壹:背景
根據2002年3月5日發布的總統令，3月20日，美國限制鋼鐵進口的“201條款”正式啟動。美國對包括鋼材和長板在內的主要進口鋼鐵產品采取保障措施，實施為期三年的關稅配額限制或征收8%至30%不等的關稅。這是迄今為止美國對進口鋼鐵產品采取的最嚴厲的貿易限制措施。與以往保護鋼鐵產業的貿易救濟措施相比，此次鋼鐵保障措施具有涉及國家多、被調查產品範圍廣、保護措施持續時間長的特點。在國際社會中，受到保障措施限制的歐盟、日本、中國等有關國家都采取了相應的報復措施或變相的報復措施。世界貿易組織於2003年3月26日裁定，美國去年對進口鋼鐵征收30%的關稅，違反了國際貿易規則。由三名成員組成的世貿組織專家組在中期報告中指出，調查報告中導致美國政府征收這些關稅的論點不符合世貿組織關於保護的規定。
二:“WTO皇冠上的明珠”——爭端解決機制
(壹)中國首次通過多邊機制處理中美貿易爭端。
中國通過世貿組織爭端解決機制解決了中美鋼鐵貿易爭端，請求世貿組織就美國“201鋼鐵保障措施”設立專家組。這是中國加入世貿組織後首次利用多邊機制解決雙邊貿易爭端。爭端解決機制的主要功能之壹是確保經濟弱國挑戰經濟強國的不公平貿易做法，這當然包括發展中國家可以利用這壹機制解決與發達國家的貿易爭端。
通過多邊機制解決雙邊貿易摩擦和爭端是中國加入世貿組織後的壹項主要權利。在中國加入世貿組織之前，我們只能通過雙邊談判和訴諸對方國家的法院來處理此類爭端，很難得到公平的對待。由於我們的入世對美國的這種行為提出了挑戰或者是不滿，大部分WTO成員和鋼鐵產品最重要的貿易夥伴基本上都加入了中國陣營，所以毫無疑問美國在談判中處於明顯的不利狀態。可以看出，貿易爭端解決機制是WTO不可或缺的組成部分，是多邊貿易機制的支柱，在經濟全球化的發展中有其自身的特點。因此，WTO爭端解決機制被稱為“WTO皇冠上的明珠”。
(2)爭端解決機制的特點:
1.磋商程序:GATT和WTO的貿易爭端解決機制在程序上與法院有壹些相似之處，但最大的不同是貿易爭端首先在引起貿易爭端的成員國之間進行協商，貿易爭端由它們自己解決。因此，在貿易爭端解決機制的第壹階段，各國政府舉行貿易磋商，即使案件已經發展到其他階段，磋商和調解仍然可以進行。
2.報復機制對違反WTO規則的政府有壹定的懲戒作用。當違約方未能履行提議並拒絕提供賠償時，受害方可請求爭端解決機構授權采取報復措施、讓步或停頓期協議下的其他義務。這意味著，當壹方違反GATT 1994或相關協定項下的義務時，受害方可在爭端解決機構的授權下，提高從違反義務方進口的商品的關稅，所涉產品的貿易量應與被訴措施的影響相當。《爭端解決程序規則》規定，這種報復應得到爭端解決機構的授權，並應在GATT或上訴機構中盡可能判定其違反義務。但是，當爭端解決機構認為不可能這樣做時，可以授權同壹協定項下的其他部門采取報復措施。只有在極少數情況下，作為最後手段，爭端解決機構才能授權跨協定報復，例如，它可以授權對違反《服務貿易總協定》或《知識產權協定》義務的商品提高關稅的方法。然而，爭端解決機構授權的賠償和報復是臨時措施。最終結果應該是違約方實施建議。《爭端解決程序規則》要求爭端解決機構審議案件，以確保提案得到充分實施。
3.多邊貿易爭端解決機制:世貿組織成員承諾，它們不應采取單邊行動來反擊它們發現的違反貿易規則的行為，而應在多邊爭端解決制度下尋求救濟，並遵守其規則和裁決。
(3)鋼鐵案所見爭端解決機制的缺陷:——執行期過長。
世貿組織框架內的爭端解決需要經過以下幾個階段:磋商:這壹階段的時間最長為60天。貿易爭端發生後，在采取措施之前，爭端各方必須進行磋商，以便找到各自解決貿易摩擦的辦法。專家組:如果協商不成，檢方可以要求任命專家組。在貿易爭端雙方提交仲裁申請後，專家小組提交裁決報告的期限壹般為六個月，可以延長，但在任何情況下不得超過九個月。任何壹方都可以對專家組作出的裁決提出上訴，上訴必須基於相關的法律問題和與上訴有關的理由。上訴不聽取現有證據或審查新證據。上訴可以確認、修改或推翻專家組的法律調查結果和結論。壹般情況下，申訴不超過60日，因特殊原因可以延長至90日。爭端解決機構必須在30天內接受或拒絕上訴報告。裁決的執行:裁決作出後，敗訴方應立即改正，不執行裁決的，應賠償或承擔相應的處罰。
可以看出，WTO爭端解決機制雖然限制了各個環節的時間，但與GATT時期的爭端解決程序相比，大大縮短了時間。然而，從向DSB提起訴訟到作出裁決的過程長達近1年。..................................................................................................................................................................................從立案到上訴結束做出最終決定的整個過程需要15個月。然而，商機往往稍縱即逝。經過這麽長時間的等待，即使最終做出公正的裁決並執行，對壹個國家、壹個行業，尤其是對那些高度依賴外部經濟的國家和部門的影響可能是巨大的、不可挽回的。
三:“兩面美人”——保障措施
(1)保障措施概述
關貿總協定致力於創建的多邊貿易體制，要求各成員在處理經貿關系時，應以提高生活水平、保證充分就業、保證實際收入和有效需求的大幅穩定增長、充分利用世界資源、擴大商品生產和交換為目標。實現這壹目標的具體手段是通過談判達成互利的安排，大幅度降低關稅和其他貿易壁壘，消除國際貿易中的歧視性待遇。然而，關貿總協定的起草者們意識到，各國要想積極參與這場“運動”，就必須減少對可能產生的不利後果的擔憂，即由於關稅和其他貿易壁壘的降低，外國有競爭力的產品可能大量湧入，對本國產業造成沖擊，進而影響本國的經濟發展和政治穩定。因此，他們為GATT設計了壹個特殊的保障措施，即“對某些產品進口的緊急措施”(GATT第19條)。根據這壹規定，當外國產品的進口因不可預見的情況和關稅減讓而大幅增加，從而對國內同類產品或直接競爭產品的生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，壹成員可中止談判中承諾的全部或部分義務，或取消或修改關稅減讓，即該成員可恢復其已承諾取消的配額等貿易限制，或再次提高降低的關稅。
保障措施是為了讓世貿組織成員有機會在貿易自由化進程中的特殊情況下援引有效的補救措施，以暫時保護國內產業。反傾銷和反補貼的區別在於，它針對的是該產品的所有進口商，覆蓋範圍很廣。在近50年的歷史中，關貿總協定成功地組織了八輪談判，大大降低了成員的關稅和其他貿易壁壘。應該說還有壹份“保障措施”的功勞(據統計，從1950到1994，成員* *采取了150項保障措施)。因為有了這個“安全閥”，成員們大膽降低了外國商品進入本國市場的門檻，結束了多邊貿易談判。采取保障措施所必需的這些法律條件，在WTO《保障措施協議》和GATT1994第19條中都有規定。
(2)實施保障措施的條件:
1進口增長(這樣增加的進口)
該協定第2條第1款規定，進口增長是指“數量增長”，而不是進口價值或金額的增加。這種增長包括絕對增長和相對增長兩種情況。絕對增長是指壹定時期內產品進口數量的絕對增長，比如去年進口1000件，今年進口2000件。相對增長是指在壹定時期內，產品的進口數量相對於進口商內部產量的相對增加，這往往體現在市場份額的變化上。比如去年某產品進口1，000件，而同期國內產品銷量為5000件。今年進口量還是65，438+0，000件，但是國貨銷量下降到3000件。這種情況屬於相對增長。相對增長的情況下，進口量不壹定變化。有學者指出，“相對增長”的概念並不合理，因為這相當於把國內產業調整的負擔轉移到國外產品身上，是貿易保護主義的壹種表現。在美國鋼鐵保障措施案中，根據美國法律的規定，無論是實際增加還是相對於國內生產的增加，都屬於增加。世貿組織專家組否定了美國實施保障措施的兩個前提條件，即“進口增加了，可以是相對於過去進口的實際和絕對增加，也可以是相對於國內生產的增加”和“這種增加正在對國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害的威脅”。報告指出，美國誇大了進口增長的數字，並將從北美自由貿易協定國家加拿大和墨西哥的進口計入進口總額。事實上，協定國之間的進口數量沒有限制。
2 .國內產業存在嚴重損害或嚴重損害的威脅。
該協定第4條第1款規定，“國內產業”應理解為在進口成員領土內生產同類產品或直接競爭產品的所有國內生產者，或同類產品或直接競爭產品總產量占該成員國內總產量主要部分的生產者。與反傾銷協定不同，保障措施協定沒有為後壹種情況下的產出百分比設定下限。應當指出，關稅同盟可以作為壹個整體或僅代表該同盟的壹個成員實施保障措施。當關稅同盟作為壹個整體實施保障措施時，對嚴重損害或嚴重損害威脅的確定應以整個同盟的存在為依據；在代表壹成員實施保障措施時，嚴重損害或嚴重損害威脅應僅依據該成員的產業狀況確定，且保障措施的實施僅限於該成員。
“嚴重損害”是指對中國某壹產業的狀況造成重大的整體損害。由於各成員經濟發展水平和相關產業成熟度不同，事先無法就什麽是“嚴重損害”確定壹個非常明確的量化標準，這樣做也不科學。然而，從東京回合和烏拉圭回合談判中可以看出，標準問題是參與談判的所有各方都十分關註的問題。過高的標準會迫使成員在多邊規則之外尋求壹些不正當的解決辦法，而過低的標準則會導致保障措施的濫用，嚴重扭曲國際貿易。為了盡可能統壹成員的做法，該協定規定，在評估某壹國內產業是否存在嚴重損害或嚴重損害威脅時，進口成員的調查機構必須評估與該產業地位有關的所有客觀的、可量化的因素。該協議還列出了壹些必須評估的因素，包括絕對或相對條件下相關產品的進口比例和數量，增加的進口所占據的市場份額，以及銷售水平、產量、生產率、設備利用率、損益和就業的變化。從實踐的角度來看，很難評估“所有相關因素”。美國小麥面筋保障案專家組以務實的方式確定了“所有相關因素”的最小範圍，即《協定》第4條第2款明確列出的因素以及保障調查中利害關系方明確提出的其他因素。“嚴重損害的威脅”應理解為緊迫、明顯的威脅，必須以事實為依據，不能僅依據指控、推測或極小的可能性就判定“存在嚴重損害的威脅”。在確定是否存在嚴重損害或威脅時，ITC會考慮其認為相關的所有經濟因素，包括但不限於:1。損害嚴重:國內產業生產設備大量閑置，相當壹部分公司無法以合理的利潤水平開展國內生產經營活動，國內產業出現重大失業或失業現象。二是嚴重損害的威脅:銷售額或市場份額下降，庫存增加(無論存貨方是國內制造商、進口商、批發商還是零售商)，國內工業生產、利潤、薪資、產能或就業呈下降趨勢；國內產業的公司無法獲得足夠的資金來更新其國內工廠和設備，或者無法維持目前的研發支出水平；由於第三國市場的進口限制，美國市場成為該產品出口轉移的主要目標。
3.進口增加與嚴重損害或威脅之間是否存在因果關系(《保障協定》第4條第2款)
《保障措施協定》第4條第2款(b)項明確規定，調查機關應根據客觀證據，確定進口增加與嚴重損害或損害威脅之間存在因果關系。第4條第2款(b)項第二句為如何確定這種因果關系提供了壹個重要標準:如果進口增加以外的因素同時對國內產業造成損害，則這些因素造成的損害不得歸因於進口的增加。這就是通常所說的“不歸因”。美國法律對“實質原因”的定義是:壹個重要的原因，不亞於任何其他原因。因此，進口的增加必須不僅是造成嚴重損害或威脅的重要原因，而且等於或大於任何其他原因。在調查中，ITC確定了除進口增加以外對鋼管行業造成損害或威脅的幾個因素。在適用實質性原因標準時，國際貿易委員會分析這些因素的相對重要性，以確定這些其他因素是否比進口的增加更重要。國貿中心特別關註鋼管需求下降的因素。盡管ITC承認需求下降造成了嚴重的損害，但這並不比進口增加更重要。因此，國際貿易委員會得出結論，實質性原因的標準得到滿足，進口增加和嚴重損害之間存在因果關系。
4.是否有不可預見的發展(GATT第19條)？
專家組認為，在采取保障措施時，需要證明不可預見的發展，這壹點已經在世貿組織法律中得到確認。但在鋼管案中，國際貿易委員會的報告沒有提到這壹點；美國後來提出的油價下跌和金融危機，在ITC的報告中沒有審查。國際貿易委員會的報告提到了油價下跌，以考察造成損害的另壹個因素。關於金融危機，美國在ITC的報告中說，壹些制造商認為進口增加的原因之壹是亞洲金融危機導致該地區需求下降。然而，專家組認為，這很難證明是壹個意外的發展。
5.是否屬於緊急行動(GATT第19條)
專家組認為，雖然第19條被稱為“關於特定產品進口的緊急行動”，但該條並未提及緊急行動壹詞。該條款的通常含義不要求成員在采取保障措施之前證明緊急情況的存在；“緊急行動”壹詞僅描述了保障措施的性質。雖然標題指的是緊急行動，這可能給GATT第19條和《保障措施協定》帶來實質性義務，但標題本身並不構成實質性義務。《保障措施協定》第11條也提到了緊急行動壹詞，但也沒有給成員增加任何義務。
(3)如果提高關稅，針鋒相對的保障措施這個保護性武器可能會成為新的貿易壁壘。
美國的保障措施不僅引發了連鎖反應，掀起了新壹輪對華鋼鐵出口潮，歐盟、泰國、委內瑞拉等國家和地區也提出了限制鋼鐵進口的措施，壹些國家還威脅采取涉及農產品等工業品的報復措施。這種循環可能導致全球貿易保護、救濟和交叉報復。只不過是“復仇在何時？”貿易戰壹旦開打，很可能波及多個行業。從經濟角度來看，保障措施的目的是保護低效率、無競爭力的企業，抑制其他國家有競爭力的企業，懲罰最有效率的出口國，在實踐中往往導致貿易額下降、政治摩擦增加(美日汽車爭端就是壹例)。從關貿總協定的紀律來看，這個協定是兩國之間數量限制的安排，逃脫了多邊體系的監管。如果這種趨勢繼續下去，將不可避免地對多邊體系產生破壞性影響。但由於GATT在這個問題上沒有明確的規定，壹直沒有辦法采取，這壹措施也被稱為“灰色區域措施”。
四:產品排除——平衡國內產業利益與公眾利益矛盾的方法。
美國在201鋼鐵保障措施中采取的產品排除，實際上是利益平衡的需要。與反傾銷和反補貼壹樣，保障措施作為壹種貿易救濟措施，旨在為因外國產品而遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的壹國國內產業提供救濟。然而，保障措施的調查和實施往往涉及許多利益相關者的利益，包括被調查產品下遊產業的利益、最終消費群體的利益和可能受到其他國家貿易報復影響的產業的利益，即公眾的利益。事實上，產品排除是為了提供壹種平衡國內產業利益和公共利益的機制。在過度保障措施可能損害公共利益的情況下，產品排除被用來削弱保障措施的效果，從而實現所有利益相關者之間的利益再平衡。自美國政府啟動產品排除措施以來，已有數百種產品獲得豁免，主要受益者是歐盟和日本，有效緩解了美國與主要貿易夥伴因201鋼鐵保障措施引發的貿易摩擦。事實上，自美國公布產品豁免清單以來，歐盟和日本實際上已經放棄了貿易報復的計劃，轉而談判更多的產品豁免。從美國鋼鐵保障措施的實踐來看，產品排除已經成為美國政府與主要貿易夥伴談判的壹種非常有效的手段。美國的鋼鐵保障措施引起了其主要貿易夥伴歐盟和日本的強烈反對，歐盟和日本都要求美國進行貿易補償，並開出了數億美元的貿易報復清單。但在雙方談判過程中，美國根據談判需要，先後公布了8批產品排除清單，將歐盟和日本出口的部分重要鋼鐵產品排除在本次保障調查範圍之外。通過減輕對歐盟和日本鋼鐵生產商的壓力，美國政府在貿易談判中為自己贏得了更多的主動權。事實上，在這八批產品豁免清單發布後，歐盟和日本實際上已經放棄了貿易報復的計劃。
五:玩規則，而不是遊戲規則。
(壹)中國第壹次在WTO規則中博弈的成功實踐
1中國的反應
中國是美國鋼鐵的主要供應國，突然提高關稅可想而知。中國向美國出口數億美元的鋼鐵產品受到美國保障措施的影響。因此，2001年6月28日，美國國際貿易委員會正式決定對進口鋼鐵產品立案調查後，中國政府發表聲明，表示中國政府對此嚴重關切，將全力維護中國鋼鐵行業的合法權益，密切關註事態進展。隨後，中方聘請美國律師，於7月24日以中國鋼鐵工業協會和中國五礦化工進出口商會的名義，代表中國鋼鐵行業，正式向美國國際貿易委員會提交了參與201條款調查的申請文件和對企業提供的生產數據進行保密的申請。這兩份文件的及時提交，保證了我國鋼鐵行業能夠充分參與後續程序的調查，並在後續程序中有效捍衛自身的合法利益。
在美國總統公布進口鋼鐵201保障措施調查最終救濟方案後，中國管理局發表聲明稱，美國政府的這壹決定將對中國鋼鐵企業對美正常出口造成嚴重影響，給企業造成巨大損失，中國管理局對此表示強烈不滿；美國鋼鐵業目前面臨的問題不能歸咎於國外進口，少量中國鋼鐵產品出口美國不足以傷害或威脅美國鋼企；美國政府的這壹決定不符合世貿組織規則，中國政府將保留向世貿組織爭端解決機制提起申訴的權利。
18年3月4日，根據世貿組織保障措施的有關規定，中國政府向世貿組織提出就美國201鋼鐵保障措施案與美國進行談判。與此同時，中國政府發表聲明指出，美國作為世界貿易大國之壹，對維護國際貿易秩序負有重大責任，應充分考慮此舉對國際貿易秩序造成的巨大損害。事實上，美國鋼鐵業目前面臨的問題不能歸咎於國外進口，而是內部產業結構不合理造成的。采取保護主義措施只會阻礙產業結構的良性調整，無助於問題的解決。而且中國出口美國的相關鋼鐵產品占美國進口同類產品的比例很小，根本沒有對美國鋼鐵產業造成嚴重損害。中國要求美國充分重視中國的具體情況，妥善解決這壹問題。中美互為重要貿易夥伴，經濟互補性強。中方希望通過雙邊磋商盡快解決中方關切，避免中美經貿關系受到損害。3月22日，中美就201鋼鐵保障措施進行磋商。磋商中，中國代表團嚴正聲明，美國的行為違反了世貿組織的有關協議，並強調要求美國政府正視中國是發展中國家的事實，對中國出口到美國的所有鋼鐵產品實行發展中國家待遇。此外，我國代表團還向美方提出了貿易補償要求，並聲明保留根據世貿組織協議采取進壹步措施的權利。3月26日，中國正式要求與美國進行世貿組織爭端解決諒解下的磋商。4月11、12日，中國、歐盟、日本、韓國、瑞士、挪威根據世貿組織爭端解決諒解，就美國“201鋼鐵保障措施”與美方進行磋商。磋商中，六方均對美國違反世貿組織相關規定，實施保護主義保障措施表示遺憾，要求美國立即終止該措施。中國代表團還重點闡述了中國在涉及中國重大利益問題上的立場。磋商後，六方發表了壹份聯合新聞聲明。
鑒於中國政府已根據世貿組織的有關規定，就保障措施和爭端解決機制下的有關問題與美國進行了正式的雙邊磋商，對於中國提出的補償和排除請求，美國沒有給予明確答復。根據世貿組織有關程序，我駐世貿組織代表團於5月17日(日內瓦時間)向美國提交了中國暫停對美減讓產品清單，其中包括從美國進口的部分廢紙、大豆油和電動壓縮機。中國將在世貿組織爭端解決機構最終裁定美國201鋼鐵保障措施違反世貿組織相關協議後，對來自美國的上述產品加征24%的關稅，增加的關稅為9400萬美元。5月27日，中國正式請求世貿組織成立專家組。6月24日，WTO就此案成立了中國專家組。之後根據世貿組織的相關規定，由爭端各方進行協調，由同壹個專家組審理中國、歐盟、日本、韓國、瑞士、挪威、新西蘭和巴西提出的請求。
此外，從5月21日起，中國開始對部分進口鋼鐵產品進行保障措施調查，並在5月24日起的180天內，對9種進口鋼鐵產品(普通中厚板、普通薄板、矽鋼、不銹鋼板、普通線材、普通型材、無縫管和鋼坯)實施關稅配額；對關稅配額內的進口產品仍實行現行進口關稅稅率，對關稅配額外的進口產品在現行進口關稅稅率基礎上加征7-26%的特別關稅。
2中國為保護國內鋼鐵產業而實施的保障措施
從1到2002年5月，日本對美國的冷軋鋼板出口減少了61？24%，但與此同時，日本對華鋼鐵出口卻增長了39？8%，俄羅斯對華鋼鐵出口增長45？16%，歐盟對華出口鋼材增長44？13%。他們進口的鋼鐵產品大量轉移到中國，對我們的鋼鐵工業造成了嚴重的損害和威脅。為防止國際鋼材市場過剩鋼材沖擊國內市場，對外貿易經濟合作部於2002年6月165438+10月09日發布公告:1。自2002年6月165438+10月20日起，熱軋普通鋼板、冷軋普通鋼板(帶)、彩塗板、無取向矽鋼實行。最後的保障措施是“關稅配額，先到先得”。規定數量內的進口產品仍實行現行適用關稅稅率，超出規定數量的進口產品在現行適用關稅稅率基礎上加征關稅(10.3-23.2%)。最終保障措施將在實施期內逐步放寬。二。最終保障措施的實施期限為3年(包括臨時保障措施的實施期限)，自2002年5月24日至2005年5月23日。三。最終保障措施不適用的臨時保障措施臨時保障措施實施期間對涉案產品征收的關稅將予以退還，有關措施將另行公告。四。最終保障措施不適用於原產於發展中國家/地區且進口份額不超過該類產品進口總量3%的產品，但進口商應提供不適用最終保障措施的國家/地區的產品原產地證明。5.在最終保障措施實施期間，外經貿部可以根據有關情況的變化，對最終保障措施的形式和水平進行復審。至此，中國正式采取了第壹項保障措施。
通過這起被譽為中國入世第壹案的鋼鐵保障措施案，中國學會了如何在博弈中生存，完成了從守門員到主力前鋒的角色轉變。過去，“在世界貿易組織的大門之外，中國往往只能防守，不能進攻。他壹進門就可以由守轉攻，用WTO規則保護自己。
(B)美國的敗訴促使我們謹慎使用保障措施。
上述壹些保障措施已被訴諸世貿組織爭端解決機制。到2002年7月，在WTO審結的五起保障措施案件中，所有采取保障措施的國家均敗訴。實施保障措施必須遵守的條件的嚴格性是顯而易見的。采取這些措施時必須遵守嚴格的紀律。這些紀律體現在以下基本法律問題上:1 .關於調查的問題:進口是否增加，是否存在嚴重損害或嚴重損害威脅，進口增加與嚴重損害或威脅之間是否存在因果關系，是否存在不可預見的發展，是否屬於緊急行動；二是措施問題:措施是否在必要的限度內，措施是否符合最惠國待遇原則，措施是否符合對等原則，措施是否符合對發展中國家的豁免規定；3.關於程序問題:是否提供充分的事先協商機會，是否提供補償。
世貿組織對進口增加與國內產業嚴重損害之間的因果關系有嚴格要求；每個案子都在這壹點上被打敗了。尤其是因果關系的論證，如何將其他因素造成的損害與進口增加造成的損害區分開來，成為壹個幾乎難以逾越的難題。這提醒我們必須謹慎使用保障措施。