商務部和燈塔機構的關系有點類似於財政部和英國政府部門的關系。這些機構的預算必須得到商務部的批準。三家機構的預算計劃必須在聖誕節期間提交給商務部，並且需要在每年倫敦舉行的燈塔會議上進行審議。除了三個燈塔機構和商務部之外，燈塔咨詢委員會的成員、壹個代表船東、水上保險公司和托運人的航運協會(壹個商業協會)也出席了會議。雖然燈塔咨詢委員會沒有法定權力，但它在討論過程中發揮著重要作用。燈塔組織制定預算時，商務部在決定是否通過預算時應考慮其意見。燈塔稅的標準由商務部決定，使壹定時期的稅收收入足以維持支出。但是，在制定工作計劃和改變原有安排時，會議的參與者，尤其是燈塔咨詢委員會的成員，必須考慮新的工作計劃和改變原有安排對燈塔稅收標準的影響。
1898頒布的《商業航運(商業航運基金)法》第二附表規定了征收燈塔稅的依據。雖然後來《理事會條例》對燈塔稅標準和某些方面進行了修訂，但目前的稅制結構基本上是在1898中確定的。對於英國所有到港或離港的船舶，每航次每噸的征稅標準差別很大。壹年10航次後，“國內航空公司”船舶不再繳納燈塔稅。“外航”船舶六航次後不再納稅。這兩種船的稅收標準不壹樣。如果船舶大小相同，“國內”船舶在10航次上繳納的稅款大約等於“國外”船舶在6個航次上繳納的稅款。部分船舶噸稅率相對較低，如100噸以上的帆船、郵輪。拖船和遊艇按年征稅，而不是按航次征稅。而且有些船舶是免燈塔稅的:屬於英國或外國政府的船舶(載貨或載客的除外)、漁船、底卸船和挖泥船、重量在100噸以下的帆船(遊艇除外)、所有重量在20噸以下的船舶(包括遊艇)、只有底貨的船舶、等待燃煤、裝載物資和規避海上風險的船舶(拖船和遊艇除外)。這些規定都有限制，但足以說明規定的性質。
目前，英國燈塔服務的支出由燈塔總基金撥款，其收入來自燈塔稅。除了大不列顛和愛爾蘭的燈塔開支外，該基金還用於壹些殖民地的燈塔維護和建設，以及雜物清除開支，盡管這僅占總開支的壹小部分。燈塔也有壹些費用不是基金分攤的。如果“地方燈塔”僅惠及使用特定港口的部分船舶，其建造和維護費用將不由基金支付，基金僅限於燈塔通常用於“壹般航行”的財務費用。“地方燈塔”的支出通常由港務局撥款，由港口稅彌補。
英國燈塔系統的演變歷史
1848年的密爾作品和1883年的西德維克作品，就他們腦海中存在的英國燈塔體系而言，他們壹定想到了早期的情況。要想了解密爾和西德維克，首先要了解壹下19世紀的英國燈塔體系及其演變。然而，研究英國燈塔制度的歷史，不僅有助於我們理解密爾和西季威克，也有助於我們開闊視野，了解提供燈塔服務的各種可用的制度安排。在討論英國燈塔服務的歷史時，我將把自己限制在英格蘭和威爾士，因為這兩個地方的燈塔系統是密爾和西奇威克最熟悉的。
英格蘭和威爾士的主要燈塔是引航協會。它也是英國最重要的引航機構。它經營療養院，並為海員及其妻子、寡婦和孤兒管理慈善基金。它還有許多責任，如修理“地方燈塔”，為法院的海事案件聽證會提供海事顧問和領航船長。它是包括倫敦港務局在內的港口委員會的成員。領港員協會的成員在許多處理海事的委員會(包括政府委員會)任職。
領航協會是壹個古老的系統。它可能是從中世紀通過海員公會演變而來的。1513年向亨利八世遞交了建立行會的請願書，1514年頒發了許可證。證書賦予引航協會管理引航的權利。這種權力和慈善多年來壹直是飛行員協會的主要工作。直到很久以後，它才考慮到燈塔本身。
在17世紀之前，英國幾乎沒有燈塔，即使在18世紀，燈塔也是鳳毛麟角。但是，有各種各樣的航標。大多數標誌位於岸邊，不是專門用於導航的。這些標誌包括教堂和尖塔、房屋和樹木。浮標和信標也用於導航。哈裏斯解釋說，燈塔不是燈塔，而是“壹根豎立在岸邊或沙灘上的柱子，也許頂端有壹個老式的籠子。”16世紀初，海軍部長負責航標管理和提供信標。為了提供浮標和信標，他任命代表向受益於這些信標的船只收費。在1566中，飛行員協會被賦予提供和管理助航設備的權力。他們還負責監督私人助航設備的管理。例如，壹個未經許可砍伐樹木作為助航標誌的人將被控“假公濟私”，“將被罰款100英鎊(罰款收入將由國王和飛行員協會平分)。1566的法律似乎對是否賦予引航員協會在水上設置航標的權力有疑問。這個疑問在1594中消除了，當時海軍部長把浮標和信標的管理權移交給了香港領港會。不清楚這些工作實際上是如何進行的，因為海軍部長在1594之後繼續管理浮標和信標，但飛行員協會在這些領域的權威似乎是後來才得到認可的。
17世紀初，飛行員公會在卡斯特爾和洛維斯托特建立了燈塔。但直到世紀末，它才建造了另壹座燈塔。與此同時，私人也在建造燈塔。哈裏斯寫道:“伊麗莎白時代社會的壹個基本特征是，那些主張公共工程的人表面上是為了公益，實際上是為了私利。燈塔沒有逃過他們的註意。”後來，他寫道:“洛維斯托夫特的燈塔建成後，引航協會的成員們很滿意，停止了工作....1665438+2004年2月，300名船長、船主和漁民要求他們在溫特托建立壹座燈塔，但他們似乎什麽也沒做。對這種要求充耳不聞不僅動搖了行會的信心，而且由於有獲利的前景，還會邀請私人投機者介入。很快他們做到了。”1610—1675期間，飛行員協會沒有修建燈塔，但至少有10是私人修建的。當然，要求私人建造燈塔讓飛行員協會很尷尬。壹方面，飛行員協會希望成為建造燈塔的唯壹權威組織；另壹方面，又不願意用自己的錢去建燈塔。因此，它反對私人建造燈塔。但是我們可以看到，它沒有成功。哈裏斯評論道:“燈塔建造者是這壹時期投機者的典型代表。他們主要不是出於公共服務的動機。.....愛德華·科克爵士1621年在國會的演講為此提供了有力的依據:‘船夫之類的工程建設者表面上是，實際上是不壹樣的:他們自稱是為了公益，實際上是為了個人。’“困難在於，受到公共服務激勵的人們沒有建造壹座燈塔。正如哈裏斯後來寫道:“應該承認，燈塔建造者最初的動機是個人利益，但至少他們能完成建造燈塔的任務。”
避免侵犯領航協會合法權利的私人方式是從國王那裏獲得專利權。國王允許他們建造燈塔，並向受益於燈塔的船只收取版稅。具體方法是船東和貨代提交請願書，聲稱將從燈塔中獲得巨大利益，並願意支付使用費。在我看來，簽名是通過正常渠道收集的，毫無疑問代表了人心。國王有時會授權他們使用專利權，作為他們為他服務的回報。後來，經營燈塔和收取使用費的權力被國會法令授予個人。
燈塔使用費由所在港口的代理人收取(可能代表幾個燈塔)。這個代理人可能是個人，但通常是海關官員。每個燈塔的使用費都不壹樣。船每經過壹個燈塔，就按照船的大小繳納使用費。每航次每噸收費率有壹個通用標準(如1/4或1/2便士)。後來，公布了壹份清單，其中包含了燈塔在不同航程中通過的相應收費標準。
與此同時，飛行員協會實行了壹種既能保住權力又能保住金錢的政策(甚至伯顏聯盟)。飛行員協會申請了運營燈塔的專利權，然後出租給那些願意自費建造燈塔的私人，並收取租金。私人租賃的前提條件是確保合作，不與試點協會對抗。
這方面的壹個例子是建造和重建也許是英國最著名的伊迪柊司燈塔，它坐落在離普萊德海岸65，438+04英裏的礁石上。d艾倫·史蒂文森評價說:“1759寫下了燈塔歷史上最富戲劇性的篇章:為了抵禦海浪的沖擊，建設者們表現出了高度的專業精神、才華和勇氣。”1665年，英國海軍大臣收到壹份請願書，要求在伊迪柊司礁建造壹座燈塔。飛行員協會評價:雖然值得，但“幾乎不可能”。私營企業的編年史作者塞西爾·斯邁爾斯寫道:“...以前，沒有哪個膽大的私人冒險家在伊迪柊司礁上建造過燈塔，那裏的海面上連壹個石頭影子都沒有，連壹小片可以站立的地方都沒有。”1692，沃爾特·懷特菲爾德提出建議，引航協會與他達成協議。根據協議，他將建造壹座燈塔，領航協會將分享壹半的利潤。然而，懷特菲爾德並沒有著手這個項目。他將權利轉讓給亨利·溫斯坦利，後者在1696與飛行員協會談判後達成協議。根據協議，他將獲得前五年的利潤，飛行員協會將分享未來50年的壹半利潤。溫斯坦利建了壹座燈塔，後來又建了壹座來代替它。燈塔完成於1699。然而，1703的壹場大風暴沖走了燈塔。燈塔看守人溫斯坦利和他的壹些工作人員都死了。當時燈塔總造價8000英鎊(全部由溫斯坦利承擔)，收入4000英鎊。政府給溫斯坦利的遺孀200英鎊的撫恤金，每年100英鎊的撫恤金。如果燈塔壹定要由有公共利益的人來建造，伊迪柊司礁上很長壹段時間都不會有燈塔。然而，私人利益再次占了上風。兩個人，洛維特和魯德亞德，決定再建壹個。飛行員協會援引《國會法案》賦予的重建和收費權力，同意將這壹權力出租給新的建造商，而且條款比溫斯坦利更優惠——租期99年，年租金65，438+000，利潤全部歸建造商。燈塔於1709年建成，直到1755年才毀於壹場大火。租約還有50年才到期。燈塔的權利轉給了別人。新主人決定重建，他們邀請了當時最偉大的工程師約翰·斯密頓。他決定全部用石頭建造，而之前的燈塔是木頭做的。燈塔建於1759。直到1882才被引航員協會新建的燈塔取代。
如果我們看看19世紀初的情況，就能理解私人個體和私人組織在英國燈塔建設中發揮的重要作用。1843，燈塔委員會在報告中聲稱，英格蘭和威爾士的42座燈塔(包括浮動燈塔)屬於領航員協會；三座燈塔由領航協會租給個人；七座燈塔被國王租給個人；四座燈塔最初由私人擁有，根據專利權，後來根據國會法令。也就是說，總共56座燈塔中，有14座是由私人或私人組織運營的。在1820-1834期間，飛行員公會新建了9座燈塔，購買了5座租給個人的燈塔(除了新建的9座燈塔之外，還在伯納姆新建了2座燈塔，以取代回購的1座燈塔)，並購買了3座歸格林威治醫院所有的燈塔(1834年歸約翰·邁爾·德倫爵士所有)。在1820中，24座燈塔由飛行員協會運營，22座由私人或私人組織運營。然而，飛行員協會的許多燈塔並不是他們最初建造的，而是通過購買或租賃到期獲得的(伊迪·柊司燈塔就是壹個例子，租賃在1840到期)。飛行員協會在1820運營的24座燈塔中，12座燈塔是租約到期的結果，1座燈塔是切斯特議會在1816年轉讓的。所以1820的46座燈塔中，只有11是飛行員協會建造的，而34座是私人建造的。
由於機師協會的主要造塔活動始於18年底，所以早期私人燈塔的地位更為重要。關於1786的情況，D.A .史蒂文森寫道:“很難評價當時飛行員協會對英國海岸燈塔的態度。從行動而非理念來看，公會建造燈塔的決心從來都不是很堅定:在1806之前，只要有可能就把建造燈塔的權利出租給承租人。1786年控制了四個地方的燈塔:卡斯特和洛斯托夫特(由當地浮標使用稅管理)、溫特森和西西裏(行會在這兩個地方豎立高塔，防止個人利用國王的專利權收取版稅獲利)。
然而，到1834，正如我們所看到的，引航協會經營了總共56座燈塔中的42座。當時議會強烈支持飛行員協會購買私人燈塔的提議。這個提議是由下議院的壹個小型特別委員會在1822中提出的。不久，飛行員協會開始購買壹些私人燈塔。1836年，議會頒布法令，將英國所有的燈塔授予領航協會，領航協會有權購買留在私人手中的燈塔。這項工作完成於1842。從那以後，除了“地方燈塔”之外，英國就沒有私人擁有的燈塔了。
在1823-1832期間，飛行員協會花了74000英鎊買下了租給Flathorm，Firth，Burnham，North Frelands和South Frelands的燈塔。1836法案頒布後，剩下的私人燈塔花費了近1，200，000英鎊，其中壹大筆錢花在了斯馬斯燈塔(租約在41年到期)和其他三座燈塔:蒂馬茅斯、斯帕斯和斯克羅勒斯(根據議會法案，其租約尚未到期)。購買這四座燈塔的費用是:Smars，17萬；Timmamouth，125000；斯賓塞，33萬；斯克裏奧斯，44.5萬英鎊。這些開支的數額是巨大的:購買斯克裏普斯的44.5萬英鎊相當於(據權威機構估計)今天的7-65，438+00萬美元，它可能產生的收入也比今天高得多(因為稅收水平低)。所以，我們發現這些人不僅——用薩繆爾森的話說——“靠經營燈塔發了財”，而且真的很成功。
從下議院小特別委員會1834的報告中，我們可以理解支持飛行員協會集中管理所有燈塔的理由:
委員會驚訝地得知，燈塔建設在全英國屬於完全不同的體系。管理機構不同，燈塔稅率和稅收不同，征收原則也不同。委員會發現，對英國海軍和商業非常重要的燈塔建設沒有在政府的直接監督下進行，由壹個統壹的部門領導，並由負責任和有遠見的人民公仆以最有效的方式和最經濟的計劃來管理，而是放任自流。在海難發生後，應當地政府的要求，燈塔才得以緩慢建造。所有這些都可能被認為是我們偉大國家的恥辱。在過去甚至現在，建造燈塔在很大程度上被用作對國家貿易征稅的壹種手段。為了少數人的利益，他們在享受國家賦予他們的這種特權。
委員會認為，在任何時候對中國的任何工業部門進行不必要的征稅都是不合理的。對航運業征稅尤其不合理，因為這使其在與其他國家航運業的不公平競爭中處於不利地位。該委員會的會議認為，航運業應免除各種不必要的地方稅和公開向其征收的不公平稅收。
因此，委員會強烈建議，在任何情況下，燈塔稅都應降低到適合管理現有燈塔和浮動燈塔，或建造和管理國家商業和航運所必需的新燈塔的最低水平。
管理層忽略了獨立機構繼續榨取大量收入的事實(與上述原則相反)；名義上，他們收取燈塔稅來支付燈塔的管理費用。他們實際上是為了少數人謀取私利，以達到建造燈塔時沒有考慮到的那些目的。在這方面，委員會不得不表示遺憾。特別是，委員會反對續簽壹些燈塔租約的做法。自12以來，下議院的壹個小型特別委員會壹直在呼籲下議院關註這個問題...
雖然這份報告特別強調了現有管理的不合理性，認為壹些私人燈塔管理不善，但可以肯定的是，堅持由飛行員協會統壹管理燈塔的主要原因是這樣會減少燈塔稅。當然，這個建議認為燈塔的費用應該由國庫支付，這就導致了燈塔稅的取消。但這做不到。這裏，我們就不討論這個了。
令人費解的是，為什麽燈塔稅可以通過飛行員協會統壹管理燈塔來降低。這個觀點可以在互補壟斷理論中找到。但是古諾直到1838才發表他的分析著作，所以不會影響這些關心英國燈塔的人的看法，雖然他們比經濟學家更快的意識到古諾分析著作的重要性。沒有理由認為統壹管理能以任何方式降低燈塔稅。因為要補償燈塔的前主人，需要和以前壹樣多的錢。正如領航員協會所指出的，由於“燈塔稅被抵押作為償還貸款的擔保，……在債務還清之前，燈塔稅不能廢除”。實際上，在1848還清貸款後，燈塔稅並沒有減少。
另壹種減少燈塔稅的方法是讓領航協會放棄經營其所有燈塔的凈收入。當然，這筆錢是用於慈善事業的，主要是資助退休海員及其遺孀和孤兒。這種使用燈塔稅的做法遭到了1822和1834兩個議會委員會的反對。在1834中，委員會特別提到濟貧院供養了142人。有84，365，438+0個男女老少領取36先令至30英鎊的年金。它建議正在領取養老金的人繼續領取，直到他們去世，但沒有增加新的名額。然而，事實上，它並沒有這樣做。
1853，政府提出燈塔稅不得用於慈善事業。在提交給國王的報告中，飛行員協會聲稱這筆收入是其財產，與私人所有者的燈塔相同(私人所有者為此獲得補償):
國王和立法機關過去常常通過特許將燈塔的管理委托給領航員協會。憲章並沒有以任何方式改變法人團體作為私人行會的法律地位，只是必須管理燈塔作為獲得這壹特權的條件。行會的法律地位，在國王和民眾眼中，與燈塔稅和其他特權(如市場、港口和集市)授予個人的地位並無不同。認為公會有永久的法律責任將燈塔稅降低到管理費用，包括或不包括建設費用，而不用於其他用途，這是完全沒有根據的，也是非法的。如果在租船時燈塔稅是合理的，那麽它將繼續有效，盡管它會由於航運的增加而產生利潤。憲章仍然有效。在這裏，國王是為了大眾的利益。如果當時合理，以後就不能撤了。.....行會對他們建造的燈塔的所有權和私人擁有者壹樣有效...此外，部分收益將用於慈善事業，這樣行會的權利至少與私人業主的權利壹樣值得考慮。.....從嚴格意義上來說，出於這些目的，屬於飛行員公會的燈塔和燈塔稅是他們的財產。.....政府的提議似乎是主張把這壹大筆財產交給船東，除了管理燈塔的費用，什麽也不收。看似是行會的慈善行為，實際上是財產的轉移，是為了死去的船長和水手的利益，為了他們的家庭，為了船主的財產的遺贈。
這份報告提交給了貿易委員會，該委員會嚴厲批評了飛行員協會的意見:
上議院議員對飛行員協會所主張的財產權利沒有任何懷疑。然而，行會和個人的情況有所不同:至少就燈塔稅而言，行會擁有的財產必須有利於公眾。因此，我們必須考慮到公共政策的實際情況。議員們並不認為出於公共目的的減稅違反了財產原則，也沒有既得利益者分享稅收。它對國王陛下的某壹類臣民征稅，但這個階級並沒有得到任何正當的利益作為回報(任何超出管理燈塔必要開支的燈塔稅都屬於這種稅)。這種減稅不僅不違反財產原則，而且是最公平、最有利的。議員們並不認為有任何既得利益動機要用燈塔的盈余收入來養活貧窮的海員和他們的家人，因為個人特權得以保留的既得利益的性質是眾所周知的，也是法律規定的。議員們真誠地不幹涉已經支付的養老金或其他福利工作。他們認為，根據公共政策的理由，不給新的個人任何人現在都無權享有的權利是不公平的...委員認為燈塔管理費應由燈塔使用費支付。用上壹代人支付的收入建造的保護船只不觸礁的燈塔，應該是今天在英國海岸航行的人們自然而公正的遺產。他們應該可以自由享受環境允許的盡可能低的收費標準，其他任何考慮都不應該是問題。
將燈塔稅用於慈善事業的做法停止於1853。這樣壹來，燈塔稅有可能降低，價格更接近邊際成本，無數默默無聞的海員及其家屬的待遇更差。但我們發現，飛行員協會統壹管理所有燈塔，並不壹定會帶來這種後果。
這個變化是1853中調整的壹部分，是商業海洋基金的設立。燈塔稅(以及壹定數額的其他資金)提供給該基金，用於運營燈塔的費用以及與航運有關的其他費用。1898年，這壹制度又發生了變化，即取消了商業海洋基金，成立了普通燈塔基金。這筆資金完全由燈塔稅提供，僅用於燈塔服務的管理。同時，計算燈塔稅的制度也得到簡化。每次航行的稅收不再像以前那樣以船只能夠受益的燈塔數量為基礎。1898中確定的基本上就是第二節所描述的融資和管理體系。當然，細節略有變化，但系統的基本特征從1898開始就壹直保留著。
結論
對英國燈塔制度的考察和演變表明，從密爾、西德維克和庇古的論述中得出的結論有很大的局限性。穆勒似乎認為，如果像英國燈塔的融資和管理制度這樣的東西沒有建立起來，那麽燈塔的私人管理是不可能的(大多數現代讀者可能不會這樣理解他)。Sidgwick和Pigou認為，如果有船只從燈塔中受益，但卻不能對其收費，那麽政府必須進行幹預。而受益於英國燈塔卻不交過路費的船只，主要是那些不停靠在英國港口，而是由外國船主管理的船只。在這種情況下，不清楚需要什麽樣的政府行動，也不清楚政府應該如何行動。比如俄羅斯、挪威、德國、法國政府的船雖然不停靠英國，但是這些政府要交使用費嗎？還是要給英國通用燈塔基金交個稅？還是英國政府應該向燈塔基金支付部分稅收，以彌補外國政府未能支付的差額？
本文對英國燈塔系統的討論只是揭示了壹些可能性。早期歷史表明，與許多經濟學家的信念相反，燈塔服務可以由私人提供。屆時，船東和貨代可以向國王申請許可，私自建造燈塔，並向受益船舶收取(規定的)使用費。燈塔是由私人建造、管理、資助和擁有的。他們可以立遺囑出售和處理燈塔。政府的作用僅限於確定和行使燈塔的產權。使用費由燈塔的代理人收取。對他們來說，產權執行問題與向船東提供貨物和服務的供應商沒有什麽不同。產權只是在調節特許權使用費價格方面發揮了不尋常的作用。
後來，英格蘭和威爾士的燈塔被委托給對公眾負責的私人組織——領航員協會，但費用繼續由船只的燈塔使用費支付。薩繆爾森最喜歡的制度——政府從普通稅收中籌集資金——從未在英國實施過。這種由政府出資的制度並不壹定排斥私人企業建造和管理燈塔，但似乎不允許私人擁有燈塔(除非是以小規模的形式)，這與壹直持續到20世紀30年代末的英國制度大相徑庭。