前不久，受環保部科技標準司委托，國土資源部咨詢研究中心承擔了“關於建立和完善我國生態環境保護政策的建議”項目。項目組先後赴江西、浙江兩省，重點對江西省德興銅礦和浙江省舟山市慶豐采石場的生態環境保護與管理進行了實地調研。項目組以科學發展觀為指導，通過綜合分析研究我國資源開發和生態環境保護中存在的主要問題，努力從體制、機制、法律法規、管理監督等方面提供政策依據，提出了壹些符合客觀實際、可操作性強的政策建議。現將研究報告的精華部分選登，供讀者學習交流。
壹，現狀:中國礦產資源開發的雙重效應
礦業開發為我國經濟社會發展提供了大量的物質資源，對經濟社會發展起到了巨大的推動作用，產生了巨大的經濟效益。同時也對生態環境造成了不同程度的負面影響，礦產資源開發產生了雙重效應:壹是礦產資源開發對我國經濟增長、財富積累和擴大就業發揮了積極作用，為國家經濟社會的繁榮穩定做出了巨大貢獻。第二，礦產資源的開采也造成生態環境問題，往往帶來環境汙染、生態破壞、地質災害等不利影響。
(壹)礦產資源開發帶來經濟社會繁榮穩定。
礦產資源作為生產資料，是生產力的組成部分，是生產力發展的重要物質基礎。礦產資源開發在促進經濟和社會發展、促進財富積累和增加就業方面發揮了重要作用。
進入21世紀，在國內需求和全球礦業市場的雙重拉動下，中國礦業實現了持續快速發展。2005-2007年，中國礦業產值占全國工業增加值、工業總產值和國內生產總值的比重為1/10，礦業已成為中國國民經濟的重要支柱。在資源全球化的今天，對資源的占有、開發和競爭已經成為處理國際關系的重要內容。目前，全球經濟危機嚴重沖擊了礦業市場，礦產品價格大幅下跌。但是，在我國工業化、城鎮化階段，經濟社會發展對礦產資源的長期依賴不會改變。“危機”中的“機遇”，就是調整結構，夯實基礎，理順關系，蓄勢待發。
(二)礦產資源開發對生態環境的不利影響
礦產資源開發的負面效應主要引發生態環境問題，主要體現在環境汙染、生態破壞和地質災害等方面。
首先，礦山及其選冶部門直接排放的廢氣、粉塵、廢渣汙染空氣，產生酸雨，其中以硫磺行業和煤炭行業最為嚴重，汙染物多為煙塵、二氧化硫、氮氧化物、壹氧化碳和放射性物質，以及汞、砷、鎘等有害物質。其次，我國采礦活動產生的廢水主要有礦井水、選礦冶煉廢水和尾礦庫水。很多廢水隨意排放甚至不達標直接排入地表水體，汙染土壤或地表水體。其中，煤礦、金屬礦和非金屬礦的廢水以酸性為主，含有大量重金屬、銅、鉛、鋅、砷、鎘、六價鉻、汞、氰化物和懸浮物等有毒有害元素。其次，礦山尾礦尤其是浮選尾礦中殘留的選礦藥劑有氯化物、氰化物、硫化物、松油、有機絮凝劑、表面活性劑等。在陽光、雨水和空氣的作用和相互作用下，會產生有害氣體、液體或酸性水，加劇重金屬的流失，嚴重汙染地下水和土壤。此外，礦山廢石、廢渣的存放也占用了大量的土地資源。據相關數據顯示，我國礦業及相關行業固體廢物貯存形勢相當嚴峻，占固體廢物總量的85%以上。
礦山開發對水資源的破壞主要表現在地下水源枯竭或流量減少。排水和廢水、廢渣的排放導致地表水和地下水系統失衡，造成大面積的排水漏鬥，泉水幹涸，水資源枯竭，河流斷流，地面沈降，地下水漏鬥下降，地面沈降，影響礦區生態環境。大規模的采礦活動往往會極大地改變地形，破壞原有的地貌。采礦不僅占用土地，而且破壞耕地、森林和草地。據不完全統計，我國采礦占用土地約586萬公頃，破壞土地654.38+0.57萬公頃，並以每年4萬公頃的速度遞增。林地破壞面積654.38+0.66萬公頃，草地破壞面積26.3萬公頃。工礦廢棄地復墾率小於654.38±0.2%。
此外，礦產資源開采不當還會誘發冒頂、地表塌陷和裂縫、滑坡和泥石流等地質災害。冒頂是地下開采空間頂板和邊幫巖石的崩落和坍塌，是采礦中最直接的地質災害。據統計，我國有色金屬地下開采因冒頂片幫造成的死亡人數占礦山事故總死亡人數的18%。采礦活動造成地表大面積沈陷，同時地表出現高低深淺不壹的裂縫。近十年來，金屬礦山地表沈陷呈急劇上升趨勢。我國許多礦山因采礦引起的滑坡時有發生，廢石堆積和尾礦庫也可能誘發泥石流。據調查，全國有9000多個尾礦庫，壹半以上沒有安全許可證，大部分是病庫、危庫、危庫。
第二，回顧:我國礦山生態環境保護與管理的歷程
20世紀70年代以來，我國礦山生態環境保護與管理經歷了三個發展階段。
初期礦山生態環境保護與管理系統(1972 ~ 1984)。這壹時期，由於環境問題日益突出，重大環境問題爆發，我國開始糾正資源開發過程中對環境造成危害的行為，開始治理重大礦山生態環境問題。隨著我國憲法的修改和完善，我國生態環境保護工作開始進入依法有序發展階段。同時，相應的環境保護管理機構已經建立並初具規模，保證了各項環境保護和治理制度的有效實施。
從65438年到0982年，中國政府相繼頒布了壹系列關於環境保護和治理的法律法規，強調生態環境保護的重要性。但是，礦山生態環境的制度和法制建設尚未引起全社會的重視，礦山生態環境的保護和治理仍處於無序狀態。雖然壹些大型國有礦山已經開始對礦山環境進行保護和治理，但大多數礦山並沒有采取有效措施對礦山環境進行保護和治理。上世紀六七十年代，壹些礦山開始復墾土地，但復墾率極低。20世紀70年代，我國有色金屬礦山的回采率僅為12%。
低谷期礦井生態環境控制(1985 ~ 1989)。我國最早的礦山生態環境治理實踐始於1983。當時每噸礦石征收0.3元，用於恢復礦區植被等生態環境破壞，取得了良好的效果。但自1985以來，受“大礦開，小礦開，水流急，國家、集體、個人聯手”思想的影響，放松了對鄉鎮集體礦山企業和個體采礦活動的控制和管理，出現了壹哄而上、遍地開花的混亂局面。壹些地方亂采濫挖，根本不采取相應的礦山生態環境保護措施。開采技術落後，開發利用效益低，對我國礦山生態環境造成了嚴重破壞，生態環境恢復治理停滯不前，困難重重。統計數據顯示，20世紀80年代，我國礦山廢氣處理率僅為12.24%，有色金屬礦山工業廢水回用率為58%，土地復墾率停滯不前。壹些中小型礦山對生態環境的破壞尤為嚴重。
礦山生態環境保護與治理有序發展時期(1990至今)。此時，我國相應的礦山生態環境治理機構已逐步建立，國家和政府有關部門制定頒布了壹系列環境保護的法律、法規、標準和相關政策措施，使礦山生態環境保護和治理逐步步入法制化軌道，並呈現出有序發展的態勢。原地質礦產部成立地質環境司，負責礦山生態環境保護和管理的政府職能。各地還建立了地質環境部門和地質環境監測中心(站)，逐步完善了礦山生態環境保護和治理的組織建設。
2002年至2005年，國土資源部組織完成了全國礦山地質環境調查與評價，並下發了《關於制定省級礦山環境保護與治理規劃的通知》。此外，國土資源部和各行業主管部門制定了壹系列礦山生態環境保護管理的制度、政策和措施，壹些地方性法規也涉及礦山生態環境保護。實踐中，國土資源部嚴格限制對生態環境有重大影響的礦產資源開發，禁止在自然保護區、重要風景名勝區、重要地質遺跡保護區和地質災害危險區開采礦產，嚴禁土法煉焦、硫磺冶煉和煉鐵，加強對礦山“三廢”治理的監督和查處。這樣，在很大程度上糾正了采礦破壞資源和環境的不正之風，維護了礦山生產的正常秩序。
2009年國土資源部發布的《礦山地質環境保護條例》是礦山生態環境保護與治理法規建設的重要舉措，將對礦山生態環境保護與治理起到重要的保障和促進作用。
三、案例:礦山生態環境保護與管理典型分析
項目組選擇了江西省德興銅礦和浙江省舟山市慶豐采石場進行礦山生態環境保護與管理的實地調研和分析。首先，調查德興銅礦典型礦山的生態環境保護與管理情況，分析德興銅礦資源開發對礦區周邊生態環境的影響，總結德興銅礦集團創建綠色生態礦山的成功經驗。其次，對浙江省進行了調查。浙江省不僅在推動我國全面建設小康社會中發揮著引領作用，而且在礦山生態環境保護和治理中發揮著積極的示範作用。通過不斷創新治理模式，制定有效的政策措施，礦山生態環境保護與治理取得了良好的治理效果。舟山市慶豐采石場經過幾年的生態環境治理，實現了礦山生態環境根本改善和土地集約利用的雙豐收。
(壹)江西德興銅礦生態環境保護與管理
江西德興銅礦是世界五大斑巖銅礦之壹，亞洲最大的銅礦，中國最大的露天采礦場，中國重要的有色金屬工業生產基地。德興銅礦在大規模開采礦產資源的同時，十分重視生態環境的保護和治理，成效顯著。被譽為中國著名的綠色礦山，被確定為江西省生態環境監測試點單位之壹。
德興銅礦礦產資源的大規模開采對礦山及周邊生態環境造成了極大的影響，主要表現在以下幾個方面:壹是酸性廢水對大武河及河兩岸土地造成了嚴重的汙染，水質呈褐色，魚蝦滅絕，植物減產。二是采場固體廢棄物占用大量土地資源，森林植被減少，形成多個矸石裸露區，改變了這些區域的地貌、水系和小氣候特征，產生熱島效應，打破了礦山原有的生態環境格局。
近年來，德興從土地復墾與生態修復、酸性廢水治理等方面加大了礦山生態環境的修復與治理力度。從20世紀80年代初開始，江銅集團就開始進行生態復墾的試驗研究。經過20多年的努力，德興銅礦1號尾礦庫近90公頃沙地現已覆蓋植被，壩體上建立了育苗基地，凈化池塘發展水產養殖，基本達到了生態修復的目的。20世紀90年代以來，德興銅礦在露天礦山和廢石場邊坡開展生態修復試驗，建立植被生態修復示範基地。截至目前，德興銅礦已完成水龍山廢石場生態復墾工程、銅礦場工程機械段綠化工程、南山堆浸廠綠化工程、大山廠原礦段綠化工程、付家塢井田綠化工程、付家塢連接道路綠化工程等。經過20多年的努力，德興銅礦全礦綠化面積1108300平方米，綠化率96.80%，綠化覆蓋率30.28%。職工人均綠地面積897平方米。
被酸性廢水浸泡的大武河壹直是江銅集團關註的焦點。2001通過互聯網招標從加拿大引進HDS先進技術處理酸性廢水。酸性廢水分為三部分，1/3用於矸石場噴淋浸出銅，每年回收金屬銅1500噸；1/3排入尾礦庫和儲庫中的堿水，再返回選礦廠作為生產用水；1/3引入廢水處理站，排入大武河。排放水質基本達到地表水標準，大大改善了大武河的水環境。
德興銅礦礦山生態環境恢復治理的經驗主要有:轉變觀念，統壹認識，重在* * *管理，重在我，不靠他人；堅持“環境影響評價”、“三同時”和“礦山生態環境保護與復墾履約保證金”制度，確保礦山建設項目與環境保護項目同步設計、同步施工、同步竣工；同時，建立了壹套完整的礦山生態環境保護和管理機制，走集約化規模生產之路，通過礦山企業兼並、股份制改造、上市融資等方式，擴大經營規模和經濟實力，使公司逐步加大環保投入，從根本上杜絕亂采、濫挖、偷采、破壞環境。此外，德興還自覺接受中央和地方政府的監督，積極協調與礦區居民的關系，參與建設綠色家園的活動。
(二)浙江省慶豐采石場生態環境治理綠化工程
浙江省是我國東部比較發達的地區，在推進我國全面建設小康社會中起著龍頭作用。同時，浙江省大力實施“千礦整治示範”工程和邊采邊治計劃，通過礦區整治與景觀重建相結合、礦區整治與生態公益林建設相結合、礦區整治與建設用地復墾相結合的措施和方法，努力改善礦區自然生態環境。2008年，《浙江省省級綠色礦山創建管理暫行辦法》出臺，實行分級管理、逐級申報的管理模式，運用經濟手段減少對生態環境的破壞和資源的浪費，確保礦山生態環境符合綠色礦山創建要求。礦產資源開發逐步走上了資源集約利用、開采技術科學、生產技術環保、企業管理規範、生態閉坑礦區的科學發展道路。廢棄礦山的治理以“土洋結合，土為主”為思路，分別采用臺階式、板槽式、回填種植式、造孔混噴式、人工促進自然綠化式、平整綜合利用式、周邊綠化式、攀緣藤本式、大樹遮擋式、掛網客用噴播式等多種修復綠化方式。，取得了良好的治理成果。
浙江省舟山市位於中國東南沿海。積極開展“綠色礦山”創建，以“生態舟山”、“綠色舟山”為戰略目標，實施礦山生態環境精細化管理，實現礦山環境管理從單純追求數量管理向質量管理轉變。舟山市的“百礦示範”工程——慶豐采石場生態環境修復工程就是壹例。慶豐采石場位於定海市東南部的火龍崗山西麓。自20世紀50年代以來，開采從未停止，形成了壹個寬300多米、坡緣周長約700米、工作面1.4米的人工陡坡。隨著城市面積的不斷擴大，采石場周邊地區已被開發為居住用地和部分軍事用地，采礦嚴重威脅著邊坡附近居民的安全。同時，由於采石場規模較大，在城市大部分地區都能看到其裸露的山體，嚴重影響了城市景觀。為加快生態市建設步伐，2001年8月，舟山市政府決定關閉慶豐采石場，並對關閉采石場的地質環境進行綜合治理。整個工程采用了掃石墻+爆破削坡+石渣回填+生態綠化的優化設計方案和綠化施工招標方式。為降低綠化工程成本，將部分礦山綠化任務“捆綁”交給開發企業限期完成，解決礦山土地開發前期。由於因地制宜地選擇了修復綠化的施工方法，采石場周邊遺留的崩塌、滑坡地質災害隱患明顯減少，礦山自然生態基本恢復，礦區及周邊地區群眾的生活生產環境得到改善。2008年5月通過浙江省國土資源廳礦山生態環境修復工程竣工驗收。生態環境治理後，礦山總綠化覆蓋率達95.9%以上，其中木本植物30%，草本植物70%。礦山生態環境總綠化面積70655平方米，整理建設用地3.96萬平方米，實現了礦山生態環境根本改善和土地集約利用的雙豐收。
四、問題:體制機制有待完善，法規制度有待完善。
雖然我國礦山環境問題已經引起了社會各界的關註，但由於環境產權制度缺失、無成本開發、利益分配不合理等原因，礦山生態環境的保護和治理相對滯後。總的來說，目前礦山環境保護和治理面臨的主要問題有:
(1)認識不足，強調發展，忽視環保。重視經濟發展而忽視環境保護的觀念沒有根本改變。還不如犧牲環境，維持GDP增長。
(2)環境產權制度尚未建立。實踐中，由於各種復雜的關系，生態環境的所有權和財產權往往模糊不清；壹些企業未能承擔環境保護的權利和義務。合理界定環境產權，探索資源環境產權的結構和管理制度，對資源進行有效保護、開發和利用，是當前迫切需要解決的問題。
(3)沒有環境成本發展，資源價格機制沒有理順。目前，資源的價值沒有反映資源的稀缺性，也沒有包括環境和生態成本，資源價格的形成機制沒有理順。礦產品開發成本不足是礦山企業特別是民營礦山虛增利潤甚至暴利的原因之壹，也是礦山生態環境無法得到根本治理的主要原因。
(4)利益分配不合理。因為礦產品環境成本缺失的部分被擠入了開采利潤，必然導致各種生產要素和利益分配的不合理。政府和礦山企業都受益了，但當地群眾並沒有受益，反而因為生態環境的破壞而成為受害者。受益和受害的主體在時間和空間上是不對稱的。
(5)資源開發方式不合理。目前主要有三種開發模式:只開采礦產資源，不治理環境；先開采，後治理；采礦時挽具。前兩種資源開發模式不可取。礦業經濟與環境保護協調發展是礦山可持續發展的唯壹正確道路。
(6)礦山生態環境恢復、治理和評價技術標準尚未完全建立。現有的評價標準遠遠不能滿足礦山評價的要求，而且由於各地標準不統壹或者根本沒有執行標準，給壹些企業治理環境差留下了很大的空間。
(7)環境治理投入不足，治理技術手段落後。我國設立了礦山生態環境治理專項資金，用於礦山環境恢復和治理。然而，由於治理成本高、資金缺口大、治理率低，以及技術相對落後的粗放治理狀態，礦山生態環境恢復與治理任重道遠。
(8)管理制度不完善。由於職責不清、分工不協調、職責交叉分散、標準不壹，各相關部門依據各自職責制定實施各類標準，未能充分有效協調，導致礦山生態環境治理工程難以落實到位。
(9)監督機制不健全。沒有建立專門的礦山生態環境監督執法機構，基本采取多部門不定期聯合執法，缺乏監管責任主體，使礦山生態環境成為監管真空。
(10)環保法規體系不完整。我國目前還沒有制定具體的法律依據和管理規範。鑒於礦山生態環境的復雜性，壹些行業部門和地方政府制定和出臺壹些礦山生態環境保護和治理的法律文件和政策措施是不夠的。
動詞 （verb的縮寫）建議:加強宏觀調控，用好經濟調節的杠桿。
通過理論分析、調研和典型案例分析，從八個方面提出了礦山環境保護和治理的政策建議，僅供決策部門在制定礦山生態環境政策和環境保護規劃時參考。
(壹)理順資源開發與環境保護的關系
按照十七大報告的要求，“堅持節約資源和保護環境的基本國策”，“建設資源節約型、環境友好型社會”，“以人為本，全面協調可持續發展”，落實科學發展觀，把人與自然和諧統壹納入經濟社會可持續發展目標。解決我國礦山生態環境問題的關鍵是把對礦產資源開發和礦山生態環境保護重要性的認識統壹到科學發展觀上來。加強礦山生態環境保護的宣傳教育，增強人們的環保意識，理順資源開發與環境保護的關系。
(二)發揮政府宏觀調控和市場配置資源的基礎性作用。
政府宏觀調控的基本著眼點是促進資源開發與環境保護的平衡協調發展，既通過資源開發促進經濟發展，又保護生態環境。政府相關部門應建立資源環境安全監測預警機制，隨時監控目標的運行和發展狀況，並根據報警信息和響應系統采取相應的控制措施。只有通過市場調節實現礦山集約化規模發展，鼓勵經濟實力強、技術裝備先進的大企業，兼並(收購)技術裝備落後、不具備環保條件的中小企業，形成規模經營，才能合理配置資源，杜絕亂采濫挖、破壞生態環境的混亂現象，維護正常的生產秩序，從源頭上保護礦山生態環境。
(三)建立環境產權制度和生態環境補償機制
環境產權模糊和產權主體缺失是影響礦山生態環境保護和治理的因素之壹。為了調動全社會對生態環境保護的積極性，建議將環境資源作為環境資產，逐步納入資產管理。生態環境補償機制的構建，首先應在戰略環境評價的前提下，對生態補償政策的有效性和生態補償主客體之間的利益分配做出客觀評價。二是明確生態補償的標準和原則、補償範圍、補償對象、補償方式、補償資金來源和補償資金管理。三是整合完善現有收費，生態環境補償費要專款專用，避免重復收費。
(四)完善資源環境稅費制度，優化利益分配。
(1)實施資源稅改革，完善分配機制。資源稅應由國家對采礦權人開采礦產資源所產生的差額收入征收。這種差別收入隨著資源稟賦和開采條件的不同而不同，因此稅率也不同。應根據不同的資源類型和不同的開采條件計算不同的稅率。開采優質稀缺資源的企業多繳稅，開采劣質資源的企業少繳稅，實現利益平衡，建立稅收調節的公平機制，實現資源的優化配置。同時，完善收入分配機制，將部分資源稅收入上繳中央，加強國家對資源開發的調控，防止地方政府為了自身利益采取短期行為，過度開采礦產資源，加劇生態環境破壞。
(2)逐步實現資源環境稅費立法。將礦產資源補償費和生態環境補償費逐步完善為資源環境稅，以法律形式明確各稅種，提高礦山企業資源生態環境安全保護意識，建立資源環境管理長效機制。
(3)落實礦山生態環境保護優惠政策。對實行礦山建設和礦山生態環境保護工程設施設計、施工、投資“三同時”制度的企業和三廢回收利用企業，給予優惠財政政策，適當降低資源環境稅率，降低信貸投資門檻，增加投資。
(五)建立跨流域(省、市)利益平衡和補償機制。
利益平衡和補償機制主要是指受益人可以通過財政專項資金的轉移支付對受害方進行補償。受害方需要獲得禁止或限制開采礦產資源地區的經濟損失補償、生態環保項目的經濟補償和其他資源產出的補償。受益人將按地區比例分配上述補償資金，通過財政轉移支付補償限制開發地區和禁止開發地區受害方的經濟發展機會損失。
跨區域、跨流域財政轉移支付的評估、管理和協調需要專門機構負責，建議國土資源部與環保部協調，先試點再全面推廣。
(六)建立礦山生態環境質量評價體系和標準體系、生態環境安全預警系統。
礦山生態環境質量評價體系和標準體系與不同行業和部門自身的局限性有關，但礦山生態環境質量評價體系尚未完全建立。因此，評價體系標準的建立是礦山生態環境質量評價體系的關鍵。同時，要建立和完善生態環境安全預警系統，加強礦山生態環境汙染和地質災害的預警預報。
(七)完善礦山生態環境監管體系，加強隊伍建設。
壹是要建立健全礦山生態環境監管執法體系，明確責任主體。建議在監管執法上采取分散執法為主，聯合執法為輔的管理模式。二是要明確政府對礦山生態環境管理和保護的責任。完善政府責任體系，正確履行政府職能，增強服務公眾的能力，努力建設服務型政府。三是加強基層隊伍建設，落實礦山生態環境監管制度，提高礦山生態環境恢復治理監管質量和水平。
(八)加快礦山生態環境保護法律法規建設。
當前，盡快建立和完善礦山生態環境法律法規十分必要，迫切需要制定壹部適用於各行業、各部門遵守和實施礦山生態環境保護和治理的礦山生態環境資源及其所有權和財產權轉移、礦山環境恢復治理和尾礦資源化的統壹法律文件。同時制定相關法律法規，使礦山生態環境的產權、保護目標、恢復標準和監管責任更加明確，資金管理更加精細化，環境監測預警體系更加健全。
(原載於《中國國土資源報》2009年7月3日，作者是“關於建立和完善我國生態環境保護政策的建議”項目負責人，課題組成員為張光弟、張行)