關鍵詞:預算法/預算執行
預算執行是預算法的中心和歸宿。無論是預算編制、預算審批、起草還是預算監督，都是為了保證預算執行的合理性和合法性，提高預算執行的效率。然而，我國預算執行的現狀卻不盡如人意，由於現實困難和法律本身的缺陷，預算法的約束十分薄弱。鑒於此，本文就預算執行中的幾個主要問題進行探討，希望能起到以孔觀玉的作用。
壹是強化預算的法律效力，嚴格控制預算的隨意變動。
預算通過並生效後，具有法律執行力。對於這種行政權，采取立法程序審批預算的國家和地區，是通過直接將預算等同於法律形式來實現的。其他不采取立法程序審查批準預算的國家或地區，壹般在憲法或預算法中將預算執行作為法律文件予以規定。(註:預算的法律性質不僅在實踐中不同，在理論上也有爭議。有人解讀為國會監督下的行政命令，也有人解讀為法律。目前，域外普遍的理論是將其定位為與行政立法同壹國籍的立法形式所作出的“指導國家整體行為”。參見蘇《:走向憲政》，聯經出版公司，1994，第261-262頁。在中國，只理解為法律文件，審批程序不同於立法程序。例如，我國《預算法》第九條規定，“非經法定程序，不得改變經本級人民代表大會批準的預算”。此外，該法第六章“預算執行”還從預算執行領導部門、收入征收部門、支出分配部門、撥款使用部門和預算監督部門的角度對預算執行作出了更詳細的規定。但在預算實踐中，由於法律本身的漏洞和不合理，由於預算編制過於倉促和粗放，也由於預算必須嚴格執行的觀念從未深入人心。因此，預算執行的隨意性很大，為壹些機構和人員以權謀私創造了非常便利的條件。預算收入執行部門擅自減征、免征、緩征預算收入，截留、擠占、挪用預算收入，政府財政部門未及時足額撥付預算資金，預算資金使用人未按預算規定的數額和用途使用資金，甚至將預算資金轉為預算外資金，或者幹脆以“小金庫”的形式挪用預算資金的現象屢見不鮮。
筆者認為，加強預算執行力不是單靠某壹項制度就能實現的，要從多方面加強努力，形成壹個系統工程。比如完善預算編制制度，加強預算監督，對預算違法行為實施法律制裁，都是應有之義。此外，嚴格控制預算變更是完善預算執行制度、增強預算執行力的必要措施。
從廣義上講，預算執行過程中的預算變動壹般包括以下幾種情況:(註:參見劉劍文主編:《財稅法教程》，法律出版社，1995，第74頁。)(1)預算增減。這是在原批準的總額之外，按照規定的程序增加或減少收入，增加或減少支出的過程。增加預算收入或支出的數額是追加預算，減少預算收入或支出的數額是追逐預算。(2)預備費的使用。預算預備費是指預算中不指定特定用途的預備費。預算年度如發生突發事件，可能使原預算收支失衡，可由政府按程序酌情使用。(3)學科流。科目流是指在保證完成各項建設計劃和不超過原預算支出總額的情況下，預算科目之間通過資金轉移、調撥和改變用途而形成的預算資金再分配。(4)預算轉移。預算劃轉是指因企事業單位隸屬關系變化、行政區劃變更，需要同時變更預算隸屬關系，並將相關預算及時劃轉至新的預算管理部門或接管單位的壹種預算調整方式。
我國預算法批準的預算調整，是指全國人民代表大會批準的中央預算和地方人民代表大會批準的本級預算因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的平衡預算的總支出超過總收入，或者原批準的預算中舉借債務數額增加的部分變動。(註:預算法第五十三條。)即只將預算追加確認為預算調整，而不包括預算減少、預備費、賬戶流量和預算轉移。
預算收支內容的變化和項目的調整是否構成我國預算法中的預算調整，要看是否需要辦理報批手續。各級政府應對必要的預算調整制定預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。縣級以上地方各級政府的預算調整方案，必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。鄉、民族鄉、鎮政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經批準，不得調整預算。(註:預算法第五十四條。預算其他內容的變更，除減少預算外，由政府或有關主管部門在履行內部審批程序後決定，無需經預算審批部門同意。(註:如《預算法》第51條規定:“各級政府預算預備費的使用計劃，經同級政府財政部門審核，報同級政府決定。”第五十六條規定:“在預算執行過程中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬於預算調整。”第五十七條規定:“各部門、各單位的預算支出，應當按照預算科目執行。不同預算科目之間的預算資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部門的規定報經批準。”)
無論從理論上還是從常識上，都不難發現，預算的編制和批準應該建立在合理的假設和預期之上。在行政機關組織實施過程中，如果經濟形勢發生變化，預算制定的前提條件不復存在，為保持本財政年度預算的平衡，對預算的內容進行壹定的調整是不可避免的。目前，世界各國對什麽樣的預算變動屬於預算調整以及預算調整的法律程序都有不同的看法，都是因國家和政權不同而不同。壹般來說，追加預算是典型的需要預算審批部門批準的行為，其余的變更可以由政府自行決定。例如，在日本，儲備基金的管理人是財務大臣，如果各省和各部門的省長想使用儲備基金，他們必須請求財務大臣的批準，當儲備基金已經花費時，他們必須在下壹屆國會常會上獲得批準。當儲備支出不足，需要增加時，可以編制補充預算，由立法機關批準。另壹個例子是聯邦德國。如果在預算執行過程中需要調整收支，聯邦政府可以在9月份提交追加預算報告，並要求聯邦議會批準執行。年度結束後，決算需要經過賬目法庭或審計局的審計，才能提交聯邦議會批準。(註:見，余，編。:國際商務實務概論(財稅卷)，中國發展出版社，1994，第84頁。)
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