壹，集體建設用地管理的現狀
集體建設用地的使用，在土地管理法、擔保法、物權法中都有規定。根據《土地管理法》第六十條、第六十壹條、第六十二條的規定，集體建設用地只有在三種情況下可以直接使用:壹是農民集體經濟組織“以土地使用權形式興辦企業或者與其他單位、個人聯合興辦企業”；二是用於“鄉鎮公共設施和公益事業建設”；三是“農村村民建房”。法律禁止使用上述三種情況以外的集體建設用地。對於集體土地的流轉，《土地管理法》第六十三條作出了強制性規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、出租用於非農業建設；但符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等原因依法轉讓土地使用權的除外。”此外，《擔保法》和《物權法》規定了集體建設用地流轉的情形:“鄉鎮企業建設用地使用權不得單獨抵押。鄉鎮企業的廠房等建築物抵押的，其占用範圍內的建設用地使用權壹並抵押。”除法律規定的上述兩種情況外，集體建設用地不得流轉。立法機關之所以作出如此嚴格的規定，壹是為了保護我國寶貴的土地資源，特別是耕地資源；另壹方面，也擔心大量集體建設用地入市會擾亂正常的土地市場秩序，影響有償使用制度的推廣。
然而，在實踐中，集體建設用地流轉的探索從未停止。國土資源部成立以來，認真貫徹落實十五大和中央農村工作會議精神，高度重視農村集體建設用地流轉工作。在1999 ~ 2000年期間，在蕪湖、蘇州、湖州安排了集體建設用地流轉試點。隨後，集中力量在河南、浙江、上海、江蘇、廣東等省市開展農村集體建設用地流轉工作。2001和2002年，在蘇州、安陽、湖州召開了三次以集體建設用地流轉為主題的土地制度創新座談會，從理論和實踐上對集體建設用地流轉管理和制度建設問題進行了深入研究和總結。黨中央、國務院對集體建設用地流轉也有政策規定。2003年，《中央國務院關於做好農業農村工作的意見》(鐘發[2003]3號)明確提出:“要通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決入鎮企業用地問題，降低企業搬遷成本。”《國務院辦公廳關於貫徹落實中央國務院關於做好農業農村工作意見的通知》(國辦函[2003]15號)中明確，由國土資源部會同國務院法制辦等有關部門制定《集體建設用地流轉管理辦法》。2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)明確規定，在符合規劃的前提下，可以依法出讓村、集鎮、建制鎮農民集體所有建設用地使用權。
近年來，黨中央、國務院相繼出臺了嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，有力地推動了各地區、各部門落實科學發展觀，堅決執行宏觀調控政策。但是，壹些地方仍存在違反農村集體建設用地管理法律政策、農用地轉為建設用地、違規審批建設用地等問題，且呈蔓延上升之勢。根據歷年衛星照片數據，估計每年新增建設用地95%以上屬於農村集體農用地。從1997到2006年，全國村莊年均增加910000畝，占新增建設用地總量的15%。而且目前農村集體建設用地管理出現了壹些新問題，違法批地等土地違法行為的主體已經從地(市)級政府蔓延到縣、鄉鎮政府甚至基層村組織。
二，集體建設用地流轉的實踐探索
理論上所有權應該是平等的，但現行法律實際上對國有土地和集體土地進行了不平等的區分:國有建設用地可以依法轉讓，集體建設用地除特殊情況外不得轉讓。這其實就是計劃經濟時代“國有高於壹切”、“國家高於壹切”的思想在土地供應制度上的體現。隨著經濟社會的發展，嚴格限制集體建設用地流轉的法律制度顯然已經不適應形勢的需要。通過國土資源部開展的集體建設用地流轉試點工作，各地在集體建設用地流轉方面積累了壹些經驗。
(壹)集體建設用地流轉的特點
目前，集體建設用地流轉呈現以下特點:
(1)集體建設用地流轉廣泛存在，已經成為社會經濟活動的重要組成部分。近年來，隨著農村社會經濟發展，特別是鄉鎮企業結構調整，大量集體建設用地流轉。調查表明，無論是經濟發達地區還是欠發達地區，集體建設用地流轉都大量存在，在各地的社會經濟活動中發揮著非常重要的作用。如浙江、上海、江蘇、廣東等省市，集體建設用地流轉大量發生在鄉鎮企業兼並、改制、重組、聯營過程中。
(2)集體建設用地流轉形式多樣。目前，集體建設用地流轉有不同形式，可分為以下幾種方式:壹是集體建設用地使用權流轉。集體土地所有者將壹定期限的集體建設用地使用權轉讓給土地使用者，並向使用者壹次性收取土地收益。土地使用者取得轉讓的集體建設用地使用權，類似於國有土地使用權轉讓的方式。這種方式因為可以獲得長期穩定的土地使用權，便於融資，得到了土地使用者的壹致支持。二是集體建設用地使用權租賃。這種方式與第壹種方式的區別在於，土地收益不是壹次性征收，而是以定期繳納租金的形式分批征收。這種方式在各地試點中廣泛使用，主要是因為土地所有者希望獲得長期穩定的土地收益，避免壹次性轉讓入股難以解決的土地收益問題。三是集體建設用地使用權入股或作價出資。集體土地所有者將集體建設用地使用權在壹定期限內定價，以出資或股份方式投資於企業，並按出資或股份分紅，土地使用者以固定價格取得集體建設用地的土地使用權。這種方法在鄉鎮企業改革中很常見。壹方面解決了土地使用者希望獲得長期土地使用權進行融資的問題，另壹方面也保證了土地所有者能夠獲得更穩定的土地收益。四是土地使用權置換。如江蘇省昆山市在采取上述方式的同時，還探索了土地使用權置換的方式，即“原企業建設用地復墾的土地可以與新增建設用地等面積互換”。這種方法雖然還處於理論的初級階段，但也是合理的，無疑緩解了新增建設用地對用地指標的壓力，值得推廣。
(3)流轉主體多元化，土地經濟關系復雜。與經濟發展中投資主體的多元化相適應，參與集體建設用地流轉的主體也呈現出多元化的發展趨勢。出讓方和出租方包括鄉(鎮)、村、組集體經濟組織等土地所有者，鄉鎮政府、村民委員會等政府和村民自治組織，鄉(鎮)、村企業和個人等土地使用者。受讓方既有集體經濟組織內部成員，也有其他集體經濟組織和其他經濟實體。
(4)流轉土地類型多樣，但多為生產經營用地。集體建設用地流轉涉及的土地類型包括農民住宅用地、工業生產用地和商業用地。房地產開發用地在某些情況下也有多種類型，但主要是生產經營用地。
(5)流通數量與經濟發展水平成正比。集體建設用地的流轉直接受到社會經濟發展的影響。在經濟欠發達地區，集體建設用地流轉分散、自發，規模小、形式少，主要是農民在集貿市場租房、擺攤。在經濟發展適度的地區，除了出租房屋外，大部分集體建設用地由鄉鎮企業改造重組，利用廠房和生產場地，促進土地流轉；在經濟發達地區，集體建設用地流轉已演變為農村集體經濟組織以土地為資產組織的規模化、多形式的經營，主要是集體建設用地使用權的直接轉讓和租賃。
(二)集體建設用地流轉試點地區的主要管理模式
根據土地利用總體規劃確定的城市建設用地規劃範圍，各試點地區分別制定了流轉和管理政策，大致可分為三種管理模式。
(1)“轉權為利”的模式。“轉權受益”模式是指集體建設用地流轉時，集體建設用地所有權轉為國有，並辦理國有土地出讓或租賃手續，收取的土地收益大部分歸集體經濟組織所有的管理模式，即實行“同產權、統壹市場”。寧波、溫州、常州基本采用這種模式。
(2)“維權分利”模式。“護權分利”模式是指將集體土地使用權在壹定期限內轉讓、出租、入股、聯營，模仿國有土地有償使用，土地收益大部分留給集體經濟組織的管理模式。上海嘉定、安徽蕪湖、廣東等省市都采取了這種做法。該理論認為，集體土地所有權和國家土地所有權在民事法律地位上是平等的，所有權的權能是充分的，應當壹視同仁。因此，在不違反土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，不沖擊基本農田保護區的前提下，集體建設用地使用權可以直接入市，不改變土地權屬。這些土地進入市場後，集體所有的性質不變，集體獲得的土地收益可以在國家和集體之間進行分配，因此被稱為“護權共享”。
(3)規劃區內外區別對待的模式。該模式是指城市規劃區和鎮規劃區內的集體建設用地以“轉權讓利”的方式流轉，規劃區外的集體建設用地以“維權讓利”的方式流轉。杭州、湖州等城市都采用了這種模式。
三。71號文件的主要內容
71號文件重申了現有法律政策對農村集體建設用地的規定，要求嚴格執行。
(1)嚴格執行土地用途管制制度。壹些地方違法將農用地轉為建設用地、違法批準建設用地，主要是沒有嚴格執行土地管理法確定的土地用途管制制度。為此，71號文件首先重申要嚴格執行土地用途管制制度，這是最嚴格的土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。土地利用規劃管理是國家權力，違反規劃，未經批準改變土地用途是違法的。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不得違反國家土地用途管制制度。
(二)嚴格規範農民集體所有的建設用地。興辦鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業、農村村民住宅，可以使用農民集體所有的土地，並依法履行審批手續。農村宅基地只能劃撥給本村村民，城鎮居民不得在農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。
(3)嚴格控制農村集體建設用地規模。嚴禁以各種名義擅自擴大集體建設用地規模，明確限制開展集體建設用地使用權流轉、土地整理增減掛鉤和城鄉建設用地增減掛鉤試點。
(4)嚴禁並嚴厲查處“以租代征”轉為農用地的違法行為。“以租代征”是農村違法用地的主要表現形式。為了遏制這種非法趨勢，1999年12月11日頒布了第2000號文件。71要求嚴厲查處“以租代征土地”行為，明確國家機關工作人員批準“以租代征土地”建設的，應當追究其非法批地的法律責任；單位和個人擅自通過“收租”占地建設的，應追究其非法占地的責任。
(五)嚴格土地執法監管。國土資源部要會同發展改革、監察、農業、建設等部門，依據土地管理法律法規和有關規定，嚴格土地執法監察，堅決制止非農業建設亂占農用地的違法行為。
此外，71號文件還提出了嚴格管理農村集體建設用地的新舉措，即加強部門聯動。這是有效制止農村土地違法行為的重要舉措。正因如此，71號文件強調要加強部門間的協調配合，要求各有關部門在項目審批、規劃許可、產權登記、貸款發放、企業登記等方面，嚴格限制未取得合法用地手續的農村集體建設項目。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可手續，建設部門不得發放施工許可證，電力、市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋權屬登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續，占用農用地設立企業的，工商部門不予登記。同時，派駐地方的國家土地督察局也要加強對地方政府耕地保護目標責任制落實情況的監督，加強對地方政府土地執法責任制落實情況的監督。
為進壹步維護農民土地合法權益，國土資源部積極研究長效機制，將會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新形勢，在土地利用總體規劃和加強用途管制的前提下，深入研究完善鄉鎮企業、農民住宅等集體建設用地管理和流轉的政策措施。財政部將會同有關部門研究統籌城鄉土地收益的使用辦法。
四、集體建設用地流轉試點工作應註意的問題。
與農地相比，集體建設用地具有巨大的比較效益。如果不限制集體建設用地流轉的條件和範圍，無疑會導致集體建設用地的人為擴張和農用地的減少。因此，試點地區在流通過程中應註意以下問題:
(1)耕地要嚴格保護。轉讓的必須是存量集體建設用地，不允許將農用地轉為建設用地，更不用說直接轉讓農用地。
(2)遵守計劃和方案。符合土地利用總體規劃要求，符合土地利用年度計劃，是農民集體所有建設用地使用權流轉的必要條件。在城市、鎮規劃區內，還應當符合城市規劃和村莊建設規劃。不符合規劃的，不得轉讓。
(3)要嚴格限制集體建設用地的流轉使用。如果不允許轉讓用於商業地產開發。
(4)註重保護農民利益。為了保護農民的利益，要註意規範流轉程序和流轉收益的分配。
(5)加強集體建設用地流轉管理。國土資源管理部門要加強對集體建設用地使用權流轉的指導、管理、監督和服務，嚴禁違法違規流轉。