自2015起，地方債進入“自發自還”階段。
議題二:地方債的運行機制
議題三:地方債來源及可持續性研究。
摘要
我國地方政府債券從償債資金來源上可細分為壹般債券、壹般專項債券和項目收入專項債券。壹般債券納入地方財政壹般公共預算和政府赤字管理，還款資金為地方壹般公共預算收入；地方政府專項債券納入政府性基金預算，可以通過相應的政府性基金收入和相應的募投項目專項收入償還。
目前地方債的周轉和償還仍在地方財政可承受範圍內，在“開前門”、“堵側門”的政策導向下，地方政府債券的增量擴張對於優化地方政府債務結構、化解隱性債務風險具有積極意義。財政部在核定債務總額限額和地區分布時，充分考慮了各地區的經濟、財政和債務情況，避免出現新增債務限額劇增、還本付息超過地方政府實際支出能力的情況，確保專項債券發行的可持續性。從長期來看，地方債可持續性的核心是構建完善的債券管理機制，遵循“舉借能力與償債能力相匹配”的鐵的經濟規律和規則，進壹步明確債券資金的用途、償債責任、償債資金來源和償還方式，提高信息透明度，實現制度設計的科學性和債務管理的可持續性。
壹、地方政府債券償債資金的來源
目前，我國地方政府債券按償債資金來源可細分為壹般債券、壹般專項債券和項目收入專項債券。
普通債券。壹般債券納入地方財政壹般公共預算和政府赤字管理，其還款資金為地方壹般公共預算收入。他們的本金也可以通過發行再融資壹般債券來償還，但是不允許有利息。從還款保障程度來看，由於新增壹般債券受政府赤字比例限制，新增規模和增量總量受到嚴格控制，目前各省區市地方壹般公共資金預算收入穩定，因此地方政府壹般債券還款資金來源穩定，還款保障較高。
特殊債券。專項債券納入政府性基金預算管理，可以用相應的政府性基金收入和募投項目對應的專項收入償還。他們的本金也可以通過發行再融資專項債券來償還，但是不允許有利息。從還款保障程度來看，由於專項債券納入政府性基金預算管理，不受政府赤字比例限制，在當前房地產調控背景下，各地區政府性基金收益有所波動。因此，理論上，與壹般債券相比，專項債券的還款保障程度相對較弱。
專項債券可分為普通專項債券和項目收益專項債券。對於普通專項債券，從還款保障的角度來看，普通專項債券的還款資金不需要對應具體的募投項目，還款資金主要為政府性基金收入中的國有土地出讓收入，受募投項目後續經營風險影響較小，還款保障程度高於有項目收入的專項債券。
從項目收益專項債券的還款保障來看，雖然也納入政府性基金預算管理，但其償債資金需要與具體的募投項目相對應。考慮到償債資金來源受項目運營風險影響較大，或在項目運營期受不確定因素影響，相應的政府性基金和項目專項收益不足以償還項目收益專項債務本息。此外，財政部規定，專項債務對應的政府性基金收入不足以償還本息的，可以從相應的公益性項目單位劃轉彌補。與普通專項債券相比，雖然有項目收益的專項債券在項目收益無法自行平衡的情況下，可以由政府資金統籌支付，但從側面反映出償債資金來源相對不確定，償債資金的可持續性面臨潛在風險。
第二，地方政府債券的可持續性
近年來，地方政府“開門紅”的力度不斷擴大，新增債券額度明顯擴大。特別是新增專項債券額度快速增長，棚改、土儲、收費公路、社會事業、城鄉建設、高校等項目收益專項債券不斷創新發行，專項債券規模和比重不斷擴大。截至2020年末，我國地方政府債券規模為25.49萬億元，其中壹般債券余額為12.45萬億，占比48.84%；專項債券余額達到12.92萬億元，占比50.68%。地方政府債券的本金可以通過發行再貸款債券來償還，但是償還債券利息是剛性支出。據中國地方政府債券信息披露平臺披露，地方債付息額從2015年的0.05萬億增加到2020年的0.76萬億(不含貴州省)，增長超過14倍，地方政府付息壓力已攀升至更高水平。同時，由於新增地方債限額在2021及未來仍將較大，且考慮到地方政府債券存量在較長時期內將以周轉為主，付息規模有望持續並快速增長。
從地方債本金償還壓力來看，根據中債資信測算，2020年到期地方政府債券約20746.9億元，全年累計發行再融資債券1891.377億元。剔除江蘇、廣西、寧夏、天津、山東、甘肅[1]、河北、山西、貴州9個省市截至2020年末以非地方政府債券形式發行的存量債務(總規模* * * 949.39億元)，用於償還到期國債的再融資債券規模也達到17964.33。雖然地方政府可以通過發行以“時間”換“空間”的再融資債券來延長還款期限，但這種方式並不會降低整體債務余額，也無法從根本上緩解還款壓力。此外，根據部分地方政府公布的預算調整方案，從2019開始，財政部不僅批復了地方政府新增債務限額，還批復了各地再融資債券限額，這意味著新增再融資債券的發行規模將受到限制。當項目收益無法覆蓋融資成本，地方政府又因再融資債券的限制而借新還舊不了的時候，就會面臨用財政收入償還的壓力。
【1】總規模* * * 949.39億元，其中2020年發行的第八批甘肅省政府債券共計46.67億元。根據披露的募集資金用途，其中22.67億元用於償還到期地方政府債券本金，其余24億元用於償還政府存量債務，因此僅包含24億元。
表1:2015至2021全國新增地方債限額(單位:萬億元)
表2:2015至2020年全國地方政府債券付息及余額(單位:萬億元)
註:2020年付息額不含貴州省。
就壹般債券的可持續性而言，壹般債券納入地方財政壹般公共預算和政府赤字管理，其還款資金來源於地方壹般公共預算收入。2020年，受疫情影響，地方壹般公共* * *預算收入小幅下降至10.04萬億元，當年壹般債務利息支付0.41萬億元(不含貴州省)，占2020年地方壹般公共* * *預算收入的4.10%，占比有所增加，但考慮到當前地方債務增加，壹般公共* * *預算收入， 其中以稅收收入為主，相對穩定，壹般債券疊加部分的本金通過發行再融資債券延續。 整體來看，壹般債券的還本付息壓力中期來看還是比較好的。
關於專項債券的可持續性，目前我國地方政府債券運行良好。但考慮到疫情沖擊下經濟增長壓力越來越大，地方政府財政增長面臨壓力，未來增速很可能放緩。其中，政府性基金收入受房地產市場調控和可轉讓土地規模限制影響，可能會向下波動。另壹方面，自專項債券發行以來，每年獲批的新增資金量呈大幅增長趨勢。如果長期持續增加，將面臨政府資金收入不匹配的局面。
從還本付息壓力來看，2020年專項債券利息支出為0.35萬億元(不含貴州省)，同期地方政府性基金預算支出為11.53萬億元，約占全國地方政府性基金預算支出的3.04%。國務院辦公廳2016印發的《地方政府債務風險應急預案》中規定，市縣年度壹般償債支出超過當年壹般公共預算支出10%，或者專項償債支出超過當年政府性基金預算支出10%的，必須啟動財政重組預案。雖然目前地方政府還本付息額距離10%的上限還有壹定距離，但仍有上升空間，而全國人大財經委近期提出的“加強地方政府債務管理，完善地方政府舉債融資機制，合理確定政府債務規模、期限結構和地區限額，防止高風險地區債務風險持續積累”也有利於確保地方政府債務規模與其自身償債能力相適應。但仍需註意的是，2018至2020年專項債券余額年均增速約為33%，遠超政府性基金收入增速。但是2021年新增專項債券的限額還是很大的，每年的剛性利息支出需求也會增加。此外，近年來，項目收入專項債券規模明顯擴大，但其自身收入存在很大不確定性，導致利息支出大幅增加與財政收入增速下降的矛盾。此外，雖然專項債券不計入赤字，但壹旦專項債券項目受各種因素影響，政府性基金預算無法全額償還債務本息，壹些地方出於各種原因考慮動用壹般公共預算進行補償，可能導致被動違規“赤字”。因此，需要更加有序地管理未來專項債券的發行、資金使用和償還，以避免其長期高速增長，從而增加未來的償還風險。
綜上所述，目前地方債的周轉和償還仍在地方財政可承受的範圍內，且在“開前門”、“堵側門”的政策導向下，地方政府債券的增量擴張對於優化地方政府債務結構、化解隱性債務風險具有積極意義。財政部在核定債務總額限額和地區分布時，將充分考慮各地區的經濟、財政和債務情況，避免出現新增債務限額急劇增加、還本付息超過地方政府實際支出能力的情況，確保地方發債的可持續性。從長期來看，地方債可持續性的核心是構建完善的債券管理機制，遵循“舉借能力與償債能力相匹配”的鐵的經濟規律和規則，進壹步明確債券資金的用途、償債責任、償債資金來源和償還方式，提高信息透明度，實現制度設計的科學性和債務管理的可持續性。
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