2005年6月5438+10月65438+10月65438+10月黨的十六屆五中全會通過了《中央關於制定全國經濟租賃社會發展第十壹個五年規劃的建議》，其中要求？按照公私服務均等化的原則，加大國家對不發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的經濟社會發展？。2006年6月5438+0Q，6月11，黨的十六屆六中全會通過的《中央關於構建和諧社會若幹重大問題的決定》進壹步提出？完善公共財政體系，逐步實現基本公共服務均等化。？公共服務均等化已成為當前中國經濟社會發展的重要熱點問題。
首先，公共服務均等化的壹些理論問題
(壹)公共服務的含義和分類:
1.公共服務的意義。在研究公共服務的含義時，主要從以下兩個角度進行分析:(1)公共服務屬於服務的範疇，因此，什麽是服務第壹？從經濟學的角度來看，服務是相對於生產而言的。按照產業結構劃分，三次產業中，第壹產業是農業，第二產業是工業和建築業。這兩個行業都是物質材料的生產部門，生產出來的產品都有實物形態。第三產業屬於服務業，不生產物質產品，只提供勞務。因此，服務也叫勞務，即以提供活勞動而不是實物形式來滿足人的特殊需要。在中國，第三產業即服務業可分為四個層次:第壹層次是流通部門，包括交通運輸、郵電通信、商業等；第二層次是為生產生活服務的部門，包括金融、保險、房地產、公共服務、居民服務等。第三層次是為提高科學文化水平和居民素質服務的部門，包括教育、文化、科學、衛生等。第四個層次是服務於公眾需求的部門，包括國家機關、政黨和社會組織。(2)公共服務屬於公共產品範疇。公共產品和服務對應於私人產品和服務。公共物品有兩個基本特征:消費的非競爭性和收益的非排他性。這裏的公共產品包含了公共服務的內容。唯壹不同的是，生產領域的公共產品是有形的，而服務領域的公共產品是？它是無形的。因此，對公共物品的分析適用於公共服務。與公共服務相對應，私人服務通過市場提供，公共服務主要由政府提供。有些服務是介於公共服務和私人服務之間的準公共服務，可以由私人市場提供，也可以由政府提供，也可以由私人和政府共同提供。這裏說的是什麽？提供？，指的是？付錢？誰出錢誰提供。政府主要通過財政支出來提供。通過以上兩個方面的分析可以看出，公共服務的內容不僅包括第三產業中的第四層次，即國家機關通過直接的勞動服務為公眾的需求提供服務，還包括政府通過財政支出為居民提供的教育、衛生、文化、社會保障、生態環境等方面的服務。
2.公共服務分類:基本公共服務和壹般公共服務。什麽是基本公共服務？對此有不同的理解。壹種觀點認為，所謂基本公共服務是指與民生問題密切相關的公共服務。在黨的十六屆六中全會《關於構建社會主義和諧社會若幹重要問題的決定》中，將教育、衛生、文化、就業和再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會保障等列為基本公共服務，就是如此。還有壹種觀點認為，基本公共服務應該是指純公共服務，所以不能籠統地說文化、教育、科學、衛生、社會保障是基本公共服務，只能提義務教育、公共衛生、基礎科學研究、公共文化事業、社會救濟等屬於基本公共服務。還有壹種觀點認為，基本公共服務是壹定發展階段的最低範圍的公共服務。筆者認為，基本公共服務應該是指與民生密切相關的純公共服務。基本公共服務以外的服務屬於壹般公共服務，如行政、國防、高等教育、壹般應用研究等。
(二)均等化的含義和標準
1.均等化的含義。？均等化？字面意思是平衡和平等，平衡有壹個調整和平衡的過程，最後達到平等。當然，這裏的平等只能是大致平等，而不是絕對平等。平等的內容包括兩個方面:壹是居民享有平等的公共服務機會，如公民享有平等的受教育權。第二，居民享受公共服務的結果是平等的。例如，每個公民都應該享受義務教育和醫療救助等公共服務，無論他住在哪裏，城市還是農村，在數量和質量上。相比之下，結果的平等更重要。
2.均等化的標準。有三種理解:壹種是最低標準，即保底。？壹個國家的公民，無論居住在哪裏，都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務。？我們對這種均衡的理解是托底。是政府應該提供的東西，比如普及義務教育，實施社會救濟和基本社會保障。政府必須保證最低限度的公共供給。？第二是平均標準。即政府提供的基本公共服務要達到中等平均水平。三是等同性的標準，即結果相等。這三個標準並不完全矛盾。其實是壹個動態的過程。在經濟發展水平和財力不夠高的情況下，壹開始是低水平保障，然後提高到中等水平，最終目標是達到同等效果。當然，為了達到大致相等的結果，政府的供給成本不可能相等。
公共服務均等化，或者說基本公共服務均等化的最終目標是實現人們享有的基本公共服務均等化。因為個人總是在某個區域或者城鄉之間，為了實現這個終極目標，可以分階段實現區域之間、城鄉之間的基本公共服務均等化，進而實現人與人之間的基本公共服務均等化。目前，關於公共服務均等化的學術文獻多是從區域間、城鄉間公共服務均等化的角度進行研究。因此，公共服務均等化應該包括地區之間、城鄉之間、人與人之間的平等。
(三)均等化的理論基礎:福利經濟學和公共財政的重要特征。
20世紀20年代，英國經濟學家庇古開創了完整的福利經濟學體系。為了實現福利最大化的目標，庇古考慮了兩個問題:壹是個人實際收入的增加會增加他的滿意度，二是將富人的貨幣收入轉移給窮人會增加社會的整體滿意度。據此，他提出了兩個基本命題:國民總收入越大，社會經濟福利越大；國民收入分配越平等，社會和經濟福利就越大。庇古的貢獻對公共服務均等化起到了基礎性作用。因為公共服務也是由國民收入形成的，公共服務的分配可以在國民收入分配中發揮重要作用，可以增進社會福利，促進社會福利最大化，特別是在政府財政收入占CDP比重較高的情況下。公共* * *服務資源壹般由政府掌控，主要由政府通過財政支出等方式進行配置。如果有分配不當的，還是要靠政府自己去糾正。庇古的國民收入均等化思想對公共服務均等化具有指導意義，政府應通過公共服務均等化實現全社會福利最大化。
公共性是公共財政的本質特征。這是因為政府是整個社會的代表，其財政收入來源於全體社會成員。因此，公共財政支出也必須用於全體社會成員，即政府必須提供給所有經濟主體和社會成員？平等對待？服務。妳在線嗎？平等對待？在新政策下，政府及其公共財政在向社會提供服務的過程中應公平對待所有社會成員。現在呢？區分？在新政策下，政府及其公共財政實際上只關註和強調某些經濟部門、某些社會群體和少數甚至個別社會成員的利益。當政府向社會提供服務時。平等對待？，具體來說就是通過公共* * *收入、公共* * *支出和轉移支付制度。
二，我國公共服務均等化存在的問題
分稅制條件下，公共服務均等化的實現機制主要包括三個方面:建立公共服務型政府，完善公共財政體系；合理劃分各級政府的事權和財權關系；建立均等化的轉移支付制度。目前，中國在這些方面存在很多問題。
(壹)公共服務型政府尚未建立，公共財政體系不健全。
1.政府對公共服務的投入不足。目前，我國政府職能轉變滯後，尚未實現。經濟建設政府？去哪？公共服務型政府？政府的轉變？缺席？用什麽？越位？情況並存，突出表現為公共服務投入嚴重不足。義務教育、公共衛生、基礎科學研究和公益性文化事業是最典型的公共服務項目，政府應該擔負起提供這些服務的責任。從1993以來的政府支出來看，政府在這方面的投入力度不夠。表1中的壹組數據更能反映這種情況:
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從表1可以看出，基本建設支出占全國財政總支出的比重始終保持在12%左右的水平(這部分支出很大程度上體現在預算外)，沒有出現明顯下降；行政經費占全國財政總支出的比重，1978年為4.71%，11993年為0.54%，21304年上升到14.25%；文化、教育和衛生支出在國家財政總支出中的比例沒有增加，而是從1993年的20.63%下降到2004年的18.06%。可見政府對基本公共服務的投入太低。
2.地區之間、城鄉之間的公共服務差距很大。嚴格來說，公共服務均等化是指以使用價值形式向全國各地的居民提供大致相同水平的公共服務。中國地區之間差距很大，提供同樣使用價值的公共服務成本不同。尤其是對於我國西部地區來說，提供與東部地區同樣的公共服務，往往需要付出更多的成本。因此，在我國目前的情況下，要實現公共服務均等化，西部地區的人均財政支出應該大於東部，才能達到均等化的要求。選擇下面的1995？根據2004年人均財政收入和財政支出數據，我們選擇變異系數作為衡量差距的指標。變異系數的值越大，全國各地區人均財政收入(或支出)的差距越大。反之，全國不同地區的人均財政收入(或支出)差距越小。
圖1描述了1995？2004年中國各地區人均財政收支變動系數變動情況。可以看出，中央對地方的轉移支付後，全國各地區人均財政支出的差距並沒有縮小，但地區之間的差距卻在不斷擴大。也就是說，如果考慮提供同樣使用價值的公共服務的成本，實際的公共服務缺口遠大於人均財政支出所反映的缺口。
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事實上，通過選取部分公共服務的人均支出，東中西部公共服務的差距不但沒有縮小，反而有擴大的趨勢。這裏我們選擇人均教育支出的指標來看這個趨勢。
1998年，全國普通小學生平均教育支出為625.36元，最高的是上海的2621.16元，最低的是貴州的296.44元。最高金額與最低金額之比(即極端貧困率)為8.84。2003年，全國普通小學生人均教育支出為1295.39元，最高的是上海的7030.1.2元，最低的是河南的677.43元，最高金額與最低金額之比為1.38。可以看出，從1998到2003年，在最高金額和最低金額的差距方面，全國各地區普通小學生均教育支出的差距呈擴大趨勢。就城鄉公共服務差距而言，這種差距已經成為導致城鄉收入差距的重要因素。城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民特別是農村貧困群體難以獲得基本公共服務，導致他們最基本的生存和發展權利得不到保障，直接限制了農村人口素質的整體提高。
有學者估計，城鄉之間義務教育、基本醫療、社會保障等公共服務的差距，將使城鄉名義收入差距的比例從2004年的3.2:1擴大到5:1到6:1，公共服務占城鄉實際收入差距的比例約為30% ~ 40%。也有學者估計，導致收入分配差距的各種因素中，教育占20%左右。
(二)各級政府事權和財權關系不清，基層政府融資相當困難。
目前，我國各級政府之間的職責劃分不清晰、不規範，即事權不清。在這種情況下，各級政府的事權是下放的，而財權、財力則是層層收攏的。目前，基本公共服務的事權主要由縣鄉基層財政承擔，義務教育、公共衛生、社會保障、福利救濟等支出大多由基層財政承擔。比如，有調查顯示，我國義務教育經費78%由鄉鎮承擔，9%由縣財政承擔，11%由省和中央財政承擔。再比如，預算中公共衛生支出中央只占2%，其余都是地方政府支出，而在地方政府中，縣鄉* * *支出占預算的55% ~ 60%。在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級政府承擔。另壹方面，從財權和財力來看，基層政府沒有稅收立法權，沒有債權，沒有獨立的主體稅種。收入主要靠* * *享受稅收，使得其控制的收入極其有限，轉移支付也不到位。據統計，目前占全國人口70%以上的縣鄉金融組織的收入僅占全國財政收入的20%左右。可見，財力與事權的不匹配是基層財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務能力不足的關鍵。
(三)轉移支付制度整體設計有缺陷，形式過多，結構不合理。
目前，我國中央政府對地方財政的轉移支付包括財政轉移支付、專項轉移支付、稅收返還和制度補助。其中，財政轉移支付包括:壹般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補、工資調整轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財政補助。此外，根據轉移支付形式的性質，可以分為以下幾類:
1.稅收返還、制度補助和結算補助是1994分稅制財政體制改革後財政轉移支付的主要組成部分。他們的性質是維護既得利益，是舊體制的延續，沒有均等化功能。
2.壹般性轉移支付是按照規範化、均等化的原則在支付過程中進行的，國際上俗稱均衡性轉移支付。
3.專項轉移支付服務於中央宏觀政策目標，用於增加農業、教育、衛生、文化、社會保障和扶貧等專項資金。目前，這些重點工程主要用於中西部地區。但其核定不規範，經常被層層截留、擠占挪用，其性質屬於不平等轉移支付。
4.其他轉移支付，包括民族地區轉移支付，調整工資，農村稅費改革，還有？三獎壹補？轉移支付等。，性質上屬於專項轉移支付，但在壹定程度上具有均等化的性質。目前，財政部門會將這部分轉移支付與上述壹般性轉移支付結合起來，稱為？財政轉移支付？。
以2005年為例，對上述四種轉移支付進行分析，如表2和圖2所示:
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1994之後的轉移支付方案設計，對分稅制改革的順利進行和各地區財力的平衡起到了非常重要的作用。但總體而言，制度設計仍存在缺陷，具體體現在以下幾個方面:
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壹是轉移支付形式太多，相互之間沒有統壹的協調機制。目前，世界上大多數國家將轉移支付分為均等化壹般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式，壹般性轉移支付占轉移支付的絕大多數。而我國轉移支付形式太多，各種形式的轉移支付在均等化過程中重疊，導致管理混亂。
第二，退稅的制度設計不利於公共服務均等化。新體制下采用的退稅制度是在保證既得利益的基礎上進行的，有利於1994？稅收共享？改革螺絲刀起到了重要的推動作用。中央撥給地方的稅收，按基數年全額返還，逐年遞增。稅收多的地區會得到更多的返還，財力雄厚，稅收少的地區會得到更少的返還，仍然缺乏財力。退稅在中央-地方轉移支付中占很大比重。2002年，稅收返還占中央對地方轉移支付總規模的41%，2005年，稅收返還也占中央對地方轉移支付總規模的33%。這種對各地區無差別的基數退稅，不僅沒有解決歷史原因造成的財力分配不均、公共服務水平差距大等問題，反而在新體制下肯定了這種差距，不利於緩解地方收入分配的不合理、不公平。
三是壹般性轉移支付規模太小。在轉移支付形式中，真正屬於均等化的轉移支付只有壹般性轉移支付，僅占轉移支付總額的10%。所以均衡效果有限。
四是專項轉移支付規模過大，操作不規範。專項轉移支付旨在解決地區間具有外溢性的公共產品或服務提供問題，著眼於國家宏觀調控，促進各地區協調發展，調整產業結構，優化資源配置。但目前專項轉移支付的準人不明確，專項轉移支付規模過大。2005年專項轉移支付金額占中央對地方轉移支付的31%。此外，壹些專項轉移支付項目重疊，分配制度不完善，資金投入分散。
三。對我國公共服務均等化的建議
(壹)建立公共服務型政府，完善公共財政體系。
在市場經濟中，市場在資源配置中起著基礎性作用。政府應該在市場機制失靈的領域發揮作用。政府要繼續推進政企分開、政資分開、政事分開，把政府和市場中介組織分開，杜絕對企業生產經營的直接幹預，真正把工作重心轉移到服務市場主體和營造良好發展環境上來。政府不能以犧牲提供公共服務為代價專註於發展經濟，更不用說在市場可以配置資源的領域與人民競爭。要樹立正確的政績觀，建立體現科學發展觀和構建和諧社會要求的經濟社會發展綜合評價體系，實現政府職能轉變。
(二)完善金融體系
進壹步明確中央與地方、地方各級政府在提供義務教育、公共衛生、社會保障、生態環境等基本公共服務方面的權責，完善財力與事權相匹配的財政體制。由於各類公共服務的性質和特點不同，各級政府也應承擔不同的責任。比如社會保障、生態環境等公共服務，由於覆蓋面廣、外部性較大，主要由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務教育和公共衛生服務應由中央、省、縣三級政府承擔，各級政府承擔的比例應視當地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區，應該全部由中央和省級財政承擔。通常以省級政府為主。經濟發展適度的地區，應由三級政府承擔，但中央和省級政府承擔50%以上；在經濟發達地區，應由三級政府承擔，但主要由縣級政府承擔。總之，在提供基本公共服務的事權劃分上，要改變過去傳統的按事權隸屬關系劃分的方法，做到財力與事權相匹配。明確了事權劃分後，應該通過法律制度來固定。
(三)完善均等化的轉移支付制度
1.盡量把垂直轉移和水平轉移結合起來。世界上大多數國家實行單壹的縱向轉移支付模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式。只有德國、瑞典、比利時等少數幾個國家實行縱向和橫向混合轉移模式。中國東部和中西部地區差距太大，中央政府的財力非常有限。僅僅依靠中央政府向地方政府的縱向轉移，實現地區間公共服務均等化將是漫長而困難的。東部發達省份支援西部欠發達省份有壹定的政治和思想基礎，如發達省份與西藏、青海等省的對口支援，但尚未形成制度，更何況東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已經接近壹些發達國家，有條件、有義務在財政上支援欠發達地區的發展。東部發達地區支援中西部欠發達地區，有利於加快地區之間的協調發展，提高國家整體經濟發展水平，最終有利於東部地區的經濟發展。因此，橫向轉移支付可以試行，縱向轉移支付是目前的主要模式。
2.完善轉移支付形式
首先，應該取消退稅和機構補貼。退稅的制度設計對1994分稅制財政體制改革起到了重要的推動作用，是中央對地方財政轉移支付的重要組成部分。但這種制度維護的是地方既得利益，是舊制度的延續。同時，退稅金額巨大，不利於公共服務均等化的實現。因此，它不能永久化、固定化，甚至擴大化。目前已經滿足取消退稅的條件。為了減少阻力，可以規定壹個過渡期(如3-5年)，可以分步實施，逐步到位。
制度性補助是1994分稅制改革後，從舊的財政分級承包制延續下來的壹種轉移支付形式。其屬性和政策目標不明確，其均等化效果隨著時間的推移進壹步減弱。建議盡快取消制度補助，納入壹般性轉移支付。
第二，調整財政轉移支付。現行財政轉移支付主要包括:壹般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補、工資調整轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財政補助等。這裏所說的除壹般性轉移支付之外的其他類型的財政轉移支付，是由於中央出臺某項政策導致地方財力不足，或者用於壹些特殊事項。這只能作為壹種過渡措施，而不能制度化。否則，如果每出臺壹項政策，就增加壹項財政轉移支付，必然導致財政轉移支付的混亂和不規範。因此，財政轉移支付應整合為統壹的壹般性轉移支付。
第三，科學界定專項轉移支付標準，控制準人條件和規模。首先，要科學界定專項轉移支付的標準，即明確哪些情況可以納入專項轉移支付。壹般來說，納入專項轉移支付的項目應具有外溢性、突發性、特殊性和不適宜性的特點。根據專項轉移支付的上述特征，義務教育、公共衛生、社會保障、壹般性扶貧等支出不應納入專項轉移支付範疇。其次，要控制專項轉移支付的規模。專項轉移支付只能是次要的、輔助的形式，規模不能太大。此外，要加強專項轉移支付項目的監督檢查和績效評價，防止截留挪用，提高使用效果。