近日，全國政協外事委員會主任、中國前財政部部長樓繼偉在第五屆財政與國家治理論壇暨《財政研究》出版40周年研討會上發表演講稱，我國財政收支矛盾異常尖銳，財政壓力日益增大。從中長期來看，受疫情影響，潛在經濟增長率下降，全球經濟低迷，預計未來五年我國財政總收入將處於較低水平，而財政支出壓力仍然較大。可以說，財務困難不僅是短期的、短期的，中期也是非常困難的。"
對於地方政府的債務問題，樓繼偉在發言中表示，“十四五”期間，大部分省市的債務可持續性令人擔憂。粗略算來，大約四分之壹的省級財政，50%以上的財政收入將用於償債。地方政府債務問題不僅影響了地方政府提供公共服務的能力，也積累了財政風險。
樓繼偉的言論引起了人們對中國未來財政可持續性的擔憂。
財稅部門數據顯示，2020年財政收入增速創半個世紀以來新低。2020年財政收入增速為-3.9%，為1976以來的最低增速；稅收收入占財政收入的84.4%，增速為-2.3%，是1969以來，也就是半個世紀以來的最低增速。其中，2020年，超過2萬億元的社保收入將來自補貼收入的壹般公共預算，占社保收入的28%，占財政支出的8.7%。
如何進壹步理清金融運行體系中存在的問題？如何防範和化解金融領域的風險？金融危機離中國有多遠？為了尋找政府債務問題的永久解決方案，《財經》雜誌近日邀請了聯合財經研究院專家、原國家稅務總局副局長許善達，中國人民大學副校長劉元春，摩根大通中國首席經濟學家朱海斌，建銀國際董事總經理兼宏觀研究主管崔莉進行探討。
依靠壹般預算收入補貼社保缺口的做法難以維持。
《財經》:當前金融領域有哪些突出的矛盾和困難？
劉元春:從世界範圍來看，財政領域的核心問題是積極財政政策帶來的債務問題。就我國而言，雖然目前政府債務風險不是很大，但債務的結構性風險較為突出，主要體現在兩個方面:地方政府顯性和隱性債務風險較高，基層政府財政運行困難。這兩個核心問題關系到整個財稅體制，主要體現在以下三個方面。
壹是財政收入增速下降；二是財權和事權不匹配；第三，金融的功能定位有待完善。當前，金融體系正處於大轉型、大改革、大調整的時代，肩負著前所未有的主導作用，因此會有相應的效率問題和公平問題。財稅體制改革是今年改革的重點，也是“十四五”規劃的重點。但金融領域利益關聯廣泛，改革難度特別大。更難的是要有壹個基本的、根本性的改革。
許善達:目前政府的各種債務增長很快。利息支付和到期後償還本金將給壹般預算收支帶來巨大壓力，財政收入的增量調節空間正在逐步收窄。利用國有資本存量是解決問題的唯壹途徑。2017年底，國務院發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，指出劃轉比例統壹為國有資本10%。
從目前的財政困難來看，用壹般預算收入補貼社保缺口的做法難以維持，社保缺口必須用國有資本存量來解決，但只提取10%肯定是不夠的。現在最大的問題不是增加國有資本劃撥，而是先研究劃撥部分如何替代財政壹般預算支出。目前國有資本的權益處於備用狀態，並未實際進入社保收支體系。
目前還是要打開這個通道，讓閑置的國有資本股權資金替代壹般預算支出，進入社保實際收支。不夠的，追加分配比例。如果這項改革能夠快速推進，將極大地促進金融結構的調整，有利於防範金融風險。
今後，從中央和地方政府的壹般預算支出中補貼社會保障的制度不能再繼續下去。要加大社會保障制度改革力度，盡快實現全國統籌，用國有資本的權益逐步減少壹般預算補貼。同時，盡力提高社保基金的收益。
《財經》:在當前財政收支壓力下，是否應該繼續為企業減稅降費？
許善達:中國的公司稅制競爭力低於美歐日，這在高科技、重資產企業表現得最為充分。未來，中國的發展將主要依靠高科技和重資產企業與外國企業競爭。因此，有必要進壹步改革稅收制度，以增強這些企業的國際競爭力。
在今年的政府工作報告中，提出對先進制造業企業按月全額返還增值稅留抵稅額，這是提高我國企業稅制競爭力的重要決策。這個政策其實不是減稅，而是延遲納稅，減輕企業財務負擔，降低資產負債率，減少利息支出。企業的資產負債率越低，上市公司的股價越高。減少利息支出會降低企業成本。最典型的企業是清華紫光旗下的武漢長江倉儲。如果把剩下的稅改成退稅，紫光集團現在可能不會拖欠債務。
劉元春:今年減稅降費的主體還是中小企業。對於小納稅人，進壹步提高了起征點，降低了稅率。今年的減稅降費突出結構導向和創新導向，已經從去年的救急轉向戰略導向，逐漸形成常態化。
“十五”期間壹個非常重要的戰略方向是如何擴大有效需求。從這個戰略角度來看，在我國以流轉稅為主要因素的稅制下，持續、大幅度減稅對供給側和生產側比對消費側更有利。所以要從總量減稅轉向結構性減稅。
防範地方債務風險，需要解決地方財權和事權匹配的問題。
《財經》:如何防範和化解政府債務風險，包括顯性債務風險和隱性債務風險？
朱海斌:2020年中國經濟復蘇非常成功，但全社會非金融部門債務水平增長非常快。去年中國的債務水平上升了25個百分點左右，特別是政府債務上升非常快。說到地方政府債務，去年疫情之後有壹定程度的惡化。除了預算內專項債務規模大幅增加，預算外地方政府融資平臺借款也大幅增加。
崔莉:我國政府總體負債率較低，但地方政府債務壓力較大。要解決地方財政事權和支出責任匹配、盤活國有資產等結構性問題。
解決地方債務風險，壹是要控制地方負債率，保證地方債務與財政收入和項目收入相匹配；二是促進平臺公司轉型，降低隱性債務風險。不具備融資和獨立運營能力的平臺，可能會逐漸被合並、重組、註銷；有融資能力、運營良好的平臺，下壹階段將順應城鎮化、區域化發展趨勢，繼續發揮地方發展重要融資和國資運營平臺的作用；三是完善中央-地方轉移支付制度，提高地方財政應對風險的能力。
劉元春:解決隱性債務，要加強監管，要陽光、合法、透明。同時，要調整財稅體制。過去由於事權和財權的不匹配，地方政府通過土地出讓金和罰沒收入來彌補，因此土地財政成為地方財政的核心來源。但現在，土地收入縮水，傳統稅基無法提高，轉移支付管控加強，資產管理新規和投融資平臺管控嚴格之後，終於發現地方政府必須通過壹些所謂的“創新”來逃避監管，完成大量自己承擔的剛性支付功能。
在這樣的利益體系下，很多改革把好的改革變成了壞的招數，比如假PPP、REITs的出現，可以說是防不勝防，因為在財政壓力下，地方政府依法“創新”的內生沖動難以抑制。解決問題的方法包括轉變地方政府的職能，進行財政和稅收制度的重大改革，改善對地方官員的評估，以及加強數字監管。
與此同時，地方政府系統本身也面臨著巨大的改革。壹是基層行政事業單位冗員問題。第二，事業單位吃空餉問題。所以地方行政體系需要進壹步瘦身健身。
地方政府和地方國企之間還存在壹定的利益交融現象，催生了地方封閉、市場分割和利益輸送。要通過地方國企改革和地方政府職能轉變，打破地方政府與地方國企的利益聯系。中國應該是強大的有國際競爭力的央企，但不是每個縣都應該有國企。這不利於疏通國內循環，打破政府和國企的利益格局。
硬化地方國企的預算約束也是關鍵。有必要調整地方國企的經營規劃。不符合戰略發展方向、沒有市場競爭力的企業必須被淘汰。債務違約問題集中在地方國企，部分地方僵屍國企成為吸金黑洞，應引起高度重視。
《財經》:如何節約財務成本，提高支出效率？
許善達:有些直接扶貧資金是不經過省市財政直接從中央下撥到縣的，減少了省市對中央扶貧資金的滯留，提高了財政效率。財務收支管理技術還有很大的提升空間。政府部門、財政局等。利用網絡和信息技術，提高管理效率，降低成本，節約財務支出。
朱海斌:壹是支出要從預算外調整到預算內。近年來，我國專項債務規模每年都在擴大，這其實是壹件好事，反映出壹些預算外項目轉到了預算內，變得更加透明。二是加強支出信息公開透明，加大外部監督力度。未來，政府職能將發生變化，從更多地參與生產和投資活動向服務型政府轉變。此外，政府的信息公開，接受體制內外各方的監督，也是有待改進的領域。
當年的土地收入應與未來多年的支出相匹配。
《財經》:有些人擔心金融危機。如何才能避免中國部分地區出現明顯的財政困難？
劉元春:現在談論金融危機還為時過早。在中國肯定不會發生。只要能按照科學規律進行金融監管，風險就能得到有效控制。中國的政治體制決定了政府的自我調節能力非常強，整個體制的轉換非常快。中國的經濟體制決定了全國壹盤棋，中央政府手中的資產巨大。有必要進壹步加強良好的財務控制和監督制度。
《財經》:您認為未來財政政策的主要發力點是什麽？
朱海斌:今年財政政策不僅要與疫情後的經濟復蘇和正常化相呼應，還要與未來中長期的經濟結構調整相結合。財政支持方向很重要的壹部分是地方政府專項債務，和項目有關。金融對於特定領域的投資非常重要。例如，公共投資可以為未來的數字經濟、技術創新、5G和新的基礎設施提供強有力的支持。
相當壹部分政府投資可能會通過PPP鼓勵社會資本參與，政府發揮引導作用，參與合作。在基礎設施投資、環境保護和綠色投資方面，中長期投資需求巨大，但僅靠公共投資無法滿足，公共投資的效率存在問題。因此，在如何通過政府的指導和支持以及私營部門的效率和商業可行性評估，更好地結合公共和私營部門投資方面，仍有改進的余地。
現實情況是，私營部門願意投資於無需政府啟動的盈利項目。進入PPP的項目大多是投資周期長、回報率相對較低的項目。如果政府有能力給予支持，比如政府購買和壹些收益保障，社會資本可能願意參與。但是，如果地方政府財力有限，私人部門的投資意願仍然不足。此外，在PPP中，風險承擔往往是壹個問題。在某些情況下，地方政府承擔了太多風險。因此，未來需要進壹步的操作規範。
另外，金融過去做得不夠的方面是社會服務和保障，新型城鎮化過程中的民生保障和社會保障體系不夠，需要加強。比如，2020年，疫情發生後對弱勢群體的失業救濟和各種形式的資金支持將明顯小於其他國家。政府應繼續增加對民生、社會保障、醫療和教育的財政支出。
許善達:中國的地方政府很像董事會，主要職責是招商引資。中國地方政府發展經濟的責任是世界上最突出的，對經濟的促進作用是不可替代的。中國的發展在很大程度上是由投資推動的，投資是地方政府增加收入的主要渠道，只有投資才能產生稅收和就業。很多地方領導負責搶項目，搶投資，但也可能遇到假項目。有人利用地方政府的投資沖動，騙取資源、土地、設備。因此，在我國投資驅動的經濟發展模式下，項目風險需要高度警惕。
《財經》:如何降低地方政府對土地財政的依賴？
朱海斌:說到土地財政，首先要承認，在過去20年裏，它在房地產市場、基礎設施完善以及城鎮化和工業化等方面發揮了積極作用，但壹些負面效應也日益凸顯。去年，地方政府的土地收入超過8萬億元。現在很多討論集中在如何為土地財政尋找替代收入來源，比如被熱議多年的房產稅。然而，這些討論過於關註地方政府的收入來源，而相對忽視了政府支出需要大幅度改善。
土地出讓金對應的是未來70年的土地租金收入，壹年的土地財政收入要和未來很多年的支出相匹配，而不是把當年的收入全部用完。現實情況是，土地出讓收入往往是當年支出，形成了持續的剛性支出需求。壹旦某壹年土地財政收入大幅下降，馬上就會出現地方財政問題。土地財政改革要嚴格規範土地出讓金(以及更廣泛的財政支出)的使用和監管，要專款專用，支出透明，引入內外各方面的監督。
許善達:地方政府對土地財政的依賴還會持續。目前中國正處於城市化進程中，人口向城市的流動性大，所以對城市住房的需求就會高，需求高房價就不會跌。但是，農村和城鎮的住房會過剩，遲早會有壹批住房被淘汰。居民對住房的需求持續增長，壹些地方政府無法通過限價等行政手段抑制房價。未來還是要調整供求關系，增加住房供給，特別是保障房供給，房價壓力會相應減小。只要房價有上漲空間，地價就有上漲空間。
金融體制改革需要順應時代潮流。
《財經》:未來，中國的財稅體制改革應該有哪些突破？
許善達:關於劃轉國有資本充實社保基金，中國領導層已經明確了改革方向。現在要加快設計具體的實施方案，這也是化解金融風險的根本途徑。目前壹般預算壓力大，如果對企業進壹步降低稅負，債務風險更大。用國民財富(國有資本)存量替代國民財富增量後，壹般預算將有更大的調整空間，調整後的財政補貼可用於降低企業稅負和償還政府債務，重新配置資源。
劉元春:第壹，在總體負債率可控的基礎上，存在結構性風險。目前，結構性風險主要體現在分稅制改革後的中央與地方財政關系上。現行體制機制存在的問題顯而易見。十八屆三中全會已經提出來了，中央和地方在財權和事權的分配上存在沖突。目前只能加大轉移支付力度，但依靠轉移支付制度，難以適應中國未來的高質量發展和新的發展格局。
二是轉移支付方式有待改進。比如專項轉移支付規劃是否合理，壹般性轉移支付額度是否足夠大，省級財政與基層財政的銜接等。省級財政在轉移支付中是區域統籌的樞紐。能否按照高質量發展的要求配置資源，按照新時代地方政府運行的要求進行調整，存在諸多不確定性。去年疫情期間建立的財政直補機制的正常化，是壹次重大的制度調整，加強了轉移支付的滲透力度，保證了基層政府的穩定性和連續性。
再次，區域金融規劃是否嚴格按照行政板塊進行，涉及到功能和定位的問題。現在的區域規劃是按照行政板塊進行的，這與區域功能和定位相沖突，也就是結構性問題充分凸顯。
第四，金融體系不能完全適應新時代的發展。從收入角度看，以流轉稅為主體的稅收模式是不可持續的，應考慮適時推出房產稅和遺產稅。壹大批新業態、新模式、新部門全面湧現。稅基要從傳統行業轉移到新興行業，最明顯的就是平臺經濟，平臺經濟甚至成為避稅和財富轉移的樞紐，壹些大型跨國公司的成立導致稅基弱化。
第五，中國的稅收成本很高，但在信息時代，現代稅收制度不需要那麽多的人和成本。
當前，財政改革必須抓住窗口期，特別是基層政府財政運行困難的窗口期。目前的核心問題是財稅改革沒有找到突破口，沒有構建出可實施的科學路徑。我們應該抓住當前金融凸顯的系統性問題，找到改革路徑。
《財經》:如何更好地利用專項債務支持經濟發展？
崔莉:壹是堅持以項目為導向發行專項債券:專項債券要求項目根據自身收益和融資情況自行平衡。2020年的數據顯示，廣東、山東、江蘇是發行最多的省份，均超過2000億元。未來，預計專項債券將繼續傾向於重點項目多、風險低的領域。發達地區的省份，未來發行專項債券和投資的空間更大，從收益的角度來看更具可持續性。
二是適當擴大專項債券使用範圍:政府工作報告要求，今年將“合理擴大”專項債券使用範圍。放寬行業領域，創造新品種，增加地方發債自主權，可以減少資金沈澱，提高投資效率，促進地方投資。
第三，提高專項債券發行市場化水平:完善信息披露制度，促進債券投資者多元化，使債券利率合理反映地區差異和項目差異，有利於提高債券流動性，支持地方政府融資。
第四，加強債務管理:統籌管理地方政府的資產和債務，同時加強專項債務項目的全周期監管，保持地方債務的可持續性。
劉元春:如果大型項目的建設債務資金跟不上，就可能成為爛尾工程。因此，必須確保財務的穩定性、連續性和可持續性。投資方面，基礎和工業項目的投資盈利能力還不錯。但要警惕新壹輪地方經濟泡沫和基建泡沫的出現，不能過度膨脹專項債，同時要保證原有的戰略項目布局。
從政府的投資來看，核心點是提高民間投資的積極性。每年民間投資占總投資的60%。政府要做壹些基礎性、先導性、戰略性的工作，減少資源配置扭曲，增強經濟發展內生動力，幫助中小民營企業渡過難關。