國發[2065 438+04]43號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:為加強地方政府債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大和十八屆三中全會精神，現提出以下意見:
壹.壹般要求
(1)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”統壹的地方政府債務管理機制，充分發揮地方政府在調節債務中的積極作用，有效防範和化解金融風險，促進國民經濟持續健康發展。
(2)基本原則。
疏堵結合。建明道堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債的權利，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。
分清責任。明確政府和企業的責任。政府債務不得由企業舉借，企業債務不得推給政府償還，確保誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的，按照約定的規則承擔相關責任。
規範管理。控制地方政府債務規模，嚴格限制政府舉債和資金使用程序，將地方政府債務納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統壹。
防範風險。牢牢守住不發生區域性、系統性風險的底線，有效防範和化解財政金融風險。
穩步前進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處理現有債務，確保在建項目有序推進。
第二，加快建立規範的地方政府舉債融資機制
(壹)賦予地方政府依法適度舉債的權利。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適當舉借債務。市、縣政府確需舉借債務的，由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業的界限，政府債務只能由政府及其部門舉借，不能由企事業單位舉借。
(2)建立規範的地方政府舉債融資機制。地方政府以政府債券的形式借錢。政府確需舉借壹般債務用於發展非營利性公益事業的，由地方政府發行壹般債券進行融資，主要以壹般公共預算收入償還。確需政府舉借專項債務用於有壹定收入的公益事業發展的，由地方政府發行專項債券進行融資，並以相應的政府性基金或專項收入償還。
(3)推廣運用政府與社會資本的合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等具有壹定收益的公益事業的投資和運營。政府通過特許經營、合理定價、財政補貼等預披露收益協議規則，使投資者擁有長期穩定的收益。投資者按照市場化原則投資，按照約定規則單獨或與政府設立特殊目的公司建設運營合作項目。投資者或特殊目的公司可以通過銀行貸款、公司債券、項目收益債券、資產證券化等市場化方式進行借貸。，並承擔債務償還責任。政府按約定規則對投資者或特殊目的公司承擔特許經營、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特殊目的公司的償債責任。
(4)加強對政府或有債務的監管。剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得增加政府債務。地方政府新增或有負債應嚴格限定在法定擔保範圍內，並根據擔保合同承擔相關責任。地方政府要加強或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。
三、實行地方政府債務規模控制和預算管理。
(壹)對地方政府債務實施規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得超過批準的限額。地方政府壹般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定，報全國人民代表大會或其常務委員會批準。地區限額由財政部根據各地區債務風險和財政狀況，在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內測算，報國務院批準。
(二)嚴格限制地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報同級人民代表大會或其常務委員會批準。地方政府不得通過企事業單位舉借債務。地方政府舉借債務應遵循市場化原則。建立地方政府信用評級體系，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務只能用於公益性資本支出和適當償還現有債務，不能用於經常性支出。
(3)將地方政府債務納入全口徑預算管理。地方政府要將壹般債務收支納入壹般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理，政府和社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應的政府預算管理。地方政府部門和單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務需由地方政府或其部門、單位依法承擔的，償債資金應納入相應預算管理。
四、控制和化解地方政府債務風險
(壹)建立地方政府債務風險預警機制。財政部根據各地區壹般債務、專項債務和或有債務，測算債務率、新增債務率、債務償還率和逾期債務率，評估各地區債務風險狀況，對債務風險高的地區進行風險預警。對納入風險預警的高債務風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增速。
(2)建立債務風險應急機制。為了硬化預算約束，防止道德風險，地方政府負責償還所借債務，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急預案，建立問責機制。地方政府償債出現困難時，應通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置現有資產等多種渠道籌集償債資金。地方政府自行償還債務有困難時，要及時上報。本級和上級政府要啟動債務風險應急預案和問責機制，有效化解債務風險，追究相關人員責任。
(3)嚴格財經紀律。建立非法融資和違規使用政府債務資金的處罰機制，加大對地方政府債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得違法違規舉借預算外債務，不得以支持公益事業發展為名舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變資金既定用途；對企業的註資和財政補貼必須依法合規，不得以任何方式非法為任何單位和個人的債務提供擔保；不得違反規定幹預金融機構等正常業務活動，不得強制金融機構提供政府融資。地方政府要進壹步規範土地出讓管理，堅決制止非法土地出讓和融資。
第五，完善配套制度
(1)完善債務報告和披露制度。完善地方政府債務統計報告制度，加快建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告體系，全面反映政府資產負債情況。棚戶區改造等中央出臺的重大政策措施形成的政府性債務，要單獨統計、核算、檢查、考核。建立地方政府債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。
(2)建立考核問責機制。將政府債務作為硬指標納入政績考核。明確責任，各省、自治區、直轄市政府應對地方政府債務負責。加強教育和考核，糾正不正確的績效導向。對過度舉債、違規借款或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，追究相關責任人的責任。
(3)加強對債權人的約束。金融機構不得違法違規向地方政府提供融資，不得違法違規要求地方政府提供擔保。金融機構購買地方政府債券應符合監管要求，向屬於政府或有舉債主體的企業法人提供融資時應嚴格規範信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等非法政府融資的，應當承擔相應損失，並依照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。
六、妥善處理存量債務和在建項目後續融資。
(壹)抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年度政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變動情況，經債權人和債務人協商確認，甄別地方政府性債務存量。地方政府及其部門舉借的債務，應相應劃分為壹般債務和專項債務。企事業單位舉借的債務，屬於政府應當償還的債務，相應計入壹般債務和專項債務。地方政府將篩選出的政府存量債務逐級匯總上報國務院審批後，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理的要求進行管理。
(2)積極減輕現有債務的利息負擔。對於篩選後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券進行置換，以減輕利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目。
(3)妥善償還現有債務。處理存量到期債務要遵循市場規律，減少行政幹預。能從項目自身經營收入中按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對於項目自身經營收入不足以償還本息的債務，可采取依法註入優質資產、加強管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府要指導和督促相關舉債單位加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確實需要地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府擔保或救助的債務，地方政府要切實履行協議，依法妥善安排。相關舉債單位和連帶責任人應當按照約定認真履行償債義務，明確償債期限，按時償還本息，不得單方面改變原有債權債務關系，也不得轉嫁償債義務或逃避債務。對於確實造成損失的現有債務，債權人應當按照商業化原則承擔相應的責任和損失。
(四)保證在建項目的後續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保證在建項目的續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行要重新審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，促進項目建設；在建項目無其他建設資金來源的，後續融資應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決。
七、加強組織領導
各地區各部門要高度重視，把思想和行動統壹到黨中央、國務院的決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府債務管理和防範化解金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人是認真落實政策的第壹責任人。要建立地方政府債務協調機制，統籌加強地方政府債務管理。財政部門作為地方政府債務的歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監測等工作。發展改革部門要加強政府投資計劃和項目審批管理，嚴格審批債務風險高的領域新開工項目；金融監管部門要加強監管，正確引導，制止金融機構等非法融資；審計部門要依法加強對地方政府債務的審計監督，推動完善債務管理制度，防範風險，規範管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面加強地方政府債務管理，確保政策落實到位。
國務院
九月2014 21