十六大報告在談到“改革和完善黨的領導方式和執政方式”時指出，要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規範黨委與人大、政府、CPPCC和人民團體的關系。”
“規範黨委與人大、政府、CPPCC和人民團體的關系”，實際上就是規範黨的領導。規範黨的領導是壹個新思想、新課題，值得深入研究。
壹，黨的領導規範的基本取向
黨的領導要靠什麽樣的規範來規範，黨的領導方式是直接的還是間接的，黨的領導是權利還是權力的權利，黨的領導規範要達到什麽標準？這些是規範黨的領導必須解決的基本理論問題。
(1)紀律規範和法律規範
規範黨的領導，就是用各種規範確定黨的領導方式、領導權限和領導程序，形成黨的組織領導國家事務和社會事務的具體的、可操作的行為準則。
作為壹種行為準則，主要有四種規範:道德規範、契約規範、紀律規範和法律規範。那麽，應該用什麽樣的規範來規範黨的領導呢？
道德規範不是統壹的、強制性的，而是不夠規範，在社會規範體系中起輔助作用。所以，規範黨的領導的規範，不應該是道德規範，至少不僅僅是“全心全意為人民服務”、“大公無私”等道德規範。
合同規範是當事人在合同中約定的行為規則，當事人的領導顯然不是合同行為，因此不適用合同規範。而多主體訂立並長期適用的條約是壹種特殊的契約，已經具有法律的性質，所以應該另當別論。
紀律是組織內部的行為準則。黨的紀律是黨組織的行為準則，對規範黨的領導能起到積極作用。但是，任何學科對組織外的學科都沒有約束力。規範黨的領導，既要解決黨組織自身的領導行為，又要根據十六大報告的要求，解決黨委與人大、黨委與政府、黨委與CPPCC、黨委與群眾組織的政治關系。不僅要約束黨組織，還要約束人大、政府、CPPCC和人民團體。顯然，組織內部的紀律無法承擔這壹重任。比如2002年7月9日中共中央發布的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，屬於黨紀範疇，內容屬於紀律規範，但涉及黨委和人大的關系。人大應該遵守這個規定嗎？如果沒有，黨委和NPC的關系就無法規範；如果是，就有必要將該條例的相關內容上升為法律。所以，規範黨的領導需要紀律，但不能只靠紀律。
法律規範是國家意誌的體現。中華人民共和國的法律規範既是國家意誌的體現，也是中國* * *產黨意誌的體現。它面對並約束著中國所有的個人和組織。它必須解決所有道德、紀律和契約無法解決的問題。它要設定權利與義務、權力與服從的關系，以及權利與權利、權利與權力、權力與權力的協調。既然規範黨委與人大、政府、CPPCC、人民團體的關系是道德、契約、紀律做不到或者完全做不到的任務，那麽就應該用法律規範來承擔這個任務。
因此，規範黨的領導的規範主要應定位為法律規範。
(二)直接領導和間接領導
黨的領導包括政治領導、組織領導和思想領導。在法治啟動之前，這三種領導主要體現為國家機關和社會團體對黨委的組織服從，東西南北的中國人、工人、農民、商科學生、士兵都必須服從黨委的命令，這是壹種直接領導。黨的十五大以來，黨和國家開啟了法治建設的進程，並根據“三個代表”思想確定了改變黨的領導方式和執政方式的政治路線。今後黨不會直接對國家機關和社會組織發號施令，而是依靠國家機關的立法程序、組織程序、執法和司法程序來實現黨的領導，這是壹種間接領導。
所以，規範黨的領導，不是規範黨委如何發號施令，而是規範黨委如何幹預立法程序，如何幹預國家的組織程序，如何監督執法和司法程序。
在立法過程中，黨組織如何提出立法建議，如何闡述自己的立法主張，如何行使否決權等等，都是可以由法律規定的。
在國家組織的活動中，如何推薦幹部，如何行使候選人提名權，如何公示提名的候選人，如何行使否決權，如何提出罷免或彈劾案等等，也需要法律加以規範。
在執法司法工作中，如何發揮監督作用，如何實施監督，是事前監督還是事後監督，是實體監督還是程序監督，如何防止監督變成幹預等等，也是如何運用法律規範黨的領導必須面對的課題之壹。
(3)領導權利和領導權力
政治學和憲法學的壹般原理認為，政黨對國家和社會的領導作用是通過其政治權利來實現的，即政黨的領導是權利，而不是權力。我國憲法之所以沒有規定我國* * *產黨在國家活動中的職能和程序，是因為政黨被視為公民行使結社權的產物，政黨領導權被視為公民政治權利的集合和延伸，因此政黨領導權被認為是集體公民權。比如，童誌偉認為:“只有國家機關才能擁有(公共* * *)權力，社會組織等非國家機構只享有權利。這是法治社會的普遍規則。”(註:童誌偉:《執政黨模範守法是實現依法治國的關鍵》，《法學》2000年第7期，第4頁..)
筆者認為，上述原則和觀點未能貫徹實事求是的態度，忽視了中國政黨制度的特殊性，混淆了西方政黨制度與中國政黨制度的界限。按照這種傳統憲政理論，中國* * *產黨對國家的領導只是壹種公民權利，黨組織只能在國家機關內通過黨員行使公民權利，而不能以組織的名義領導國家機關。因此，盡管黨組織長期以來壹直對國家機關行使領導權力，但黨的領導範圍壹直沒有得到憲法和法律的明確和具體的規定，這就難以落實黨必須在憲法和法律範圍內活動的原則。
不可否認，中國的* * *產黨具有壹般政黨的特征。它是壹個公民組織，擁有政治權利。但是，中國的* * *產黨有壹種其他政黨沒有的個性。權利主體在某些時候可以棄權，但中國* * *產黨是對國家領導的職責，不能棄權。將合法權利變為現實的權利，往往是通過壹定的競爭程序來實現的。比如，成年公民有勞動就業的權利，但要實現這壹權利，需要競爭上崗；所有公民都有權接受高等教育，但這壹權利的實現只能通過考試和評估程序中的競爭來實現。所以，如果把中國* * *產黨的領導權理解為壹種權利，就意味著中國* * *產黨對國家的領導權只能通過幾年的競爭來實現。這種認識顯然不符合中國的實際。
既然中國* * *產黨不能棄權國家領導權，不能和其他主體自由競爭，那麽我們只能把這種領導權理解為權力的權利，而不能理解為權利。所以，在規範黨的領導時，要把黨的領導當作權力，而不是權利，至少不僅僅是權力。否則，我們所有的規範工作都可能事倍功半，甚至是徒勞的。
(四)黨的領導規範的科學標準
規範黨的領導應當符合開放性、穩定性、強制性、統壹性和可操作性的標準。
所謂公開，就是黨的領導方式、領導權限、領導程序向全社會公開。壹切規範都是公開的，秘密的規定不能稱為規範。因此，黨的領導規範應該是開放的。黨的領導是對社會和國家的領導，所以黨的領導規範也要向全社會公布，而不僅僅是以紅頭文件的形式。
所謂穩定，就是黨的領導方式、領導權威、領導程序要有連續性，不能壹蹴而就。修改後的內容不能立即生效的，應當從公布到生效留出必要的期限，防止立法謀取私利，便於社會理解和適應。今天修改規則，明天實施新規則，就等於沒有規則，這顯然是不規範的。美國總統可以改變總統的工資標準，但要等到下壹任總統上任後才能實施；美國國會也可以改變議員的工資標準，但要等到下壹任議員上任後才能實施。這樣的規範很值得深思。
所謂強制性，就是黨的領導規範不能違背，違背了就要受到懲罰。5438年6月+2003年10月的“嶽陽選舉事件”(註:蔡:選舉法別無選擇只能再舉行壹次選舉——對嶽陽選舉事件的思考，《社會科學學報》，2003年3月20日。)，網上有很多報道和評論，報刊上也有很多報道和評論。在此次事件中，嶽陽市有關黨組織的行為明顯違反了中共中央《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第四十八條的規定。黨委推薦、人民代表大會選舉、任命的領導幹部候選人落選後，可以推薦為其他職務的候選人，可以在下壹次人民代表大會上推薦為同壹職務的候選人。但這壹違規行為並未得到糾正，嚴重損害了中央《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的嚴肅性，挑戰了該條例在黨內的規範作用。為了使黨的紀律規範更好地發揮規範黨的領導的作用，筆者建議國家立法機關啟動立法審批程序，將壹些重要的黨的紀律規範認定為國家組織規範，使其具有法律性質，真正發揮規範黨的領導的作用。
所謂統壹，就是黨的領導規範從制定到實施，除了特別行政區以外，全國都要統壹。尤其是在執行上，不能變通。如果允許靈活，那就必然是這裏靈活，那裏靈活，規範就不再是規範了。統壹的要求是由中國單壹制的結構性質決定的。
所謂可操作性，就是黨的領導規範不能太原則、太抽象，而要具體、實用、易操作。比如“群眾公認”就是壹個不好操作的規範。只有“選民認可”、“黨員認可”、“代表認可”才容易操作。
二、規範黨的領導的三個基本方面
從黨建理論來看，黨的領導包括政治領導、組織領導和思想領導。從憲法學的角度看，黨的領導包括領導方式、領導權限和領導程序三個方面。因此，規範黨的領導應從領導方式、領導權限和領導程序三個主要方面進行規範。
(壹)在領導方式上
黨對國家的領導應該主要通過建議、提名、批評和否決來實現。
所謂提案模式，就是黨向國家立法機關提交立法建議，調整權力和權利的分配，實現黨的意誌，實現黨對國家和社會的政治領導。目前黨組織實際上行使的是提案權，只是以建議的形式出現。從憲法原則上講，國家立法機關向公民和公民組織提出的建議，可以討論，也可以不討論，不壹定要納入議事程序。只有按照法定程序提出的法案，立法機關才必須進行討論和審議。因此，為了保證黨對國家的領導，有必要將黨組織的立法建議權規範為立法建議權。
所謂提名方式，就是黨提出國家和人民團體領導機關成員候選人，提交選民或者有關組織進行選舉或者投票，實現黨對國家和社會的組織領導。目前黨組織實際行使提名權，只是以推薦的名義出現。從憲法原則上講，建議權是壹種權利，而不是壹種權力。這是每個公民和公民團體都可以行使的權利，甚至外國人和外國組織也可以行使。但被推薦人能否進入審議表決程序，必須有壹個中介，這就是提名，提名是壹種權力。任何個人或組織都不享有提名權。目前我國總理候選人提名權屬於總統，國務院其他組成人員候選人提名權屬於總理。如果公民和公民組織認為壹個人適合當總理或副總理，只能向總理主席或國務院推薦，不能直接向人大推薦。如果主席或總理認為推薦合適，他們有權拒絕。目前，國家主席、國家副主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長、中央軍委主席的提名權屬於誰，憲法沒有明確規定。事實上，這壹權利是由黨組織行使的。如果把黨組織的提名權視為推薦權，那麽黨組織的提名和其他組織的推薦就視為完全平等，黨組織提名的候選人和其他組織推薦的候選人就視為平等競爭。這是多黨制國家的運作方式，不適合在我國現行體制下運作。因此，為了保證黨對國家和社會的組織領導，有必要將黨組織的推薦權規範為提名權。
所謂批評，就是黨組織對國家和社會的各種問題做出各種評價，從而影響社會輿論和社會價值取向。黨組織對國家機關、社會團體、社會思潮和社會風氣等的批評。，不同於壹般的社會批判，社會批判可以利用國家資源來實現，是壹種權力。壹般的社會批判只是壹種權利，國家資源不能用。行使批評權是實現黨的思想領導的主要方式，也應該規範化。
所謂否決模式，就是黨組織對NPC、CPPCC和人民團體的決定不服，要求重新審議決定的壹種領導模式。否決權是壹種權力而不是權利，也是憲法制度中不可或缺的制度安排。目前，中國各級黨委實際上行使這壹權力，但很不規範。壹般來說，否決權只能對壹個人行使壹次，不能對壹個人反復行使。否決權不等於決定權。否決權只能要求有關組織重新考慮決定，而不能自己直接做出決定。否決後的重新討論應該是自由的，不應強迫或賄賂討論者接受否決的意願。黨組織的否決權是實現黨的領導的重要方式之壹，有必要對其進行規範。
(二)關於領導權威
規範黨的領導權限，就是規範提案權、提名權、批評權、否決權的範圍。
政黨可以也應該行使提案權，但不應該也沒有必要壟斷提案權。規範黨組織提案權的範圍，要解決的問題包括:黨組織在哪些事項上可以行使提案權，在哪些事項上不能行使提案權；作為參政黨的民主黨派能否以組織名義行使提案權，以及行使的程度；如何保障人大代表和CPPCC委員提交提案的權利；等壹下。
規範提名權範圍要解決的問題包括:國家機關、人民團體、國有企事業單位的領導候選人哪些應該由黨組織提名，哪些不需要由黨組織提名，等等。
規範批評權範圍需要解決的問題包括:可以使用哪些批評工具；批評的對象是什麽；有哪些批評？等壹下。
規範否決權範圍要解決的問題包括:黨組織在哪些事項上可以行使否決權，在哪些事項上不能行使否決權；妳可以對同壹件事行使幾次否決權；等壹下。
(3)關於領導程序
規範領導程序的內容主要包括規範權力主體、行使權力的前提、步驟和時限等。
黨內有各種組織，包括黨的代表大會、黨的委員會(分為全國委員會和常委會)、黨組、紀律檢查委員會、黨的部門(如組織部和宣傳部)、工作委員會，以及中央委員會中的政治局和書記處，等等。黨的什麽樣的領導應該由黨內的什麽組織來行使，這是規範黨的領導程序必須解決的問題之壹。我認為，黨的全國委員會應該是國家立法活動和國家組織活動中提案權和提名權的權力主體。黨的常委會可以是人民團體、企事業單位領導候選人提名權的權力主體。黨的部門、黨小組、工作委員會和其他組織不應成為權力的主體。
黨組織行使領導權必須滿足壹定的前提條件，如提名人選的年齡、民族、專業、性別、信仰、國籍、居住期限等。其中有些條件在法律上已有明確規定，應該遵守；有的法律沒有規定，需要補充；有些規定可能不合理，需要改進。
黨組織行使建議權、提名權、批評權和否決權的程序也要有明確的規定。黨組織在行使這些權力時，是否應該公布黨內決定的形成過程；這些權力的行使是口頭提出還是書面提出；是否在會議之前或會議期間宣布該黨的提案和提名；作出行使否決權的決定是否有壹定的期限，超過期限後是否可以推定為同意；行使批評權時如何與黨內批評和社會批評相協調，也是規範黨的領導程序時要解決的問題。
三，規範黨的領導的主要途徑
那麽，通過什麽途徑來規範黨的領導呢？此時，十六大報告還沒有推出，中央還沒有部署。因此，理論工作者和實踐工作者需要本著解放思想、實事求是、與時俱進、勇於創新的精神去探索。作者建議用以下形式來規範黨的領導:
政治實踐
所謂政治慣例，就是人們在沒有明文規定的情況下，在政治生活中經過不斷探索而形成的壹種公認的政治習慣做法。例如，英國由議會中的多數黨領導。