(壹)制定和修改地方性法規
制定和修改地方性法規是壹般地方的首要和主要立法權,是壹般地方最重要的例行立法權。這壹權力的法律淵源主要是憲法、地方組織法和立法法的直接確定。行使這壹權力產生的地方性法規,在法律體系上處於憲法、法律、行政法規之下,但對實施憲法、法律、行政法規具有積極有效的作用。同時,地方性法規也是壹般地方解決地方具體問題的主要法律形式。壹般地方的立法主體主要是通過制定和變更地方性法規,對地方性重大事項的法律進行調整。
地方性法規立法權的歸屬經歷了壹個發展過程。1979年7月,五屆全國人大二次會議通過的《地方組織法》規定,省級人民代表大會及其常務委員會有權制定地方性法規。從此拉開了我國地方立法改革、立法體制改革乃至整個立法實踐和立法理論改革的序幕。地方性法規和地方性法規立法權已經成為我國立法理論和實踐中非常重要的概念和事物。經過壹段時間的發展,越來越多的地方可以行使地方性法規立法權。根據現行憲法、地方組織法和立法法,可以制定和變更地方性法規的國家機關是:省、自治區、直轄市和較大的市(省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市、經國務院批準的較大的市)的人民代表大會及其常務委員會。
制定和修改地方性法規是壹般地方最重要的立法活動,憲法、地方組織法和立法法對其實施規定了明確的約束條件和保障制度。壹是地方性法規應當根據本行政區域的具體情況和實際需要制定,不得同憲法、法律和行政法規相抵觸。省級以下的地方性法規不得與省級地方性法規相抵觸。二是省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規,報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案;較大的市(省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市、國務院批準的較大的市)的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規,報省、自治區人民代表大會常務委員會批準,由省、自治區人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案;報請批準的地方性法規同不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的,予以批準。三是地方性法規可以規定法定事項的範圍,不得規定應當由法律或者行政法規規定的事項。第四,全國人民代表大會常務委員會有權撤銷與憲法和法律相抵觸的地方性法規,地方人民代表大會有權改變或撤銷其常務委員會制定的不適當的地方性法規。
(二)制定和修改地方政府規章
制定和修改地方政府規章是壹般地方立法的另壹項常規立法權。這種權力的法律來源是地方組織法和立法法的直接確定。省、自治區、直轄市和較大的市(省、自治區政府所在地的市、經濟特區政府所在地的市、國務院批準的較大的市)的人民政府有權制定和變更地方政府規章。這些地方政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定規章,自治區政府所在地的市政府也可以根據自治區的自治條例和單行條例制定規章。為了保證地方政府規章的制定和修改能夠正確、慎重地進行,地方政府規章應當報國務院和本級人民代表大會常務委員會備案,較大的市(省、自治區政府所在地的市, 經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)應同時報省、自治區人民代表大會常務委員會和政府備案; 國務院有權改變不適當的地方政府規章,地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級政府制定的不適當的規章;省、自治區人民代表大會常務委員會和政府有權撤銷下壹級政府制定的不適當的規章。就同壹事項,地方政府規章與國務院部門規章不壹致的,由國務院決定。
地方政府規章低於憲法、法律和行政法規,與國務院部門規章具有同等效力。它是中國法律的最低形式或淵源,但數量多、調整範圍廣、規範具體,對實施憲法、法律、行政法規和省級地方性法規具有積極有效的作用。它與地方性法規壹起,在實現相關地方的立法調整中發揮著重要作用。在實施地方依法行政工作的過程中,地方政府更多地依賴於地方政府規章。
(三)根據授權立法
與其他方面或立法主體相比,壹般地方根據授權可以行使的立法權來源和種類更多。包括:壹是NPC及其常務委員會根據實際需要,授予省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規的權力。這種立法權調整壹般不涉及國家主權、刑事法律制度、公民基本政治權利和人身自由權利、司法制度等事項。二是根據實際需要,全國人大或其常委會授予地方人大及其常委會制定法規的權力,授予地方政府制定規章的權力。三是有權制定地方性法規的地方人大及其常委會根據實際需要,對應當由地方性法規規定的事項,授予本級政府制定法規的權力。被授權機關必須嚴格按照授權的目的和範圍行使這壹權力,不得將這壹權力委托給其他機關。多年來,地方國家機關根據授權進行的立法,對地方法制和各項事業的發展發揮了重要作用。
立法法產生後,情況發生了變化。根據《立法法》的規定,授權立法權通常只會在今後全國人大及其常委會授權國務院立法或者授權經濟特區立法時存在。也就是說,今後壹般地方立法通常不會有授權立法。但是,壹般地方立法和立法法已有的授權立法權並沒有被撤銷,因此繼續有效。
(4)其他
壹般地方立法權還包括壹定的立法監督權。這種立法監督權主要表現在:上述地方人大有權改變或撤銷其常委會制定的不適當的地方性法規,地方人大常委會有權撤銷本級政府制定的不適當的法規,省、自治區政府有權撤銷下壹級政府制定的不適當的法規。也說明了授權機關有權撤銷被授權機關制定的違反授權要求的法律或者法規,必要時也可以撤銷授權。
需要指出的是,由於地方立法制度特別是立法權限劃分制度和地方人民代表大會制度有待完善,在目前壹般的地方立法實踐中,大部分地方性法規由全國人大常委會制定,只有少數地方性法規由地方人大制定。全國人大常委會接管地方立法權的這種現象亟待改變。