中國財政收入結構改革的路徑
(壹)中國財政收入結構的基本評價
1.中國財政收入結構現狀分析
自1994稅制改革以來，我國稅收收入連續幾年保持了近1000億元的增長速度。但作為最規範的財政收入形式，稅收收入占GDP的比重仍然很低:1995年為10.54%，1996年為10.07%，11.0607。
與此同時，未納入財政預算的收費、基金、集資、攤派等費用逐年膨脹，占GDP比重越來越大。據相關統計，截至1997年底，全國部門和行政事業性收費仍有344項，全國部門經費421項，省以下收費更多。全國收費總規模接近預算財政收入的50%，近年來有進壹步擴大的趨勢。據估計，收費已占財政總收入的50%以上，而宏觀稅負壹直在較低水平徘徊，稅收收入占財政收入(包括預算內和預算外)的比重嚴重失衡。
2.中國財政收入結構的現實負面效應
由於我國現行財政收入結構中稅費比例嚴重失衡，各方面的影響都呈現出負面效應。具體情況如下:
對經濟的影響。我國目前的財政收入結構不合理，壹方面擾亂了市場經濟秩序，破壞了公平的市場環境。現代企業制度要求企業在市場經濟環境中依法經營，追求利潤最大化。稅外收費具有極強的行政性和不可預測性，使得投資者難以準確衡量投資回報，也使得實際投資回報與預測回報相差甚遠，從而加重了投資者的負擔，挫傷了國內外投資者的投資熱情。另壹方面，導致資源配置效率低下。
財務影響。由於我國宏觀稅負水平低，稅收缺位，稅收調節的經濟功能弱化；龐大的收費規模侵蝕稅基，形成稅收擠壓；大部分收費收入成為了地方部門的利益，並沒有形成政府尤其是中央政府的可支配財力。大量的收費必然形成政府稅收收入和財政收入的分割。事實上，預算外資金的擴張是因為收費對稅收的擠壓而弱化財政收入的過程。
對社會政治的影響。壹方面，由於收費法律約束力不強，大量資金遊離於預算之外，必然滋生腐敗，敗壞黨風和社會風氣，不利於黨風廉政建設；另壹方面，由於收費的惡性膨脹，直接加重了企業和老百姓特別是農民的負擔，引起群眾的強烈不滿，不利於社會穩定。
(二)建立合理財政收入結構的路徑
確立合理的財政收入目標。根據公共產品和準公共產品理論，界定我國稅收征收範圍，在規範稅費定義和收費權限界定的基礎上，分析現行收費的性質和特點，劃分稅費、合理收費和不合理收費的範圍，進而返還稅費。理順財政收入分配結構，要建立以稅收為主，少量必要的收費為輔，適合我國社會主義市場經濟發展的財政收入分配制度。
建立我國合理財政收入結構的改革措施，壹是費改稅。即那些帶有稅收性質的收費，是以稅收的形式進行規範的。適合費改稅的項目要有廣泛的征收範圍和長期穩定的收入來源。根據上述條件，目前的費改稅應該包括將整體社會保障費改為社會保障稅，將車輛購置費改為車輛購置稅，將養路費改為燃油稅，將排汙費改為環境保護稅，將教育費改為教育稅。第二，保留必要的費用，減少過高的費用。今後，我國政府收費將主要遵循三個原則:壹是依照法律法規進行登記、註冊、驗證和許可可以按標準收取壹定費用；第二，特許經營利用國家資源進行經營活動可以收取特許權使用費；三是可以調整公民、法人或者其他組織的權利義務，按照規定的標準收取壹定的費用。第三，逐步將政府收費納入財政預算管理。將收費納入預算管理，有利於擴大可支配財力，增強宏觀調控能力。從長遠來看，所有財政收入都應納入預算管理，以確保預算的完整性。
二，影響我國財政收入結構建立的因素
(1)政治制度和政治體制
政治制度政治制度包括憲法，中央政府和地方政府的關系，制定法律的程序。毫無疑問，政治制度及其對財政政策制定的影響。這種影響集中在中央政府與地方政府的關系上，集中在中央政府各部門之間，特別是財政部門與其他部門之間。中國是壹個中央集權的國家。在中央和地方的權利分配方面，憲法明確賦予中央壹級機構稅收立法權，即全國人大擁有稅收立法權，國務院經全國人大授權，可以制定和實施不與法律相抵觸的法律法規。
此次財政收入結構改革將新增燃油稅、社會保障稅、教育稅等稅種。這些稅種的立法權集中在中央，地方政府和人大無權在本地區開征新稅。而現在以收費形式存在的上述稅種，可以由各地區自行制定，擁有相對更大的自主權。因此，在費改稅的過程中，由於利益關系的存在，中央與地方在稅收征收、稅收要素的確定以及稅收收入在中央與地方之間的分配等方面都會產生矛盾。歷史問題的現實解決，將以艱難談判的形式進行。1994金融體制改革前期艱難的準備工作，可以為此次改革提供借鑒。
這次財政收入結構改革的壹大特點是各權力部門的利益調整。比如燃油稅，涉及財政部門和交通部門的關系；社會保障稅涉及財政部門和勞動保障部門的關系；農村費改稅涉及財政部門與地方政府或基層組織的關系等等。改革必然會觸動壹些部門和地方政府的利益，“切斷”壹些部門的“財路”。因此，不排除在改革方案的討論和實施中，個別部門和地方政府與中央政府或財政部門討價還價，甚至有抵觸情緒，暗中設置障礙阻撓。
總之，由於我國現行政治體制和財政收入結構改革的目標，這壹改革將涉及中央和地方現有利益格局的調整，也必然涉及沿襲多年的既得利益格局的改變。因此，改革將涉及政府職能、決策體制、法制建設、財稅體制、財政撥款等諸多改革。它是壹個影響各方面利益調整的重大工程，自然會表現出復雜性。
(二)宏觀經濟條件的影響
中國目前的基本經濟形勢是:近年來，經濟保持了良好的發展態勢。盡管受到東南亞經濟危機和國企改革的影響，但近年來中國的GDP壹直以每年8%左右的速度前進。這為財政收入結構改革提供了良好的背景，使費改稅這壹新稅種的實施可以在相對穩定的稅源和更廣泛的稅基基礎上進行。
但近年來，由於我國宏觀經濟形勢偏緊，為拉動內需，國家實施積極的財政政策，導致財政支出剛性增長。由於財政收入占GDP的比重較低，中國不得不通過每年增發國債來平衡預算，這導致了財政風險的現實。良好的經濟形勢和困難的財政狀況之間的不協調影響了政府的宏觀調控能力和未來改革的實施。此外，不確定中國當前宏觀經濟調整中采取的經濟政策是否會產生不利後果。這些不確定因素將直接影響未來財政收入結構改革的實施效果和改革目標的實現。
(C)實施改革的相應成本的影響
改革是政策和制度的創新。在改革現有體制的過程中，現有的平衡會被破壞，必然會產生相應的改革成本。中國財政收入結構的改革也將面臨改革成本對改革成功的影響。
制度成本。改革財政收入結構的措施之壹是費改稅。今年會有很多新稅種出臺，很多新稅種的設立會使稅制結構更加復雜，這與1994財稅改革簡化稅制的目的相矛盾。此外，財政收入結構改革措施還包括“規範收費”，改革的制度成本也會在“規範收費”方面產生。隨著收費的清理，壹些收費會取消，收費機構也會取消。從社會穩定和改革平穩過度的角度考慮，需要對取消收費機構的人員進行安置，這必然會導致短時間內的物質消耗和壹定時期內的社會不穩定。
管理成本。財政收入結構改革以稅費調整為基礎，新征收的稅種都是稅源分散、征管復雜的稅種。這些稅種的征收無疑會增加我國本來就很低的稅收征收成本，同時也會增加納稅人的納稅成本，帶來效率的損失。
中央與地方政府“博弈”中的損失。在財政收入結構改革的過程中，必須重新劃分中央與地方的稅費、新征稅種和相關稅種的分配關系。這就形成了中央和地方在利益調整上的“博弈”。比如燃油稅、社會保障稅等較大的稅種劃入中央稅，那麽在規範收費時，地方財力就會受到制約。這樣壹來，每年地方政府和中央政府在財政預算上的“討價還價”會更加激烈，可能會抑制地方政府經濟的正常發展。相反，如果將較大的稅種劃分為中央稅、地方稅或地方稅，中央政府將失去壹個增加政府收入的兩個比例並提高其收入能力的機會。
(四)國際因素的影響
財政收入結構的改革必然會受到相關國際因素的影響。壹方面，已經實施或正在實施的國際財稅政策會對中國的改革產生壹定的影響。從近年來理論界的大討論中不難看出，中央政府的改革明顯受到西方發達國家稅收政策的影響。另壹方面，國際上的壹些不確定行為也對我國具體稅種的改革產生影響。比如燃油稅，在相關法律出臺的充分準備和稅種的反復論證下，遲遲沒有出臺。原因之壹是近期國際市場油價不穩定，導致油價波動，國際成品油走私對燃油稅改革的實施有直接影響。
三、建立合理的財政收入結構需要解決幾個關鍵問題
在改革實施過程中，建立合理的財政收入結構目標並不意味著改革的成功。我們必須在分析改革成功的影響因素的基礎上，充分認識影響改革成功的關鍵問題。
改革計劃的設計必須確保可持續的可操作性。
漸進式改革由壹系列旨在實現既定目標的小步驟組成。壹攬子計劃由壹系列相關的重要措施組成，這些措施是壹起設計並同時推出的。從政府的角度來看，壹攬子改革會引起社會震蕩，改革的風險很大，而漸進式改革只需要相關部門通過漸進式變革來完成，容易被實施改革的財稅部門控制和管理；從普通人的角度來看，由於人們害怕未知，難以快速接受，只有漸進式的改革政策才能幫助人們接受改革方案。漸進主義也有其弊端:改革持續時間長使得改革效果下降；改革方案的壹個個相繼出臺，使得實施改革的財稅部門沒有足夠的時間、精力、人力和財力組織政策出臺前的討論和論證，以及出臺後的監督、反饋和及時調整，降低了改革的有效性。為了盡量減少這種負面影響，政府壹般應確保改革計劃的可持續運作。
去年車輛購置費改征車輛購置稅，拉開了稅改的序幕。然而，其他費改稅相關改革既缺乏整體規劃，也缺乏相應的稅種推出計劃，導致人們對費改稅缺乏清晰的認識，對費改稅實施中可能出現的問題缺乏預期和相應的對策。在收費標準方面，財政部門也遲遲沒有對現有收費的整改作出整體規劃，導致零敲碎打地決定取消壹些收費。從目前已經進行的財政收入結構改革情況可以看出，改革缺乏整體布局，改革方案的推進缺乏可持續的可操作性，會降低改革的效果，影響改革的成功。因此，漸進式改革方案確定後，當前改革面臨的主要任務是壹方面制定總體改革方案，另壹方面保證改革方案的可持續運行。
(B)防止可能的系統倒退和改革逆轉。
改革開放以來，中國金融體制改革的經驗證明，每壹次改革都難以把握和控制整體改革進程，每壹次改革都涉及深層次的利益分配和調整，因此每壹次改革在完成後都有不同程度的制度回歸。
財政收入結構的改革涉及到中央、地方和部門現有利益格局的調整，這將使改革復雜化，因此必然使改革經歷壹個漸進的過程。為防止體制回歸，必須在改革財政收入結構的同時，全面推進財政體制改革和其他地方改革，特別是要從根本上解決中央和地方的利益關系。我們可以以這次財政收入結構改革為契機。壹方面，調整稅制結構，適當保留部分稅收立法權；另壹方面，重新劃分中央和地方的稅收，在保證中央財力的同時，賦予地方政府因地制宜的權力。為了減少改革的阻力，可以采取穩妥的、過渡性的改革方案，積極地、逐步地實現目標。
(三)在“收費標準”上應該有所提高。
財政收入結構改革的重點是規範收費，甚至可以說“費改稅”的實質是“規範收費”。相對於收費的管理水平，我國目前的稅收理論和稅收征管水平更容易完成“費改稅”的工作，而“規範收費”無疑將是改革的重中之重。從目前我國收費管理水平來看，存在諸多不足:項目定價管理未落實，基金收支管理不完善，監督檢查管理弱化。不解決“規範費”問題，財政收入結構改革就會出現這樣的情況:壹方面，稅務機關通過加大稅收征管力度，增加了稅收收入；另壹方面，收費現狀沒有得到及時改變，企事業單位和老百姓的負擔沒有減輕，反而有可能加重。如果出現這種情況，將直接影響改革的效果。
要實現“規範收費”的目標，必須在以下幾個方面做出努力:壹是建立完整、權威的收費管理組織體系，可以把收費作為準公共產品的收費行為，由物價部門管理，收費形成的收入是財政收入的重要組成部分，由財政部門管理。其次，根據系統管理原理，建立了收費控制系統，包括決策控制系統、監督控制系統和收費管理信息反饋系統。第三，加強收費的資金管理，明確收費形成的資金性質是財政資金，所有權屬於政府，管理權屬於財政。
結論:財政收入分配結構改革是本屆政府的施政目標之壹，也是財政體制改革的重點。改革的目標是建立以稅收收入為主，少量必要收費為輔的財政收入結構體系。然而，財政收入結構改革不僅涉及財政收入分配制度，還涉及中央和地方政府及部門的利益，這就決定了這項改革的難度。必須準確把握特定時期中國的政治制度、宏觀經濟形勢、國際因素以及相應的改革成本對改革實施和成功的影響。特別是要解決改革方案設計的可持續操作性和“標準費”的幾個關鍵問題，以避免制度的回歸和財政收入結構改革的逆轉。