近年來，我國建築行業拖欠農民工工資愈演愈烈，普遍引起社會各界的特別關註。我會通過調查了解到，拖欠工資的主要原因是施工單位常年拖欠工程款，導致施工企業大量占用資金，資金入不敷出，導致工資發放困難。多年來，拖欠工程款問題壹直困擾著建築行業。雖然政府和建設部等相關主管部門對此高度重視，采取了壹系列措施，但由於各種因素的幹擾，收效甚微。為了維護農民工的合法權益，維護社會穩定，加快解決拖欠工程款問題，2003年第四季度初，我部將組織力量對全國建築企業進行調查。
壹、我國建設工程拖欠的基本情況和特點
我國建築企業拖欠工程款的現象相當普遍，其嚴重性主要表現在拖欠金額巨大，且呈快速增長勢頭，給經濟發展和社會穩定帶來極其惡劣的影響。
(壹)多年來，拖欠工程款數額有所增加。
根據建設部提供的數字，截至2002年底，全國建設單位對施工企業欠款3365億元，相當於當年建築業總產值的19.6%。
近年來，拖欠工程款數額的增長呈幾何級數的趨勢。相關數據顯示，截至1992年末，全國建築企業拖欠工程款總額達200億元，1993年增至308億元，1995年突破600億元。特別是“九五”以來，建設工程拖欠愈演愈烈，拖欠規模逐年增加。截至1996年末，施工企業(指四級及四級以上施工企業)拖欠工程款1360億元，行業拖欠影響深度(即期末拖欠工程款占報告期施工企業總產值的比例)為16.4%；截止2001年末，欠款總額達到2787億元，欠款對全行業的影響達到18.1%。
建設領域拖欠工程款難收，工程款久拖不付現象越來越嚴重。中建總公司拖欠工程款高達6543.8+06億元，其中拖欠三年以上的占25%，最長的拖欠了20年。在廣東省，逾期三年以上的工程款比例高達71%。
(二)拖欠工程款的結構特征
根據調查收集的材料分類統計結果，建設領域拖欠工程款的結構呈現以下特點:
國有建築企業和大型建築企業是負債大戶。根據2001欠款數據分析，全國國有施工企業欠款約為1131億元，占建設領域欠款總額的40.6%，欠款影響為22.6%，明顯高於全國平均水平18.1%。全國壹級大型建築企業拖欠1621億元，占拖欠總額的58.2%，拖欠深度為25.7%，高於全部企業平均水平7.6個百分點。
截至2001年末，東部地區建築企業欠款2786.8億元，東部地區建築企業欠款6543.8+0.76億元，占全國欠款總額的6.31%。
房地產開發項目拖欠問題比較突出。房地產行業是壹個高投入、高風險、高回報的行業，房地產經營者是拖欠工程款現象的“功臣”。國家統計局數據顯示，到2001年末，房地產開發項目欠款97917億元，占欠款總額的39.8%，部分地區甚至高達50%。
政府投資的公益性建設項目拖欠相當嚴重。據國家統計局統計，截至2001年底，全國政府投資項目拖欠工程款達到660.75億元，占項目拖欠總額的26.7%。
集體經濟和民營經濟建設項目嚴重依賴拖欠工程款。集體經濟和私營經濟企業多為中小企業。目前我國中小企業融資渠道少，建設項目資金相對缺乏。同時，集體企業和私營企業的權責相對明確，有拖欠工程款的欲望和動力。
(三)拖欠工程款對社會各方面的不利影響
制約企業管理，制約行業發展。中國的建築行業是微利行業，利潤率不到2%。中建總公司算了壹筆賬:如果這個企業年產值400億元，如果按照利潤率1%計算，總公司欠下的債務16億元相當於8個工程局白忙活了40年。可見，拖欠工程款對企業影響嚴重，不僅影響資金周轉，還會大大增加貸款利息負擔和負債率，甚至有的企業因為資不抵債而破產。此外，大量資金被占用，也影響了企業生產設備的更新換代和技術進步，造成企業骨幹和技術人才大量流失。更為嚴重的是，壹些企業為了轉嫁工程款拖欠風險，偷工減料，降低質量標準，給建築產品留下隱患。
建築業是壹個大行業，目前有6.6萬多家企業，3893萬從業人員，是國家實施積極財政政策，拉動內需，進行基礎設施建設的重要行業之壹。然而，巨額拖欠使得我國國有企業的利潤逐年銳減，對我國建築業的改革和發展形成了明顯的阻礙。
影響勞動者生活，危害社會穩定。巨額工程款長期拖欠導致企業資金嚴重不足，長期無法按時足額支付員工工資、醫療費用、養老保險、失業保險，無法如期歸還員工集資款，特別是拖欠農民工工資現象日益嚴重。目前，我國農民工超過65438+億，大部分集中在技術含量低、勞動強度大的建築行業，建築工地成為拖欠農民工工資的重災區。近年來，建築企業累計拖欠工資約316億元，農民工合法權益受到嚴重侵害，引發集體上訪、堵路、封橋、靜坐等多起事件。壹些農民工甚至采用“跳樓”“自殺”等極端方式討要工資，增加了社會不穩定因素。
破壞誠信原則，擾亂市場秩序。拖欠工程款的問題已經引起了廣泛的連鎖反應，形成了惡性循環。壹方面建築企業被拖欠大量工程款，另壹方面建築企業拖欠分包商的工程款，材料設備供應商的采購款，農民工工資，國家稅收，銀行貸款。大量“三角債”的出現，引發了諸多債務糾紛，造成了社會信用關系的極大扭曲，同時也掩蓋了因建設資金不足而盲目建設的問題，破壞了正常的社會經濟秩序。
二、拖欠工程款和長期拖欠工程款的主要原因
從表面上看，施工單位拖欠工程款的主要原因可以歸納為三點:壹是建設資金不足，工程預算不準確；二是項目開工後，原材料價格上漲或原設計方案變更，導致追加預算，雙方矛盾未解決；三是工程決算審計時間過長，有的拖了兩年。從深層次分析，工程款拖欠和久拖不決的原因比較復雜，我們認為主要可以歸納為以下四個方面。
(壹)建築市場供求不平衡是拖欠工程款的基礎。
建築業是勞動密集型行業，生產領域廣闊，在大規模的經濟建設中容納了大量的就業人員。隨著二元經濟結構的融合，在城鄉勞動力市場統壹的過程中，農村建築隊伍異軍突起，全國建築勞動力迅速膨脹，導致膨脹嚴重，行業規模發展過快，組織結構不合理，生產能力明顯過剩。此外，改革開放以來，大型建設的投資主體、資金來源、投資方式和融資渠道都發生了根本性的變化。在固定資產投資規模中，國家財政部分已從主體地位下降到不足10%，但人們對發展的要求遠遠高於現有的投資能力，這使得資金不足的問題更加突出，特別是房地產開發企業普遍缺乏自有資金，其項目投資的70%來自銀行貸款。施工隊伍的增長遠遠大於建設項目數量的增長，建設投資遠遠趕不上建設項目數量的發展，導致建築市場競爭激烈無序甚至惡性。建築企業為了生存，饑不擇食，面對預付款和降價，明知陷阱也在往裏跳，這反過來使得建築市場中的業主在利益驅動下，萌發了“不欠不欠”的不健康心態，導致市場主體；建設單位和施工企業之間的不平等交易。
(二)社會信用體系不健全，這是工程款拖欠的根源。
市場經濟是信用經濟，是法制經濟，社會運行的基礎之壹是信用制度。我國市場經濟還不完全發達，信用法律法規還不完善，信用檔案、信用調查、項目擔保等壹系列信用制度還遠未建立。往往由於守信者沒有得到應有的利益和相應的鼓勵，失信者得到了不應得的利益甚至暴利而沒有受到譴責和懲罰，客觀上形成了對市場行為的不良誘因。從施工單位的情況來看，信用意識普遍淡漠，信用缺失普遍存在。壹些建設單位不按基建程序辦事。在建設資金不足的情況下，他們投資過多申報項目，沒有資金就先上項目，大項目減少資金，預算超概算、預算超預算、決算超預算，給項目留下了很大的資金缺口。壹些建設項目投資者受利益驅動，把拖欠工程款當成壹種操作手段，壹種賺錢方式。他們不講究信用，不遵守合同，就算有錢也是理直氣壯拖欠工程款。從施工隊伍的情況來看，施工企業特別是國有大中型施工企業普遍缺乏信用風險防範意識，對拖欠的應收賬款視而不見，只滿足於能拿到工程，因此在承攬工程時往往忽視信用風險，上當受騙。
(三)行業市場法律環境的不完善是拖欠工程款盛行的關鍵。
隨著建築業的發展和投資主體的多元化，我國建築市場的主導角色由過去的施工企業轉變為施工單位，但相關法律法規相對落後，難以約束施工單位的行為。如《建築法》規定發包單位應當履行合同約定，及時撥付工程款，但缺乏對工程竣工決算的期限和方式、業主違約責任條款的規定，使得施工合同相關條款的訂立缺乏必要的法律法規依據和法律保障。部分項目資金合同糾紛難以判決，導致雙方在合同履行中糾紛長期得不到解決。再比如，招投標法雖然出臺很久了，但是沒有實施辦法，嚴格操作還是有難度的。再比如，我國刑法缺乏對惡意欠款中造成嚴重後果的債務人追究刑事責任的規定，導致惡意欠款屢屢得逞。
對於國家和有關主管部門已經頒布的壹系列關於建築市場的法律法規，普遍存在有法不依、監管不嚴、執法不力等現象。近年來，面對開發商的惡意拖欠，建築企業拿起了法律武器，但結果往往是“勝訴難，勝訴更難。”這種情況在農民工依法起訴企業欠薪案件中也很常見，受害者的合法權益最終得不到法律的維護，讓失信者更加有恃無恐。
總之，壹方面市場主體在法律上無力追求自身的經濟利益，另壹方面市場監管不力，缺乏必要的法律手段來約束違規的市場行為。多年來，這種“人不究法不辦”的狀態，導致拖欠者公開說，拖欠者敢怒不敢言，拖欠工程款現象在建築市場愈演愈烈。
(四)政府的違約行為是控制違約問題的主要障礙。
目前，我國建設項目法人制度不健全，法人對項目和資金的規劃、建設實施、生產經營和投資風險的責任沒有完全落實，對建設項目法人行為缺乏必要的約束。特別是政府項目“投資、建設、監理、使用”壹體化，政府的市場行為幾乎不受限制，導致壹些地方政府在資金不落實或存在較大資金缺口的情況下，依靠手中權力進行項目建設，導致拖欠。由於對政府工程缺乏有效的市場監管和約束，施工企業與政府之間未能建立平等的市場主體關系，無論資金是否到位，企業都要把完成工程作為政治任務，不得不做預付款。因此，大多數建設項目都有大量的拖欠。政府拖欠工程款對建築企業造成的危害，不僅僅是拖欠金額本身，還有拖欠在建築市場的蔓延，增加了治理難度，特別是政府難以用重拳重錘處理拖欠問題。
三、治理拖欠工程款的進展情況及對徹底治理拖欠的幾點建議。
2003年，國務院和有關部委加大解決拖欠農民工工資問題和根除拖欠工程款問題的力度，強調從源頭上解決問題。提出從2004年起，用三年時間基本解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題。
目前，清理拖欠工程款和農民工工資工作取得初步成效，特別是清理拖欠農民工工資工作取得較大進展。據有關部門初步統計，截至2004年6月中旬，全國已支付建築行業歷年拖欠農民工工資21.5億元，清償率為68%，其中2003年已拖欠89%。
當這個問題最終進入解決階段時，我們不得不進行反思。經過多年的積累和滲透，拖欠工程款已經蔓延到各級政府部門和社會各界。早已眾所周知。為什麽影響這麽壞還能在建築市場存在這麽多年？為什麽拖欠工程款的問題解決了很多次，卻越欠越多？為什麽拖欠農民工工資問題壹年比壹年嚴重？在反思中，要總結教訓，以此為鑒，清醒認識這次清理拖欠工程款大行動的重大而深遠的意義。應從建立長效機制入手，標本兼治，不斷加快健全和完善建築市場的步伐，使這些危害社會穩定和企業、職工的不良現象得到徹底根除。目前，我們在治理拖欠工程款和農民工工資問題的過程中，提出以下四點建議。
(壹)當前對治理欠費的認識和操作應進壹步擴大和深化。
國務院下發的《關於切實解決建設工程拖欠問題的通知》和有關部委的要求，對如何解決拖欠問題作出了詳細規定，力度和手段前所未有，為打好清理建設工程拖欠的攻堅戰創造了良好條件。但是，我們應該清醒地認識到，整頓經濟市場不是權宜之計。從根本上解決拖欠問題，其實是壹個規範市場秩序的問題。因此，有關當局不應只關註拖欠問題，還應全面檢查建築市場，並制定長期整治計劃。在暴風驟雨般的整頓和債務清理之後，各級政府相關部門也要不懈努力，把好自己的關口，對市場經濟發展的各個階段可能出現的問題進行必要的超前研究和預測，及早防範，壹發現問題就處理。在這次清理拖欠工程款工作中，要按照國務院的部署，不斷完善有關部門的工作會商制度，形成分工明確、密切配合的工作格局，並引入到進壹步改革和完善政府有關部門的管理體制和職責中去。
(二)治理欠費的根本措施歸結為法制建設。
首先，相關法律法規要進壹步完善。目前，清理拖欠工程款和農民工工資主要以行政措施為主，應以法律的形式確定這些有效措施，增加其時效性，加強其約束性；抓緊修改建築法，完善招投標法，增加法律明確制止和處罰規避招標、肢解工程、任意壓價、縮短工期、拖欠工程款等違法行為的條款；應盡快出臺勞動合同法和集體合同法，明確勞動合同和集體合同在規範用人單位行為和企業工資支付中的基礎性作用，為保護包括農民工在內的勞動者合法權益提供有力的法律依據；應盡快補充我國刑法、民法關於嚴懲破壞誠實信用造成嚴重後果的行為的規定和司法解釋，以充分發揮我國法律對市場經濟中良好信用關系的剛性保障。
其次，要加強市場經濟法制的宣傳教育，提高所有相關人員的法律意識，使他們明確自己的權利和義務，提高他們守法的自覺性。特別是要強化各級政府的法治意識，使建築市場的管理真正納入法治軌道。
第三，加強監管和執法。充分發揮規劃、建設、銀行、勞動和社會保障等部門聯合執法的作用，認真開展建設工程執法監管，加強執法隊伍力量，完善嚴厲打擊拖欠工程款等不良市場行為的具體措施。各主管部門要做到政策法規公開、工作程序公開、崗位責任公開、工作結果公開，公開查處場外交易、私下招聘、肢解轉包、亂掛亂靠等違法亂紀行為；充分發揮紀檢監察部門的作用，加強對黨紀政紀的監督檢查，嚴懲建設領域黨政領導幹部的違紀違規行為，對不能依法行政、嚴格執法的政府部門或人員追究行政責任。此外，法院應設立“綠色通道”，加快審理拖欠工程款和職工工資案件的進程；強化執行法院判決的手段，切實保護企業和職工的合法權益。
(三)建立整頓建築市場的長效機制
我們認為，要從源頭上徹底根除拖欠工程款和農民工工資現象，應在國務院和政府有關部門制定的各項政策措施的基礎上，建立四項機制。
建立產業勞動關系三方協商機制。目前，全國建築業勞動關系三方協商機制已經建立，但區域性的建築業勞動關系三方協商機制還不完善。總體來看，建築業三方協商的工作機制尚未形成。行業三方機制是政府行業主管部門、工會、行業協會通過不同視角、不同思維的協商，全面參與行業管理的重要形式。行業三方機制的建立，可以充分利用勞動關系的敏感神經，及時發現建築市場存在的問題，從政府、企業和員工各自的利益出發，通過協商達成壹致，通過采取同性措施，有效加大宏觀調控和構建系統化勞動關系的工作力度，將不規範的市場行為消滅在萌芽狀態。因此，有利於促進建築市場乃至建築行業的健康發展。勞動關系三方協商機制在世界範圍內已有近百年的歷史。多年來，三方協商已成為發達國家經濟發展不可或缺的壹部分。我們應該將這壹機制作為成功經驗引入我國建築行業的管理體系，特別是在規範用工、完善工資支付制度等方面發揮積極作用。
建立投資和管理領域的權力平衡機制。按照政府投資項目“投資、建設、監理、使用”適當分離、政企分開、實行相對集中專業管理的原則，嚴格規範政府投資，建立政府投資管理運行機制。政府項目按正常審批程序報批後，接受同級或上壹級人大的審查和監督，由財政部門按照合同約定將項目資金直接撥付給中標的施工企業。
建立合同管理機制。建設主管部門應當建立對項目投資人與建設單位簽訂和履行合同合法性的監督管理機制，在審批開工項目時，將簽訂合同的公平性、合法性作為重要審查內容；在工程建設過程中，在依法監督工程質量、工期和建設資金分配使用的同時，還要嚴格檢查雙方履行合同的情況，發現問題及時糾正。應進壹步完善仲裁制度，提高仲裁員的專業素質，充分發揮工程監理質量監督、造價咨詢等機構在仲裁中的作用，最大限度地保證合同糾紛裁決的公正性。
建立輿論監督機制。除了通過信訪、舉報等方式接受投訴。我們還應通過監督機構和主要媒體的聯網，接受群眾的投訴和建議，將建築市場的管理和市場各方的主要行為置於輿論監督之下，並公開曝光惡意拖欠的業主和建築企業以及監管和執法不力的政府主管部門或人員，從而形成媒體宣傳和輿論監督的強大勢頭，促進建築市場的健康發展，盡快解決拖欠問題。
(D)建築業各級工會應在管理拖欠和未付工資方面發揮積極作用。
建築業各級工會組織要積極協助政府主管部門落實國務院《關於切實解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題的通知》精神，深入調查研究，提出有利於徹底解決拖欠問題的政策建議。要按照《工會法》、《勞動法》和《中國工會章程》的規定，積極組織農民工加入工會，通過與建設主管部門的密切合作，采取必要的行政措施，做好勞動力進出口地區農民工工會的建立工作，最大限度地建立各類建築勞務承包企業工會，最大限度地吸收廣大建築行業農民工加入工會。要引導和幫助農民工依法與用人單位簽訂勞動合同，監督企業嚴格執行和落實勞動法賦予勞動者的權利，同時對農民工進行普法教育，幫助他們用法律武器維護基本權益。企業工會應當代表職工與企業進行平等協商，簽訂集體合同，明確工資支付標準、支付項目、支付形式和支付時間，並監督合同的履行。
各級建築業工會要協調政府有關部門，著力解決拖欠和克扣農民工工資問題，加強對用人單位支付農民工工資情況的監督，建立企業欠薪公示制度，全面推行企業用工信用評級制度，增強企業工資監管透明度。有條件的地方也要建立企業工資保障制度或實行工資準備金制度。為了解決企業拖欠時墊付員工工資的資金來源。要積極推動和配合勞動行政部門加強監管，堅決查處和糾正用人單位不與農民工簽訂勞動合同或以欺詐、威脅等手段與農民工簽訂非法合同、不依法履行勞動合同、不依法支付工資等違反勞動法的行為。
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