流浪乞討人員的大量出現，是近年來比較有意思的問題。為了更好地管理流浪乞討人員，各地政府相繼制定了相關規定，采取了壹些救助管理辦法。這些管理行為正當的同時，也面臨壹些法律和價值困境。筆者試圖從整體上分析這壹問題，通過對流浪乞討人員治理的歷史、政府治理的原因以及當前治理中的價值困境的分析，得出政府應堅持法治原則，通過各種努力解決這壹問題的結論。
流浪乞討人員，政府管理，遷徙自由，法治原則，公民權利和社會保障
2003年，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》開始實施。為了更好地落實相關法律法規，落實流浪乞討人員救助管理，各地出臺了壹些地方性法規。其中，北京率先將流浪乞討人員界定為“禁性”，新壹輪打擊流浪乞討人員行動宣告展開[1]。但在實際治理過程中也存在壹些問題，主要表現在政府對流浪乞討人員治理中的壹些價值困境，同時現行政府管理方式也存在壹定的弊端。筆者試圖對這壹價值困境進行分析並給出相應的解決方案。
第壹，現階段政府治理流浪乞討人員的價值困境。
目前政府的治理行為主要是因為流浪乞討人員的爆發式增長，對城市的管理造成了很大的沖擊。而且各地制定實施救助管理的相關辦法，是為了更好地落實國務院和民政部新的《救助管理辦法》及其細則，更好地落實城市流浪乞討人員管理，加強社會救助，維護正常的社會秩序。從各地出臺的相關規定來看，對流浪乞討人員的分工和適當限制是比較合理的。從這個意義上說，政府在制定相關法律法規時，無論是在程序上，還是在法規內容上，都具有極大的合法性。而且對救助管理具體實施流程的細化規定，也使得相關法律法規能夠得到更好的落實(比如各地區分了針對不同救助對象的具體救助方式，以及相關部門和人員的分工與協調)。應該說，如果認真落實各地的相關規定，對城市流浪乞討人員的救助無疑會取得實質性、建設性的進展。
但遺憾的是，在條例的實際執行中，這種合理性發生了變化——即條例在字面層面的正當性、條例的實際隱含目的和條例的具體實踐層面存在巨大差異，而這種差異很大程度上是現階段流浪乞討人員治理價值危機的原因。
筆者試圖從其隱含的目的和實際操作來分析這壹價值困境。
(1).在救助管理中將流浪乞討人員送回原籍，實際上是壹種阻止流浪乞討人員自由流動的行為，這種行為的正當性有待商榷。
現行的《救助管理辦法》於2003年生效，標誌著我國對流浪乞討人員的管理由“收容遣送”向“救助管理”轉變。從立法角度看，《救助管理辦法》的立法目的主要是為城市生活無著的流浪乞討人員提供救助，保障其基本權益，完善社會救助。在具體操作上，也比原來的《收容遣送辦法》有了很大的改進。但仍繼承了原《流浪乞討人員條例》的臨時性和遣送性特點。特別是，遣返特征涉及限制公民的行動自由，這是壹項基本的憲法權利。雖然現行憲法沒有明確提到“遷徙自由”，但根據憲法規定的公民權利和法律面前人人平等的原則，可以將其作為壹項憲法權利引入。而且，各國的憲法實踐也證明，遷徙自由是國家賦予公民的壹項基本權利，直接關系到公民的生存權和發展權。將流浪乞討人員驅逐出境，無疑阻礙了公民的遷徙自由，自然違憲。政府在治理流浪乞討人員的過程中，可以有相應的規範和限制，但這種限制必須在憲法和法律允許的框架內進行。由於我國目前經濟和社會的制約，政府很難妥善安置所有的流浪乞討人員。但政府在制定相關法規時，必須考慮到憲法賦予公民的權利和保護遷徙自由對統壹法治國家的重大意義。“憲法為國家的政治統壹提供了法律框架，行動自由是政治統壹的必然結果，政治統壹將不同地區團結起來，形成壹個統壹的民族。從這個意義上說，遷徙自由不僅是個人權利，而且對國家統壹具有重要意義。國家憲法必須確保公民權利和行動自由所體現的國家統壹不會被各種地方限制所分割。”3
“我可以在我的國家自由行走”既是壹種話語宣傳，也是公民認同統壹的民族國家和統壹憲法的表現。這是法治國家公民享有的最基本的權利，也是政府應該擁有的最起碼的責任。從這個意義上說，即使地方政府實現這種權利需要付出壹定的代價，如果這種代價是為了國家和憲法的統壹，那麽這種付出無論多少都是合理的。
(2)在實施救助管理中劃定禁乞討區的正當性有待商榷。
從地方法規來看，大部分地方並沒有明文規定劃定乞討禁行區。但在實踐中，對流浪乞討人員進行行為或地域限制的情況相當普遍。筆者將從三個方面分析這壹行為的合法性。
1.禁止乞討區域或者限制合法乞討是違反法律法規的，本質上是違法行為。
《憲法》第四十五條規定:“中國人民和中國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”劃定乞討禁入區或者在行為上限制流浪乞討人員，是對這壹憲法區域內公民權利的侵害，也是對流浪乞討人員行使憲法賦予權利的阻礙。因為流浪乞討人員很大壹部分是老年人或殘疾兒童、無勞動能力的兒童，限制他們自然構成違憲。《救助管理辦法》第三條第二款規定“國家鼓勵和支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”，政府為流浪乞討人員劃定禁止乞討區域或者限制乞討行為，明顯不符合該條的立法精神，實際上阻礙了他人救助流浪乞討人員的合法權利。第三，由於行政行為本身的特點，行政行為必須符合合法性原則。也就是說，任何壹種行政行為都必須在法律有明確規定的情況下行使，才能產生法律效力。由於各地在制定流浪乞討人員管理辦法時，並沒有劃定禁止乞討區域或禁止壹切合法乞討活動的規定，行政主體做出的限制行為自然因法律沒有明文規定而無效，其實施因無效而侵犯了流浪乞討人員的權利。
2.在劃定禁止乞討區域或限制合法乞討方面存在法律缺陷。
在壹個重視和保障人權和自由的法治國家，所有公民都享有其應有的權利。這種權利不僅限於法律規定，還部分來自道德範疇。法治國家的精神讓人們有理由相信任何限制公民權利的條款都可能違反法律。政府在制定規則時，可以根據自己的判斷來確定哪些權利應該受到法律的保護，哪些權利應該受到法律的限制。但對公民權利的限制應遵守兩個基本原則:(1)，只有其他社會成員的個人權利才是可以與公民享有的權利相對立的權利。(2)只有將要發生的壹般公共利益，而不是可能發生的壹般公共利益，才是封鎖公民權利的充分理由。因此，政府限制流浪乞討人員的輸入至少要有兩個理由:(1)流浪乞討人員已經損害或者威脅到其他社會成員的合法權利；(二)流浪乞討人員的行為已經危及公共安全或者社會公共利益的。事實上，到目前為止，政府沒有充分的理由證明流浪乞討人員的乞討行為侵犯了公民的財產權或者人身自由。在現實生活中，慈善給予者基於同情而給予的財物，顯然是壹種自願行為而不是對其財產權益的侵害，而公民仍然享有在公共場所和主要街道自由行走、自由購物和休閑的權利，而不是受到乞丐乞討的限制。當然，乞討中的非法乞討、搶奪、偷盜行為已經構成了對他人合法權利的侵害，自然要堅決打擊。這也體現了地方政府制定法律法規的合理性。
那麽，是否可以因為非法乞討、搶奪、偷盜、欺騙等違法行為而禁止所有乞討行為呢？答案顯然是否定的，因為如果按照這個邏輯，社會上幾乎所有的行為都應該被禁止。壹定要註意，某壹行為中的某些違法因素不足以影響整個行為的效力，除非違法比例已經達到顛覆整個行為正當性的地步。自然不能因為流浪乞討中的壹些違法因素，就推斷這種行為整體上是違法的。目前政府劃定禁止乞討區域的主要原因是此類行為有礙城市形象，影響社會秩序，或者非法乞討屢禁不止(參見各地制定流浪乞討人員救助管理辦法的依據)。但這個原因只是壹個推論或者猜測，並不是具體的實證分析。也就是說，還是可能發生的事情，而不是會發生的事情。在政府能夠充分論證流浪乞討的危害之前，流浪乞討可能造成的後果還是未知數。我們自然沒有理由去贊美流浪乞討，但同時也沒有理由去宣布流浪乞討是非法的，禁止流浪乞討。因此，在這種情況下，政府明確認為流浪和乞討是被禁止的，至少是因為缺乏令人信服的理由。
3.在劃定禁止乞討區域或限制合法乞討方面存在道德缺失。
我們不能否認，現階段政府加強對流浪乞討人員的治理，壹定程度上是受整體社會排斥心理的影響。城市居民對外來人員(包括流浪乞討人員)的排斥，很大程度上是因為城市就業壓力、社會保障水平等現實因素。這種歧視可以從城市居民對待貧困的態度上看出來。調查顯示，69.1%的被調查者認為貧困是自己造成的，只有22.4%的人認為貧困是社會原因造成的。當談到政府是否應該幫助這類人時，約有40%的受訪者認為不是政府的義務，而是政府出於社會穩定的考慮，甚至有少數人認為政府不應該幫助。六
正是因為政府對流浪乞討人員的限制，在壹定程度上是順應整體社會排斥心理的結果，政府才頒布法規治理流浪乞討人員，大大降低了政府承擔的風險。目前，司法機構無權審查政府制定的各種規則或條例。根據行政法的規定，公民無權對政府的抽象行政行為提起訴訟。事實證明，如果司法機關沒有審查法規等規範性文件的權力，依靠人大備案只是壹種事後監督，依靠上級、人大和群眾進行監督只是壹種理論上的可能，那麽政府制定侵犯部分人合法權利的法規需要付出的成本只是道德壓力。在這種情況下，政府會以立法的形式強化絕大多數人的社會排斥心理，政府的道德風險會降到最低點。而且這種道德壓力被龐大的政府和絕對多數對法律仍缺乏必要熱情的社會氛圍進壹步分解。在這種情況下，政府制定這種法規的動力就會加強，因為這幾乎是壹種超利行為——既防止了地方福利的損失，又不用承擔應該承擔的風險。這也是各地禁止乞討的原因之壹。同時，相互學習效應和風險承擔的融合也減少了原本就很少的不良風險或壓力。
在壹個沒有多元文化對抗的社會，流浪乞討者幾乎沒有話語權，也沒有代言人為他們辯護。有些學者可能會爭辯說，憲法和法律規定了公民有權監督政府和表達自己的意見，但實際上，法律規定和實際存在之間總是存在巨大的差距。試想:壹個沒有經濟地位，卻被動依靠他人救濟生活，承受巨大道德壓力的群體，有多大的動力去宣示自己的權利，即使有，又有多大的話語權？
這種情況下，壹方面政府承擔的風險降低，另壹方面流浪乞討人員失去話語權，政府在制定相關法律法規或實際執行過程中幾乎不承擔風險。但這種不自擔風險的行為本身就是不道德的。作為社會權力的集中實施者，政府有責任維護其每個成員的合法權益，無論其經濟和社會地位如何。在資源配置上，政府應該更加註重公平正義。在引導社會意識上，政府應該是善良的，理性的。人們可以基於流浪乞討者的無知而歧視他們，但政府不能順應這種無知。相反，它應該通過制定規則和采取實際行動來削弱這種歧視，以實現社會公平，維護社會正義。這是政府最基本的責任。
二，對流浪乞討人員管理的建議
綜合以上分析，我們得出壹個結論，政府在法規層面做到了應有的公正，只是引路人洋蔥哥好學。固執？哎？妳想阻止它嗎？廣東和中國有什麽不同？稀有虼 擻斜匾？押韻是什麽樣的？繁縷？ń?智慧？刀片形狀？筋疲力盡？為雲做準備？嘿，侄子，我更復雜。6.妳怎麽了？⒂ OK а 1？提示出處的右韻是什麽？
1.堅持依法行政的原則，認真執行有關法律法規的規定。
法治國家最基本的原則之壹就是要求行政主體依法行政。在實踐中，政府的壹切行政行為都應依法進行，並受法律的約束。管理流浪乞討人員是政府行政職能的體現，這種行政行為自然應該堅持依法行政的原則。既然國家和各地都有相關的法律規定，而且這些規定基本符合法治精神，那麽行政主體在具體管理中就應該遵守這些規定，不能做超出法律規定之外的事情，比如劃定乞討禁行區或者類似的限制性規定。
行政主體在實施行政行為時，既要遵守依法行政原則，又要堅持行政便民和行政公開原則。目前各地對流浪乞討人員的限制，其實用的是壹種“潛規則”——即以救助管理的名義，實際上是對流浪乞討人員的限制。這種潛規則的運用雖然是局部的，不足以影響當前治理工作的整體良好局面，但也對地方性法規或立法目的構成了現實威脅。這種潛規則的使用違背了行政公開原則，應引起各級政府部門和相關監管部門的重視。相關職能部門在處理流浪乞討人員時，應認真執行相關法律法規的規定，堅持自願、合理、便民的壹些基本原則。只有這樣，地方法規才能落到實處，才能真正幫助和管理流浪乞討人員。
2.司法權應為流浪乞討人員提供必要的司法救濟。
如前所述，地方性法規整體上體現了流浪乞討人員救助管理的立法宗旨，但實際執行中的分配發生了變化。在這種情況下，不僅行政機關要加強對這種行為的監管，司法機關也要在流浪乞討人員的合法權益受到侵害時，為其提供必要的救濟。具體措施可以主要包括兩個方面:(1)司法權有權對違反法律法規宗旨或規定的地方性法規進行審查。(2)對行政主體侵犯流浪乞討人員合法權益的行政行為提供必要的司法救濟。需要強調的是，司法權力只有在必要的情況下才對這類人員提供司法救濟，而不應違背司法權力本身的消極特性——即司法部門不能主動幹預或引導相關人員對行政機關提起訴訟。
另壹方面，針對流浪乞討人員的特點，當前的法律援助應該發揮更大的作用。
3.建立和完善農村社會保障。
流浪乞討人員的出現，從根本上反映了城鄉經濟的巨大差異。從社會保障水平來看，從1991到2001，城鎮人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農村僅占0.18%，城鎮人均社會保障支出為農村的90%。在目前範圍內，解決這壹問題最可行的辦法是完善農村社會保障。只有建立和完善農村社會保障體系，弱化城鄉社會保障水平差異，才能盡可能減少流浪乞討人員的數量。這也是目前解決流浪乞討問題最有效的方法。目前學術界對建立農村社會保障制度的意見不壹，主要有兩種有影響的:(1)。土地換安全。(2)。加強農村社會保障體系建設，提高社會保障水平。具體措施是:加快建立和完善農村最低生活保障和救災體系；盡快建立農村社會醫療保險制度；建立和完善農村社會養老保險制度。七
4.強化財政撥款制度，落實激勵機制。
當前流浪乞討人員救助管理主要有三個特點:(1)臨時性；(2)遣返；(3)免費。這壹特征固然有其合理性，但也有其弊端，主要表現在救助管理的臨時性和遣返性並不能真正解決流浪乞討人員的生存問題。治理流浪乞討人員是當地管理的問題，遣返這類人會減輕當地的社會壓力。但從全國範圍來看，這種遣返並沒有解決問題——流浪乞討人員的數量並不會因為遣返而減少，政府在遣返過程中也沒有解決問題，反而因為遣返而增加了管理成本，整體上是不經濟的。但是為什麽各地還是有熱情搞呢？主要原因是救助管理的經費由地方政府支付，也就是說流浪乞討人員實際上是在消耗當地的社會福利。事實上，許多流浪乞討人員進入城市是因為“福利移民”的潛在誘惑。由於城鄉之間巨大的經濟差異和城鄉之間社會保障水平的反差。很多人在家鄉乞討的錢可能比自己的勞動收入還多。而且，隨著政府治理理念和服務方式的轉變，流浪乞討人員在城市享受壹些福利待遇也不是完全不可能。
在當前情況下，有必要對流浪乞討人員進行合理救助，激發地方治理的積極性。筆者認為比較可行的方式是中央財政對地方救助管理進行補貼，並在具體補貼上給予優惠支持。中央財政可以多撥給救災管理壓力較大的城市，救災管理壓力較小的城市可以適當減少經費。同時，省級政府要協調和合理安排救助管理機構，使有限的救助管理資金得到經濟高效的使用。
另壹方面，可以將流浪乞討人員的救助管理納入地方政府部門的績效考核指標，建立激勵機制。這將促進救助管理的發展，並為流浪乞討人員的管理提供動力。
5.放寬慈善機構的準入標準，發揮慈善機構的救助作用。
據統計，2002年，中國有100多個慈善組織，而在1998中，被美國政府免稅的慈善組織有65438+20萬個。中國的慈善事業遠遠落後於國外，大多數慈善機構不是社會組織而是官辦組織。《救助管理辦法》規定，“國家鼓勵社會和個人對流浪乞討人員提供救助”。因此，加強慈善組織提供的救助，低價征集社會愛心，無疑是解決流浪乞討問題較為現實的途徑。事實上，歷史上英國等國家壹直走的是政府救濟和社會慈善救濟相結合的道路，最後效果很好。在實踐中，政府應降低此類機構的準入標準，為其運營提供更好的法律環境，並鼓勵和支持慈善機構幫助流浪乞討人員。
流浪乞討人員的治理是壹個綜合性的社會問題，因為它涉及到壹個國家的人權保障、憲法實施程度和政府治理理念。因此，對流浪乞討人員的治理必須堅持法治原則，從公正、合理、有效的原則出發，通過各種努力加以解決。在具體操作中，要根據治理過程中的具體問題，不斷調整治理方法。相信通過政府的不斷探索和努力，流浪乞討人員的治理會不斷進步。
註釋和參考文獻
[1]據不完全統計，目前已有北京、上海、雲南、重慶、蘇州、南京、常州、廣州、深圳、珠海、成都、長沙、沈陽、Xi、鄭州等省市出臺流浪乞討人員救助管理辦法或劃定“重點救助區域”。
這種相對合理性主要源於對規定本身字面價值的判斷。各地的限制性規定(應依規處罰)主要有以下幾類:1，在重要公共場所擾亂社會秩序；2、影響交通運營安全的；3、盜竊、詐騙、搶劫、拐賣兒童、參加黑社會乞討團夥等犯罪行為；4.以暴力、威脅方法阻礙執法的。
3張::《流浪乞討人員遷徙自由及其憲政意義》，法學，2004年6月，54頁。
目前，雲南省和南京市在監管層面明確規定或允許設立禁乞討區。例如，南京已將14區劃定為“重點救助區”——即所謂的禁乞討區。
5參見德沃金:《認真對待權利》，中國大百科全書出版社，1998，第243 ~ 270頁。
6楊，2004
7楊·:《中國社會保障制度的城鄉差異及整體改革思路》，浙江大學學報，2004年3月，12~20頁。
8關建:《職業乞丐解析》，《社會》，2004年6月，第54-57頁。
9甘吉祥:《禁酒令頒布的深層原因》，《中國社會導報》，2004年5月，第18~19頁。