直到Pressman和Wildavsky在1973《執行》壹書中闡述了政策執行的重要性，學術界才真正開始討論和研究這壹領域，並由此出現了研究政策執行的熱潮，形成了壹場聲勢浩大的“執行運動”。研究者撰寫了大量論文，提出了各種關於開展研究的理論和模式。本文在介紹前兩代政策執行模式的基礎上，重點探討了新的政策執行模式——第三代政策執行渠道，由此引發對當前中國政策執行狀況的思考。在這裏，我們似乎應該清楚第三代實現方法從何而來。什麽是第三代實施方法？它與前兩代相比有什麽特點？深化對這些問題的思考，對中國公共政策的研究和實踐具有重要的參考價值。
壹、第三代政策實施途徑的來源
在政策執行研究的初始階段，包括Prassman和Weidafsky在內的許多學者主要采用“自上而下”的模型來研究執行問題，這就是所謂的第壹代執行方法。這種“自上而下”的模式強調決策者的優越地位，政策執行者總是嚴格遵守上級的意誌，忠實實現上級的意圖。在這種模式下，壹方面強調嚴格的命令和優越的控制指揮能力，另壹方面主張政策制定者對政策執行規範的理性設計。從整體研究結果來看，該模型應用廣泛，是壹種具有相當普遍影響的政策執行模型。這種模式非常重視政策執行的法律法規，體現了公共政策的基本內涵。然而，這種模式也遭到了批評。因為它把執行看成是壹個沒有反抗意誌的人，實際上執行過程是壹個參與者眾多、利益多元化的復雜過程，上層決策者很難有效控制政策過程和結果。具體來說，“自上而下”模式的缺點有:(1)強調中央政府的政策決定，過分強調高級官員制定目標和計劃的能力，而忽視了來自民間、基層官員和地方執行機構的影響；(2)當壹些公共政策沒有適用的法律法規，而是由多個政府機構和法律法規共同實施時，難以適用；(3)執行力的組織結構被簡單地視為靜態的官僚體系，沒有意識到動態變化的存在；(4)完全質疑獨立政策執行階段的存在。
正是由於對“自上而下”模式的種種質疑，壹些學者從相反的角度提出了“自下而上”模式，其中以韋瑟利和利普斯基的“街道層面的官僚主義和制度創新”為代表，這就是所謂的第二代實施途徑。該模型以組織中的個體(即參與政策過程的所有行動者)為出發點，將政策鏈中的下層和最低層視為政策實施的基礎。它強調給予基層官員和地方執行機構自主權。中央決策者的核心任務不是設定政策執行的框架，而是提供足夠的獨立空間，以便基層官員和地方政府采取適當的措施。它還強調，政策或項目的成功取決於參與實施項目的行為者的承諾和技能。可以看出，“自下而上”模式的出現是相當具有創新性的，不僅在方法論上，在理念上也是如此。這種模式是基於多個行動者認可的問題、戰略和目標，而不是僅僅關註政府的計劃，從而擺脫“自上而下”模式過於重視政府機構作用的缺點。但它也有很多缺陷，比如:(1)這個模型肯定了基層官員的作用，但基層官員的行為對政策目標的貢獻未必是“積極的”。因此，如何改善基層官員的行為是壹個非常重要的問題。(2)這種模式側重於對基層官員“事實”的分析，而對“價值觀”的倫理分析則相當欠缺。事實上，如何培養正確的服務理念和組織文化是當前社會的主要話題。(3)該模型的分析缺乏清晰的理論。網絡技術不僅僅是識別相關行動者的網絡關系，還需要壹個清晰的理論把這種網絡關系放在行動者的認知、資源、參與等社會、經濟、法律因素上。
二、什麽是第三代政策實施途徑？
第壹代美國政策科學研究者主要關註聯邦政府，因此很容易理解為什麽“自上而下”的模式和控制能力成為這壹時期的主要研究途徑；第二代研究人員將註意力轉向州政府層面，強調較低層行動者影響政策的能力以及由此產生的“自下而上”模式。但壹般來說，“自上而下”和“自下而上”
這是壹種縱向研究方法。埃莫爾認為，壹方面，成功的政策執行應使用“前瞻戰略”，政策制定者應精心規劃政策工具，並適當使用其他政策資源；另壹方面，要采取“後推策略”，廣泛把握政策對象的激勵結構。在此基礎上，第三代研究者將目光延伸到州際政府間的縱向關系，提出了第三代執行途徑——政府間政策執行溝通模式。
第三代政策執行方式——“政府間政策執行溝通模式”主要是針對第壹代和第二代政策執行方式的優缺點進行整合和改進，希望構建壹個更具解釋力的政策執行模式，最早由Goggin等人在其著作《政策執行理論與實踐:邁向第三代政策執行模式》中提出(下)1990。它認為第壹代政策執行呈現演繹方式，第二代呈現分析歸納方式，但政策執行是壹個極其復雜的過程，是壹系列發生在不同時間和空間的行政和政治決策與行動，不是僅靠演繹或歸納方式就能解釋的。因此，他們主張對政策執行的研究不應忽視對各級政策執行動態方面的討論，他們的“政策執行的政府間溝通模式”側重於對政策執行動態方面的討論。
戈金等人認為，有必要研究不同時間和地點的政策執行案例。這類研究應采用比較的、歷史的和定量的分析方法，使用多樣化的數據收集技術，旨在構建壹個能夠解釋實施動態方面的理論體系:(1)在比較和歷史分析中，實施研究者必須關註地方、州和聯邦政府層面；(2)在定量方法方面，他們指出以下分析方法值得采用:時間序列分析、動態模擬、網絡分析、內容分析、社會實驗和回歸技術。(3)在數據收集技術方面，包括深度訪談、郵寄問卷、分析等多種方法的運用。
“政策執行的政府間溝通模式”基於三個假設:壹是中央政府與地方政府之間存在沖突與合作關系；二是州政府有自由裁量權，可以對聯邦計劃的內容進行解釋或指明當地急需解決的問題；第三，在不同的時間和不同的管轄下，執行形式有不同的變量。討論的變量包括:(1)因變量:州政府的政策執行情況；(2)自變量:a .聯邦政府層面的激勵與限制；b .州和地方政府壹級的激勵和限制。兩者形成壹種互動和相互依存的關系；(3)中介變量:包括州政府本身的決策後果和州政府自身的能力。如圖所示:
政策執行的政府間溝通模式
來源:Gogginetal，1990，p32。
就變量的內涵而言，描述如下:
(壹)聯邦層面的激勵和限制
國家政府決策的內容和形式會影響政府執行者的選擇和行為，而聯邦政府層面會通過法規和權限影響執行。“決策內容”的變量包括政策類型、解決問題的緊迫性、結果的清晰程度、強制性規定和財政資源的分配。而“決策形式”可能會影響決策信息的接收方式。
(B)州和地方政府的限制和激勵措施
這個變量的內涵主要是三組系統的相互作用，利益集團、州政府、地方民選官員及其相關的政治系統和執行機關。在這壹級做出的行政決策和行動可能會導致消費者和服務提供者之間的討價還價，因為管理人員在項目運作所需的資源和州政府民選官員的偏好方面增加了個人判斷。
(三)州政府的決策結果與州政府的能力
Goggin等人認為，實施必須有兩個條件，國家作出決定和采取行動的能力，以及國家的組織和生態能力。組織能力是指采取行動的制度能力，生態能力是指國家政府運作的相關環境條件，如社會、經濟和政治條件。
⑷國家執行情況
狀態執行必須由兩個方面定義，輸出和結果。產出是指達到計劃目標的程度；其結果是指在廣泛的社會問題中程序修改的變化。因此，州的執行應該包括執行過程、執行計劃的產出和最終結果，即州政府是否能按照聯邦政府的指令推進政策，是否能詳細實現既定目標，是否能解決所涉及的社會問題。
反饋和政策重新設計
沖突是政策執行過程中不可避免的現象，也會對整個政策產生很多反饋(好的或壞的)。當政策未能實現其目標或需要協調與合作時，政策將被重新設計。這也反映了政府間政策執行的不穩定性。
基於以上分析，可以看出，這三種實施方式是在“執行運動”發展的不同階段出現的主流研究模式，並且各有利弊。很難判斷孰優孰劣。只能說每壹代的研究項目都適合不同的情況。從我國公共政策的實踐來看，由於長期計劃經濟體制的影響，我國的政策執行理念更類似於“自上而下”模式所描述的情況，主要側重於上級對下級的控制和指揮，忽視了如何更好地正視和容納底層執行者的影響和利益，造成壹定程度的公共政策缺位和供給不足。因此，我們需要更加重視“自下而上”模式和政府間政策執行溝通模式所倡導的逆向思維，廣泛吸收各級政府和民眾的參與，從而提高公共政策的民主性和科學性。