煤礦地質環境問題是壹個人工-自然結合的巨系統,既受內生地質作用的影響,又受外部環境的影響,尤其是人類活動,可以說對這壹問題的形成起了決定性的作用。煤礦地質環境系統的不穩定性是由於人類活動的參與,打破了系統的平衡。因此,煤礦地質環境的治理應從人類活動入手,即如何最大限度地減少人類活動對煤礦地質環境的影響,或者說如何協調人類活動與煤礦地質環境系統的發展。煤礦地質環境治理是壹項系統工程,涉及社會、經濟、礦山、能源、人口等諸多問題。我國目前的治理體系存在諸多問題,制約了這壹問題的有效解決和煤礦循環經濟的實現。這些問題主要表現在以下幾個方面。
第壹,責任不明。到目前為止,我國還沒有法律法規明確規定煤礦地質環境治理歸屬於哪個部門。煤礦企業的責任在於如何最大限度地利用資源,使煤炭產量滿足國民經濟發展的需要。至於環境的破壞,水資源的浪費和汙染,不直接負責。這導致煤礦企業以破壞環境為代價拼命賺取利潤。雖然現在壹些企業開始對礦山所在地的居民給予適當的補償,但這也是由於無序挖掘對生活環境的巨大影響,實際上是治理責任不清造成的。而且對於當地居民來說,這些補償遠遠不能彌補他們的損失。煤礦企業可以在資源枯竭後搬遷他們,而這些居民卻要承擔環境破壞帶來的長期後果,有些甚至造成巨大的生命財產損失。
那麽,政府是否應該對煤礦的地質環境管理負責?似乎是,似乎不是。為什麽這麽說?因為目前治理的資金來源是政府,到目前為止,中國政府在礦山環境治理方面已經投入了十幾億元;但與此同時,我國政府明確規定“誰治理誰受益”,也就是說,任何單位甚至個人都可以投資礦山環境治理,治理的收益由治理單位享有。這顯然是壹個矛盾。既然單位和個人都可以進行治理,國家就沒有必要投入大量資金進行治理。然而,雖然國家規定單位和個人可以進行礦山環境治理,但沒有具體的、可操作的規定,也沒有具體的規定來保障這些管理者的合法權益,導致這些個人缺乏積極性。
二是投資主體不明,渠道不暢。就目前的投資體制而言,進行礦山環境治理的單位並不是投資單位,而是經過所謂招標中標的施工單位。真正的投資主體是國家,所以它的資金來源顯然是財政撥款,也就是整個國家納稅人的錢。相反,采礦的真正受益者不需要投資環境治理。但對礦企不公平,因為他們也為國家上繳利潤和稅收。這裏深層次的問題是礦山環境治理的投資主體不明,渠道不暢。在投資主體不明確的情況下,礦山環境問題是壹個亟待解決的問題,所以國家要承擔這個責任。比如壹些煤礦發生礦難時,對遇難者的救濟資金由政府或納稅人承擔。但如果能在事故發生前未雨綢繆,規定每個企業必須設立壹定比例的營業收入的風險基金,那麽這個基金就可以在事故發生時用於救援和安撫。就投資渠道而言,國家目前沒有壹個完善的投資體系,也沒有壹個完善的制度來保證投資者的合法權益。渠道不暢阻礙了壹些單位和個人投資礦山環境治理的積極性。
三是相應的法律法規不健全。中國正在向法治國家邁進,但還有很長的路要走。在許多方面,制度的缺失嚴重影響了社會經濟的健康發展。就礦山環境管理而言,至今沒有可行的法律法規,對壹些問題缺乏預見性和問責制度。對於壹些突發事件,往往用行政手段代替法律約束,用行政處罰代替法律處罰。礦山環境問題是壹系列相互關聯、相互影響的問題。有時候很難簡單的把某個問題歸結到某個人的責任上,這些問題都是積累的結果。因此,要想從根本上解決問題,必須建立健全法律法規,從礦山建設之初就從法律角度明確相應的責權利,明確各種事故或環境問題的責任方以及相應的處罰措施和賠償方案。特別是煤礦作為具有法人資格的獨立經濟實體,不僅要追求利潤最大化,還要承擔相應的社會責任或壹些社會公益任務。1988年,國務院頒布了《土地復墾條例》,但規定過於籠統和籠統,尤其是復墾資金的籌集渠道過於狹窄,沒有為社會資金提供機會,而且很多規定是定性的,在實踐中不便於操作。2006年,財政部、國土資源部和國家環保總局聯合發文,提出從2006年起,我國要逐步建立礦山環境治理和生態修復機制,建立礦山環境治理和修復保證金制度,但仍類似於土地復墾條例,定性多於實際操作。
也許我們應該從國外的相關法律法規中得到壹些啟示。美國國會於1977年通過並頒布了《露天采礦管理和土地復墾法》(以下簡稱《復墾法》)。《復墾法》規定,所有煤礦礦主必須在礦井關閉後復墾土地,並規定煤礦礦主必須向美國內政部繳納復墾保證金。保證金的形式可以是現金、擔保債券、信托基金和不可撤銷信用證。加拿大以省政府為單位制定了相關礦業法律,規定采礦權人必須繳納復墾保證金,金額應確保礦山關閉時能夠支付土地復墾費用,防止礦山環境遭到破壞。澳大利亞在1999頒布了聯邦環境和生物多樣性保護法,該法於2000年7月生效。這部法律規定,土地復墾必須經過幾個程序,如初步規劃,批準,維護和恢復,檢查和驗收。此外,采礦權申請人必須支付復墾保證金,該保證金可在復墾工作完成後返還。
綜上所述,可以說,目前煤礦的地質環境問題及其管理上的困難,很難歸咎於任何壹方,但也必須指出,各方都有壹定的責任。作為政府,什麽角色,什麽時候出現,非常關鍵。在我國目前的社會主義市場經濟體制下,政府應該更多地扮演裁判和監督者的角色,制定相應的法律制度,理順各種投資渠道,承擔壹些公益責任。也就是說,政府既不能承擔全部責任,也不能推卸責任;就煤礦企業而言,礦山的發展絕不是只采不管治。采與治要結合起來,充分明確自己的經濟責任和社會責任,特別是對於當地居民的生產生活問題,不僅關系到當地的社會穩定,還能為煤礦創造良好的生產環境。煤礦地質環境的治理必須從制度的角度明確。開發商作為開采的直接受益者,必須承擔治理責任,從法律法規層面規定其在開采過程中要充分考慮環境問題,真正做到邊開采邊治理,達到開采壹個礦還壹個綠地的目的。同時,政府要從利稅方面明確,煤礦企業上繳的利稅中,可以設定壹定比例作為環境治理費用,也就是從治理資金的角度,要明確資金從哪裏來,用在哪裏。
(2)煤礦地質環境綜合治理的思想。
在投資主體明確的情況下,礦山環境治理迫在眉睫。然而,目前國內外對煤礦地質環境治理的思路僅限於對某壹問題的治理,或對煤矸石礦井的治理,或對廢水排放的治理,或對礦山生態環境的恢復,或對影響地質環境問題的單壹因素進行分析,缺乏綜合治理的理念。所謂綜合治理,就是對煤礦地質環境問題進行系統分析。利用各種科技手段,將各種環境問題納入統壹的管理思路,進行“壹攬子”解決,真正實現循環經濟,讓礦山恢復成綠水青山。綜合管理的思想包括兩個方面。
壹是系統科學的思想,即用系統思維指導礦山環境問題的處理,具體從三個方面進行。①控制地質環境系統的外部輸入。外部環境影響因素的種類和數量的變化,作用強度的變化,作用強度速率的變化,影響因素順序的變化,都可能導致地質環境系統的不穩定性。這些變化的具體形式是多種多樣的,有些是可控的,有些是目前難以實現人為控制的。壹些自然效應,比如大氣降水的強度,目前還很難控制,但是人們可以通過壹些工程措施改變壹些較小的地質體接受降水輸入的方式,從而達到改變輸入的目的。至於那些人類活動形成的輸入,完全可以納入人工控制系統,通過改變作用方式和強度,地質環境系統不會不穩定。在地質災害防治中,許多現有的工程技術發揮著改變投入的作用。比如在滑坡防治、邊坡防滲、後緣排水、植被鋪設等方面。能起到阻止大氣降水滲透或減弱強度的作用。再比如泥石流的防治。常用的治水工程是在上遊修建水庫、蓄水池減緩洪水和水能,治泥工程是在溝頭攔沙、植樹種草、穩定坡體,減少松散巖土材料的產出和堆積速度。(2)人為改造地質環境系統的局部結構。地質體是自然演化的產物。目前科技發展水平還沒有使人類能夠重建和完全控制地質環境系統。有些地質災害,如火山、地震等內部動力地質作用引起的現象和過程,人力無法阻止,但對於大多數地質災害和漸進性的地質環境問題,人們有能力“幹擾”地質體,從而改變某些方面、某些地方的反應,達到防災或減災的目的。這裏所說的“幹擾”主要是指通過工程手段改變地質環境系統的局部結構,包括改變局部的硬結構和地下水滲流場、應力場等軟結構。例如,在滑坡防治工作中,削坡、修梯田、除滑坡都屬於改造邊坡形狀和結構的方法;錨索、抗滑樁、註漿、電化學加固等措施是改造邊坡內部硬結構的手段,會影響邊坡內部的應力分布,減小滑動力,提高抗滑力。在泥石流防治中,修建屏障、擋土墻、糧庫、泥堤、攔泥場,本質上是改造泥石流溝的自然形態和泥石流的動力特性,即改變軟硬結構。③物質遷移過程中的系統思維。在長期的地質過程中,物質經過沈積、搬運和風化,形成了今天的地質體。這些物質的運移過程中各階段之間有各種聯系,是壹個完整的系統過程。即使在目前,人類活動施加的影響也只是在系統輸入或輸出的某壹方面,不可能改變系統的整體結構和功能。因此,礦山環境管理必須貫徹物質遷移的系統思維,系統處理地質環境問題。
二是治理手段的多元化和統壹化。礦山地質環境問題多種多樣,治理方法也各不相同。比如,為了解決酸性廢水排放問題,方法之壹是在水中投放石灰;為了解決煤矸石山的問題,對其進行了平整和復墾。如前所述,很多問題看似互不相關,實際上屬於壹個系統,即從地質系統的角度來看,壹個煤礦的所有問題都是內在不可分割、相互聯系、相互影響的。所以很多時候,在解決壹個問題的時候,往往會出現其他問題。因此,解決煤礦地質環境問題的思路必須著眼於整合,即所有問題整體解決。所謂整合,就是根據煤礦的實際情況,對所有存在的問題采取“壹攬子”解決方案。比如廢水問題、煤矸石問題、生態修復問題、水資源保護問題等。,可以納入壹個大系統,采用多種方法綜合解決問題。