產儲量壹致。正常生產無出口配額時，由國儲局按保護價收購，同時實行“企業儲備優先，國家儲備保底”的政策。由於企業對礦產品、半成品、初級產品的期貨利潤判斷不同，企業可以進行現貨或期貨交易，形成國有企業和民營企業參與特定礦種保護性開采的流通市場。有必要對原產地本票進行特別嚴格的管理，以防止非法開采的產品流入。同時，這個市場處於政府資源控制政策的不斷幹預之下。政府政策調控的原則是維護國家的根本利益，同時考慮企業的權益；調控的主要手段是制定開采總量指標、出口總量指標和儲備對象的收購價格；主要監管職責是打擊非法開采及其產品的流通。
——用經濟手段調整利益分配格局。嘗試用經濟利益激勵機制實現產業政策導向，緩解計劃管理與市場經濟體制的沖突。增加采礦和初級產品加工出口稅負，降低暴利預期，減輕控制指標分配和監管壓力。2006年以來，國家采取了減少鎢、稀土、銻等礦產出口，退稅甚至征收出口稅，提高礦產資源稅費等措施，取得了良好的效果。可見，這是對特定礦種進行保護性開采的有效保護措施。此外，當國家政策發生重大變化侵害企業合法權益時，應給予適當補償。
——進壹步明確國土資源部是管理和執法主體，建立部際聯席會議制度，實行綜合協調管理。要向國務院匯報，下決心解決多部委下達指標、多政策、職能交叉的問題。在法律法規滯後或缺位的情況下，可以暫時制定行政法規，用於管理應急。壹些已經醞釀並需要實踐檢驗的開采管理措施，可以在特定礦種的保護性開采中試行，如授權統壹管理制度、資質證書制度、準運證制度、特許票證制度等。
——保護性開采的特定礦種是動態的，其管理必須與時俱進。壹方面，與其他保護性開采的特定礦種相比，黃金在我國並不是出口優勢礦種，也不能滿足國內需求。屬於硬通貨，是國家不受限制壟斷的特殊物資。國家還制定了鼓勵黃金開采的政策。隨著中國黃金市場的逐步開放，黃金管理偏離了特定礦種保護性開采適用法律的軌道。建議考慮撤銷將黃金列為保護性開采特定礦種的決定。另壹方面，是不是還有壹些優勢礦產資源，也是過度開采、重復建設、盲目出口、競相定價，使資源優勢無法發揮，國家利益受損？是否也應歸類為特定礦物的保護性開采？中國的煤炭、稀土、鎢、錫、鉬、銻、鈦、石膏、膨潤土、芒硝、菱鎂礦、重晶石、螢石、滑石、石墨在世界上優勢明顯。在地礦行業乃至各行各業，將鉍、鉬、銦、稀缺煤列為保護性開采特定礦種的呼聲很高。由此可見，特定礦種保護性開采的設立和撤銷應根據礦產資源形勢的發展變化適時進行調整。
(原載於2008年8月29日《中國國土資源報》，作者是項目負責人，課題組成員為胡奎、文正義、張行)。