行政法基本原則作為行政法的基本問題之壹，歷來為中外學者所關註。但是，什麽是行政法的基本原則，什麽是行政法的基本原則，在西方國家是不壹樣的，學者們往往有不同的概括。在西方國家，以法德為代表的大陸法系和以英美為代表的英美法系被公認為對世界影響最大的兩大法系。這兩大法系各有特點，對行政法基本原則的理解也各有鮮明的特點。因此，這裏主要比較西方兩大法系。通過對西方兩大法系行政法基本原則的深入比較，探索其遵循的普遍規律，為我國行政法基本原則的確立提供有益的啟示。
大陸法系——以《法》和《德國》為代表的分析
(壹)法國:行政法治與平衡原則
被稱為“行政法母國”的法國，最早從概念上承認行政法是獨立的部門法。法國也是歐洲大陸法系國家的典型代表，其行政法有著特殊的歷史背景。總之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟和思想準備。大革命時期建立的獨立行政法院制度直接標誌著法國行政法的產生，並使以法國為代表的大陸法系的行政法院模式與普通法系的普通法院模式形成鮮明對比。正是隨著法國資產階級革命的出現和獨立行政法院制度的發展，行政法治原則和平衡原則逐漸在法國出現並形成，被認為是法國行政法的基本原則。所謂行政法治原則，是指政府行政活動必須遵守法律；法律規定了行政機關的組織、權限、手段和方法以及違反法律的後果。行政法治作為法國行政法的基本原則，包含三個方面的內容:第壹，行政行為必須有法律依據。第二，行政行為必須符合法律。第三，行政機關必須以自己的行動保證法律的實施。[1]
在法國，比例原則作為對行政自由裁量權的控制而出現，是二戰後法國行政法院逐步加強對具體行政行為監督的產物。但“平衡”作為行政法院對行政機關具體行政行為進行司法監督或審查的原則，其含義目前並沒有得到壹致的解釋。壹般來說，它是在行政機關有自由裁量權或其他特殊情況下，以及根據法律規定或其他原則無法裁定行政行為時，行政法院對某些行政行為進行監督、審查並決定是否予以撤銷的壹種法律手段。它根據具體情況審查行政行為是否合理，行政決定是否適當，事實是否符合法律適用。其根本要求是“合理平衡”。[2]
(2)德國:依法行政、比例原則、信賴保護原則。
德國和法國並稱為現代大陸法系的兩大支柱。法國在大陸法系中對民法的貢獻最大，也被稱為行政法的母國。然而，在公法尤其是行政法領域，後來居上的德國也在現代世界行政法體系中形成了壹股不可忽視的力量，對各國行政法產生了巨大影響。[3]在德國，影響行政法及其基本原則的最重要因素是法治國家的理念。法治國家的理念起源於德國，法治國家的理念催生了依法行政的原則。而且，隨著德國法治國家理念從形式意義上的法治原則到現代實質意義上的法治原則的發展變化，行政法的基本原則也在法治從機械走向流動，行政權從消極走向積極，即從形式主義的依法行政原則到唯物主義的比例原則和信賴保護原則的歷史背景下逐步發展完善。
依法行政原則是建立法治國家的最基本要素，這意味著行政活動必須受到議會法律的規範，並置於法院的司法控制之下；行政活動違法的，必須追究行政機關的法律責任。不同的學者對依法行政原則的具體內容有不同的分析。德國行政法的創始人奧托。奧托·邁耶認為，依法行政原則包括以下三個原則:壹是法律規範的創造性原則，即行政機關制定的行政法規範是由法律創造的；二是法律優先原則，即法律在行政中具有主導地位，行政角色不得與法律沖突；第三，法律保留原則，即雖然壹切行政職能不壹定從屬於法律，但對基本權利的限制必須由法律規定。[4]大多數學者認為，依法行政原則包括兩個內容，即法律優先原則和法律保留原則。[5]
比例原則，又稱平衡原則[6]或平衡原則[7]，本質上是依法治國原則的典範。它不僅為現代條件下的行政幹預提供了壹種新的規範形式，而且具有普遍適用性。在行政法中，無論是行政活動還是制定普遍規則的傳統行政行為，都應該接受這壹原則的規範和約束，並判斷其合法性。[8]奧托。邁耶曾將比例原則譽為行政法中的“皇冠原則”。我國臺灣地區學者陳新民教授認為，比例原則是約束行政權侵害的最有效原則，其在行政法中的作用與民法中的誠信原則相同，在相應的部門法中均可稱為“帝王條款”。[9]壹般認為，相稱原則是壹項具有憲法地位的法律原則。它起源於19世紀的警察國家時期，起源於“法治國家的理念和基本人權的本質”。通過聯邦憲法法院的判決，逐漸成為制約行政權力的有效手段。它包括三個子原則:第壹，行政措施的目的適應性原則。也就是說，所采取的國家措施(壹般的或個別的)適合於它所追求的或法律規定的目的，不得偏離。第二，最小幹預的可能必要性原則。如果國家措施對公民自由的幹預是實現公共利益所不可或缺的，那麽這種幹預應該是最低限度的。公權力對公民壹般自由權利的幹預，只應在維護公共利益所必需的範圍內發生。由於基本權利的性質，個人可以對公權力的不必要幹預提出異議。第三，禁止過度適當原則。其基本含義是，國家幹預自由的措施對有關當事人來說不過分，但對國家追求的目標來說是適當的，也稱為狹義的比例原則。從本質上講，比例原則要求行政目的和行政手段是相容的、相稱的，要求行政措施符合行政目的，是侵害性最小的行政措施。[10]
信賴保護原則是二戰後在德國發展成功的另壹項行政法原則。其含義是:基於維護法律秩序穩定和保護社會成員合法權益的考慮，當社會成員在行政過程中對某些因素的不變性形成合理的信任，並且這種信任值得保護時，行政主體不得改變上述因素，或者必須對改變上述因素後社會成員的信任損失進行合理補償。該原則的核心思想是維護法律秩序的穩定，保護社會成員的合法權益。[11]“保障人民權利，首要的是法律秩序的穩定。”[12]但是，行政過程中處處隱藏著不穩定因素，比如行政法規範必須隨著社會的發展而不斷修訂，行政行為因違法或不適當而需要撤銷或廢止。需要對社會成員的合法權益設置壹道屏障，才能不因為信任上述因素的穩定性而受到傷害。信賴保護原則是對這壹現實需要的制度性回應。當然，信賴保護原則的適用是有條件的，因信托對象的不同而存在操作上的差異。綜上，其適用條件是行政過程中某些因素的不變性是值得信賴的，並且這種信賴是值得保護的。
普通法系-以英國和美國為代表的分析
(1)英國:越權無效、合理和程序正義原則。
英國是典型的普通法系國家。與大陸法系“公法模式”的行政法相比，英國沒有公私法劃分的傳統。原則上，政府與公民之間的關系以及公民個人之間的關系受同壹法律----"普通法"管轄，並受同壹法院----"普通法院"管轄。雖然現代行政法的概念和制度始於17世紀下半葉的英國，但直到現在，其外在形式仍主要采用過去普通法的壹套規則和形式。[13]普通法傳統中的“法治”原則和“自然正義原則”在英國行政法中壹直占據主導地位，並由此形成了英國行政法中的三大基本原則:越權無效原則、合理性原則和自然正義原則。
所謂“法治”，也稱“法治原則”，按照英國著名學者A.V.Dicey的解釋，其含義是“英國人依法統治，並且只依據法律”。【14】“法治”理論在19世紀與自由主義政治理論相結合，被確立為英國憲法的基本原則之壹，在近代英國憲法中與“議會主權”原則占據了穩定的地位。[15]所謂“議會主權”原則，就是議會制定法處於英國法的頂點，沒有高於它的法律，也不能有審查它的機關。它是17世紀英國資產階級憲政鬥爭的結果，也被戴雪稱為英國憲法的重要原則。“在行政法中，議會主權原則與法治原則同等重要，* * *兩者都構成行政法的基礎，從而導致行政法的壹個中心原則。”[16]這就是“越權無效”的原則。因為根據法治原則，政府在行使權力時的壹切行為，即壹切影響他人合法權利、義務和自由的行為，都必須說明其嚴格的法律依據，受影響的民眾可以訴諸法院。根據議會主權原則，議會制定的法律是最高法律，法院必須無條件適用議會通過的所有法律，不能審查議會通過的法律是否合法。因此，如果行政機關的行為是在法律規定的權限範圍內，法院無權過問。換句話說，英國法院對行政訴訟的管轄權只發生在行政機關超越其法定權限的行為時。法院通過判例發展了著名的“越權無效”原則。威廉，英國著名的行政法學家。韋德指出:“公共當局不應越權，這個簡單的命題可以恰當地稱為行政法的核心原則。”[17]這壹核心原則是英國法治原則和議會主權原則的直接結果。
當然，戴雪的法治觀還有另壹層含義，即行政法是法國保護官員特權的制度，這與英國的憲政傳統和法治即法律平等主義或普通法規則格格不入，使得行政法在英國長期得不到應有的重視。20世紀，由於資本主義社會和經濟的發展，英國的法治觀念開始發生變化，不僅承認行政法，而且把新的法治觀念作為英國行政法的基礎。新的法治理念壹方面繼承了戴雪的法治理念，另壹方面又有了很大的進步。最突出的是英國發展了控制行政自由裁量權的合理性原則。對戴雪來說，法治和專制是天敵，行政自由裁量權是專斷權力的集中表現。任何實質性的自由裁量權都是對自由的威脅，應該被拒絕。戴雪的法治觀將任意性等同於自由裁量權，並對其予以全盤否定，這壹觀點受到了英國近代著名憲政學家伊沃·傑寧的嚴厲批判。詹寧斯認為，在英國，“事實上，公共機構確實擁有廣泛的自由裁量權”，但“任意性”並不意味著“廣泛的自由裁量權”，滿足社會需求的廣泛自由裁量權與同樣滿足社會需求的法治並不沖突。[18]威廉，另壹位著名的英國行政法大師。威廉·韋德也持相同觀點。他認為，“在過去，人們通常認為廣泛的自由裁量權與法律不相容，這是壹項傳統的憲法原則。但這種武斷的觀點在今天是不可接受的，而且確實不包含任何真理。法治要求的不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應該能夠控制其行使。”[19]為了有效控制自由裁量權，法院確立並發展了英國行政法中另壹項重要的基本原則——合理性原則。
同時，由於不受限制的行政自由裁量權的觀點被徹底否定，英國自然法傳統中的自然正義原則也在行政法中獲得了新生，並廣泛適用於行政法領域，從而形成了英國行政法中的另壹個核心原則——程序正義原則。在英國，自然正義是壹個自古就有的概念。它起源於自然法的概念，經過漫長的歷史發展，已經成為英國普通法中的壹項基本原則。“從某種程度上來說，英國普通法的長期發展，其實就是普通法院在自然法原則指導下裁判案件，不斷嘗試追求自然正義的過程。”[20]在普通法傳統中，自然正義是公平行使權力的“最低限度”(因而也是最“自然”)的程序要求。它的核心思想有兩個。壹個是公平聽證規則，即任何人或團體在行使可能對他人造成不利影響的權力時，都必須聽取對方的意見，每個人都有為自己辯護和辯解的權利；二是避免徇私規則，即任何人都不能成為自己案件的法官，也就是說，案件的裁決者不得有偏見，不得與案件有利益關系。[21]最早，自然正義原則只適用於司法或準司法職能，或者說只有在根據司法要求有義務開展活動的情況下才能適用，而不適用於純粹的行政職能。[22]但是，在長期的司法過程中，“通過闡述自然正義的原則，法院設計了壹套公正的行政程序法”，[23]使這些原則不僅適用於法院和行政法庭的司法權，也適用於行政權，要求行政機關在行使權力時保持最低限度的程序正義。尤其是第二次世界大戰後，由於司法機關熱衷於通過限制行政權力的幹預來保護個人的司法能動主義，被認為與公眾的利益相違背，而戰時的緊急狀態又賦予了行政機關許多不受自然正義約束的特權，行政自由裁量權就成了戴雪意義上的真正特權。司法沈默，司法自制(司法自制)顯示了對司法能動主義的決定性勝利。[24]但在1963裏奇訴鮑德溫壹案中，上議院認為政府在做出決定前沒有聽取被解職警察局長的個人意見，因此這壹解職決定是非法的。[26]這標誌著司法政策的壹個重大變化，表明自然正義已被重新強調並擴大到所有影響個人權利或合法期望的決定。[27]“裏奇訴鮑德溫案”為自然正義註入了新的活力，也為英國行政法在傳統基礎上的復興帶來了曙光。“很快法院做出了壹系列判決，恢復了行政法的生命力，重新建立了與過去的聯系。自然正義原則得到了恰當的適用，這為行政正當程序規則提供了廣泛的基礎。”[28]
從以上分析可以看出，越權無效原則、合理性原則和自然正義(程序正義)原則構成了英國行政法的三大基本原則。其中，越權原則是英國行政法的核心原則，但在英國，越權原則的具體內容並沒有明文規定，因此在理論上存在廣泛的爭論。根據英國法院案例的發展，越權的原因主要有三:壹是違反自然正義原則；二是程序性越權；第三，本質上是越權。實質包括四種情況:壹是超出管轄範圍；第二，不履行法定義務；第三是權力的濫用；第四是記錄中顯示的法律錯誤。[29]近代以來，自然正義原則和合理性原則作為對權力濫用的制約，已經發展成為壹項獨立的行政法基本原則。因此，狹義的越權無效原則並不涵蓋上述所有方面，其約束範圍僅包括程序性越權、超越管轄範圍、不履行法定義務和記載顯示的法律錯誤。即便如此，越權無效原則仍然是壹個寬泛的原則，只要不屬於自然正義和合理性原則，幾乎所有的問題都可以受到越權無效原則的約束。總之，在英國，如果說合理性原則主要是實體法原則，那麽正義原則主要是程序法原則，越權無效原則既涉及實體，也涉及程序；如果說越權無效原則(狹義)要求行政權的行使不得超出議會法明確規定的條件，是授權法的壹個原則，那麽合理性和正義原則主要是普通法的壹個原則。從這個角度看，英國的這三個原則是並行的。當然，廣義的越權無效原則包括合理性原則和正義原則。後兩者實際上要求行政權的行使不得超越議會立法所隱含的條件。從這個角度來看，合理性原則和正義原則只是越權無效壹般原則的分支或補充原則。這就是英國上述三個原則的關系。
(B)美國:正當程序和行政公開原則。
美國法律以英國普通法為基礎。兩國都屬於英美法系國家，行政法理論和制度有許多相似之處，尤其是在自由資本主義時期，美國和英國的行政法幾乎完全相同。直到19年底，為了解決工業高速發展帶來的壹系列社會經濟問題，美國建立了獨立的規制機構，這標誌著美國行政法開始形成自己的特色。[30]1946根據美國憲法的“正當法律程序”條款,《聯邦行政程序法》從行政程序和司法程序上控制了龐大的行政權，從而使美國行政法得以迅速發展。在這壹發展過程中，正當法律程序作為美國的壹項憲法原則，對行政法的影響最大。它直接形成了美國行政法中的正當法律程序原則，即行政正當程序原則，並經過進壹步發展，形成了美國行政法中的另壹項基本原則，即行政公開原則。
正當法律程序原則是在美國憲法中確立的，最早是在紐約州的《權利法案》(1787)中發展起來的，後被吸收到聯邦憲法的修正案中，並通過美國最高法院的判例得以發揚光大。根據美國法院的解釋，憲法規定的正當法律程序有兩層含義:第壹，正當法律程序是程序法的規則，稱為程序正當程序。從這個意義上說，正當法律程序要求行使壹切權力。在剝奪私人的生命、自由或者財產的時候，必須聽取當事人的意見，當事人有權要求舉行聽證。其次，正當法律程序是實體法的壹個概念，稱為實體正當法律程序。從這個意義上說，正當法律程序要求議會頒布的法律必須符合公平和正義。如果議會頒布的法律剝奪了個人不符合公平正義標準的生命、自由或財產，法院將宣布該法律無效。[31]在正當法律程序的適用範圍方面，自19年底以來，隨著工業革命的發展和行政權力的擴張，美國憲法第5條和第14條修正案確立的正當法律程序理念開始滲透到行政法領域，逐漸形成行政正當程序規範，從而使正當程序的適用範圍具有爆炸性，不再僅僅適用於法院訴訟。所謂行政正當程序原則，是指行政機關行使行政權力剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人有權要求聽證。它是“正當法律程序”作為美國憲法原則在行政法領域的具體應用，也是其向行政法領域的滲透和拓展。
行政公開是20世紀六七十年代美國行政法發展的另壹個重要方向。這壹時期，由於越南戰爭的失敗、總統選舉的舞弊和種族歧視的擴大，公眾對行政機關的不滿日益增加，導致行政機關的威信下降，並進行壹系列的行政法改革。1946《聯邦行政程序法》在此期間多次修改，其主要目的是實現行政公開。公眾意識到，過去通過司法審查和行政程序來限制行政權力，只能保護個人權利不受行政機關的侵犯，不能保證行政權力的行使符合公眾的利益，也不能保證行政機關能夠為公眾提供更多的利益。因此，行政必須公開，公眾應直接參與對行政的監督，以補充程序限制和司法審查。因此，1966年，國會修改了1946年《行政程序法》中關於政府文件公開的決定，制定了《信息自由法》，規定除法律列舉的九種情況外，所有政府文件都必須公開，任何人都有權索取政府文件，行政機關不得拒絕；1976年，制定了《陽光下的政府法》，規定合議機關的會議必須公開；1974年制定了隱私法，規定行政機關保存的個人記錄有向自己公開的義務。[32]由此確立了行政公開作為行政法重要基本原則的地位。所謂“行政公開”，是指個人或團體有權了解和獲取行政機關的檔案等信息，通常稱為知情權。[33]當然，公眾享有知情權，有權了解和獲得政府掌握的檔案或信息。同時，法律也限制了公眾的知情權。《信息自由法》、《陽光政府法》和《隱私法》分別對政府文件、會議和個人記錄的公開做出了詳細規定，構成了美國行政公開制度的骨架。
三大法系行政法基本原則的比較與對接
(壹)行政法基本原則的形成* * *
毫無疑問，西方國家行政法的基本原則既有形式上的差異，也有深層次的特征。差異和* * *都有其深刻的歷史根源和國情。特別是各國行政法基本原則的形成，應當符合各國國情，適應其法律傳統、民族傳統、政治制度和社會經濟條件。由於西方國家政治法律制度、歷史文化傳統等因素的差異，行政法基本原則的歷史發展模式差異較大。沒有最好的模式，只有最適合的模式。通過比較，還可以發現各國行政法基本原則形成過程中所體現的壹些* * *特點和規律。
1.法治國家與憲法精神
正如現代行政法起源於現代法治思想壹樣，行政法的基本原則作為規範行政權力的基本法律規範，也是隨著現代法治思想的發展而形成的。雖然法治國家的思想起源於德國，但“大自然迫使人類解決的最大問題是建立壹個普遍法治的市民社會”。[34]因此，法治作為人類社會發展的必然要求，在不同程度上被西方國家確立為治國理政的基本原則。雖然德國的“Rechtsstaat”理念和英國的“法治”原則在某些方面確實有所不同，但“強調法治的基本目的是保障人權，遏制政府濫用權力，使法律成為規範國民生活的唯壹準則，這是英國和德國法治不爭的事實。”[35]
法治的本質在於公共權力的合理配置。在專制國家時代，公共權力根本不受任何法律或正義的約束。“在警察國家時代，國家公權力只受民法約束，受民事審判約束，而法治國家則更進壹步，所有公權力都受法律約束。”[36]行政法，源於近代法治國家的理念，旨在為行政權力的運行提供依據，並以法律對其進行約束。隨著自由法治國家向社會法治國家的發展，現代形式意義上的法治原則向現代實質意義上的法治原則轉變。法治原則不僅是判斷權力運行合法性的標準，也是衡量權力運行合法性和公平性的重要依據。相應地，行政法的基本原則，即行政必須服從法律的基本規範，也在這壹歷史背景下逐漸發展和完善，成為衡量行政權力運行的合法性、正當性和公平性的基本規範。可以說，法治原則不僅孕育了行政法的基本原則，而且促進了行政法基本原則的逐步發展和完善，因此它始終是行政法基本原則形成的壹個至關重要的因素。
法治國家的理念和原則是通過憲法確立的，憲法體現了基本的憲法精神和原則，對國家權力的運行起著規範作用。作為“憲法的具體化”，行政法的基本原則來源於體現民主法治國家精神和理念的憲法原則，後者是前者的直接依據。總之，行政法的基本原則是由憲法決定的。壹個國家有什麽樣的憲法，就會有什麽樣的行政法基本原則。例如，德國憲法規定的法治原則、議會民主原則和基本權利保護原則，不僅確定了德國行政法中的依法行政原則，還要求行政活動符合比例原則，遵循信賴保護原則。行政法治之所以是法國行政法的基本原則，是由法國憲法確立的法治原則決定的。越權原則之所以是英國行政法的基本原則，也是由英國憲法確立的法治原則和議會至上的憲政制度決定的。“正當法律程序”作為美國憲法的原則，直接形成了美國行政法中的“正當法律程序”原則，即行政正當程序原則。
憲法不僅決定了壹個國家行政法基本原則的表現形式，也決定了行政法基本原則的內容和精神。因此，雖然法治是各國行政法的共同目標，但由於各國的憲法制度不同，其具體內容也有所不同。例如，法律保留原則和法律優先原則是德國依法行政原則的內容，而不是英國越權無效原則的具體內容，盡管兩者都是現代法治國家政府行使權力時普遍奉行的基本原則。
2.案例確認和理論處理
從方法論的角度來看，西方國家行政法基本原則的形成仍然是壹個案例確認與理論處理相結合的過程。無論是大陸法系國家還是英美法系國家，其行政法都是壹部基本的部門法，但大多數國家還沒有像刑法典、民法典那樣制定統壹的行政法典。這就決定了行政法的基本原則不能以行政法典的形式明確統壹規定，而只能通過其他方式形成。在西方國家，這種方法是對法官判例的確認，輔以理論歸納、總結和加工。
不言而喻，在以判例法為主要法律淵源的英美法系國家，行政法的基本原則主要是通過法官判例來確立的。例如，英國行政法中的程序正當程序原則和實體合理性原則，最初是由判例確認的，後來被後來的判例反復引用，並在實踐後得到發展。英國行政法權威韋德在分析實質合理性原則時，描述了幾十個對該原則的確立和形成有重要影響的案例。[37]作為英國行政法的核心原則，越權無效原則雖然是壹項法定原則，但該原則所涉及的具體內容是越權的理由，如“文件中的表面錯誤”