2017《航班正常管理規定》全文解讀《規定》從航班正常保障、延誤處置、旅客投訴管理、監督管理、法律責任等方面進壹步明確了航空公司、機場、空中交通管制員等航空經營人的責任，為維護旅客合法權益、保障航空運輸正常秩序提供了法律依據。本報記者近日采訪了參與《條例》起草的兩位專家，中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉和民航局消費者事務中心常務副主任，對《條例》進行了詳細深入的解讀。
第壹部規範航班正常運行的法規誕生了。
記者:我們了解到，此次公布的《規定》是民航局第壹部規範航班正常工作的規定。它最大的亮點是什麽？
劉:這個規定的出臺持續了兩三年。經過六次行業內外的協調會，它的頒布本身就是最大的亮點。在世界範圍內，只有歐盟以法規的形式規範了航班運行秩序。應該說，《規定》以單行條例的形式為航班正常工作提供了最系統、最權威的法律依據，為有效減少航班延誤、提高航班正常率、提高我國民航服務質量、維護消費者合法權益、保障航空運輸秩序提供了切實可行的法律保障。
記者:近年來，航班延誤的社會關註度壹直很高。那麽這個規定的出臺對促進航班正常工作有什麽意義呢？
劉:改革開放以來，中國民航業發展迅速，取得了舉世矚目的成就。2015年，全國民航完成旅客發送量4.36億人次，旅客周轉量7270.66億人公裏，分別比上年增長11.1%和14.8%。自2005年以來，中國的航空運輸總周轉量已位居世界第二。但正如妳所說，近年來，航班延誤壹直是困擾民航的壹大難題。2008年以來，民航局多次開展航班延誤治理活動，制定了壹系列治理航班延誤的政策措施，取得了壹定成效。但要建立航班正常運行的長效機制，必須走法制化的道路，通過立法將治理航班延誤的政策措施轉化為法律法規。
記者:條例起草的法律依據和依據是什麽？
劉:航班正常管理的規定主要依據是《中華人民共和國民用航空法》、《消費者權益保護法》、《民用機場管理條例》。同時也借鑒美國、歐盟的相關民航法律法規，有利於我國正常飛行工作規定與國際先進做法保持壹致，提高我國正常飛行管理水平。此外，由於《條例》的適用範圍包括在中國境內運營的外國航空公司和港澳臺地區的航空公司，因此《條例》設定的強制性規範嚴格符合1999《蒙特利爾公約》的要求。
政府和市場的邊界更加清晰。
記者:《條例》起草過程中遵循的最重要的原則是什麽？
劉:這部法規的起草始終遵循安全第壹、維護消費者合法權益、充分發揮市場決定性作用、加強監管的原則。其中，發揮市場的決定性作用，明確政府與市場的邊界，是起草《條例》的重要出發點和落腳點。
記者:條例在完善市場機制方面有哪些體現？
劉:健全的市場機制就是把企業該做的事情還給企業，政府只做自己該做的事情，進壹步明確政府和市場的邊界在哪裏。關於航班延誤旅客賠償，其實早在2004年，民航局就出臺了《關於國內航空公司因航班延誤造成旅客經濟賠償的指導意見(試行)》，指導航空公司根據自身情況制定標準，做好航班延誤後的服務工作。
為充分保障旅客知情權，同時不侵犯企業自主經營權，《規定》在第三章第壹節明確規定，國內承運人是否賠償航班延誤，賠償的條件、標準和方式由航空公司自主決定。這樣，旅客可以根據賠償方案自主決定選擇哪家航空公司，真正實現航空運輸的市場化。同時，國內承運人需要在未來5個月內根據各自情況制定完善航班延誤補償標準，並報民航局和地區管理局備案，隨時公開，做到透明公開。
明確主體責任和法律責任。
記者:仔細研究《規定》，發現這個規定對航班運營人各自的責任有了更明確的定位和全面的規範。請結合《規定》的內容，具體談談飛行正常工作主體的責任。
李紅濤:在航班正常和延誤的處理中，保證航班正常是首要環節，提高航班正常率、減少航班延誤是解決航班延誤問題的核心。但與近年來我國航班量的快速增長相比，機場、空管、航空承運人的保障能力明顯不足，壹定程度上影響了航班的正常飛行和民航發展質量。《規定》第二章對承運人、機場管理機構、空管部門等服務保障單位在保障航班正常工作中的職責進行了細分，並對必要的設施、設備和人員提出了要求。此外，《規定》還要求航空公司通過與銷售代理人、地面服務代理人的協議，明確航班延誤或取消後的服務要求，進壹步規範了航空公司、機場、空管、公安等部門的協同責任，同時增加了地面服務代理人、銷售代理人因未履行協議導致航班延誤的責任。而且《規定》還包括在中國境內經營的外國承運人和港澳臺地區承運人。
記者:剛才您提到，外國承運人和港澳臺承運人都包括在條例中。這也是主體責任明確的表現嗎？
李紅濤:是的，適用範圍包括外國承運人和港澳臺承運人，這也是條例的壹大亮點。現有的民航局文件只能對國內承運人進行監管，對國外承運人和我國港澳臺地區承運人的監管還是空白。隨著中國航空運輸市場的不斷開放，越來越多的外國承運人和港澳臺承運人將在中國經營國際航班，因此需要公平、公正和平等，以確保國際航空運輸和國內航空運輸的壹致性。
記者:《規定》對各方的法律責任是如何明確的？
劉:這個規定八章77條，其中法律責任部分有17條，真正體現了法律責任的重要性。比如，《規定》細化了《民用機場管理條例》法律責任中的部分條款，對承運人、機場管理機構等主體的違法行為設定了法律責任。其中主要要求承運人做好航班延誤或取消後的旅客服務工作，每壹項都設定了法律責任。
絕不讓消費者成為弱勢群體。
記者:很多市民認為，消費者壹直是航班延誤中的弱勢群體。《條例》對消費者權益的保護體現在哪些方面？
李紅濤:雖然它沒有出現在條例中？投訴管理與消費者權益保護？話，但其內容可以說是盡最大努力充分保護航空消費者的合法權益。
統計顯示，旅客對航班問題的投訴占總投訴量的50%以上，投訴成為航班延誤後旅客最主要的維權手段。目前規範旅客投訴的依據是《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》，該辦法效力等級較低，無法覆蓋國外承運人。同時，規範性文件不能設定法律責任，對投訴主體沒有約束力。基於上述考慮，《規定》對乘客投訴的受理和處理進行了規範。此次在《規定》中單列專門的投訴管理壹章，將外國承運人和港澳臺承運人納入其中。
記者:按照規定，旅客遇到航班延誤應該如何維權？
李紅濤:當乘客在旅行中遇到問題時，最好在第壹時間向承運人和機場尋求幫助或投訴。如果不能滿足要求，可以向消費者事務中心投訴，尋求解決辦法。如果旅客要求出具航班延誤或取消證明，航空公司必須出具。規定的適用範圍是在中國境內，包括外國航空公司和港澳臺地區的航空公司。消費者投訴的，國內航空公司應當在7日內告知消費者是否受理投訴，10日內處理，國外航空公司和港澳臺地區航空公司應當在20日內處理，且必須能夠中文受理。
記者:我發現《條例》對消費者的知情權也做了更明確的界定。那麽消費者在遇到具體延誤時有什麽權利知道呢？
李紅濤:《規定》要求航空公司在《運輸通用條件》中明確是否提供航班延誤賠償，以及航班延誤或取消後旅客服務的內容，並在購票環節明確告知消費者。延誤後，航空公司應在30分鐘內將航班延誤或取消信息告知旅客。當出現機上延誤時，航空公司應每30分鐘向機上乘客通報壹次動態信息。超過3小時的，應當在安全保障允許的情況下，安排乘客下機等候。
記者:條例頒布後，公眾和輿論最大的爭議是什麽？對於因天氣、突發事件、空管等非承運人原因導致的航班延誤或取消等壹系列責任問題，消費者應自行承擔？如何看待這壹規定？
劉:從歷史的角度來看，早在1996年，民航局頒布的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》第五十八條就提到，由於天氣、突發事件、空中交通管制、安檢等非承運人原因造成航班在始發地延誤或者取消的，承運人應當協助旅客安排餐食和住宿，費用可以由旅客自行承擔。這次《條例》只是把以前的規定以法律的形式寫進了條例。
為什麽這個問題爭議這麽大，取決於航空安全更重要還是航空賠償更重要。的確，旅客運輸合同是承運人與旅客之間約定承運人將旅客及其行李安全運送到目的地的協議，所以規定中也註明航空公司將對航空公司造成的航班延誤進行賠償。但由於天氣原因，航空公司不起飛的首要目的是保證乘客的安全，避免在雷雨、雪災的情況下發生航空安全事故。對於不可抗力導致的航班延誤或取消，國際上明確航空公司可以不承擔相關費用。這些規定可以理解為最低要求，但航空公司可以自行決定是否超過這壹要求。
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