當前，全黨和全國人民正在認真學習貫徹黨的十七屆三中全會精神。黨的十七屆三中全會通過了《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，明確提出健全嚴格的農村土地管理制度。土地制度是農村的基本制度。農村土地管理不僅關系到農村的改革、發展和穩定，也關系到城鄉土地資源的合理利用。因此，黨的十七屆三中全會提出完善農村土地管理制度的問題，勢必引起廣泛關註。
第壹，探索改革和完善我國土地管理制度，必須堅持三個前提。
在任何國家，討論土地管理制度都必須遵循壹些必要的前提。因為土地的許多特性不同於壹般的自然資源和生產要素，所以不設置必要的前提就不可能討論問題。根據中國的國情和當前發展的階段性特征，討論土地問題至少要遵循三個前提。
(壹)土地管理制度改革必須有利於推動科學發展和促進社會和諧。
1.必須有利於維護1.8億畝耕地紅線。
中國耕地資源匱乏。到2007年底，耕地總面積已下降到654.38+0.826億畝，人均不足654.38+0.4畝，僅為世界平均水平的40%。在過去的11年中，全國耕地總面積減少了1.2億畝，而全國31個省(區、市)中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江、內蒙古、山東、山東為1.7億畝。應該讓人震驚的是，在11年，糧食產量占全國1/10的農業大省河南失去了耕地。嚴格保護耕地是壹項基本國策，必須長期堅持，否則就不可能促進科學發展和社會和諧。
2.必須有利於保護農民的合法權益。
在工業化和城市化進程中，不可能完全不占用農地，這必然涉及農民的權益。我國現行法律規定，城市土地歸國家所有。因此，城市的擴張意味著農民的土地被征用。這不僅涉及到被征地農民的切身利益，也影響到農村土地承包關系，甚至關系到農村社會的穩定。工業化和城市化帶來了巨大的財富增長。對於那些為此貢獻了土地的農民來說，他們當然必須享受經濟和社會發展的成果。
3.必須有利於國家宏觀調控目標的實現。
投資規模是國家宏觀調控的壹個主要目標。近年來，國家把建設用地供應作為調控宏觀經濟的壹個閘門。土地是投資的載體。如果控制不了建設用地供應，控制不了社會融資總規模，控制不了鋼鐵、水泥等建材行業的規模擴張，也會給供水、供電、道路、燃氣等公共設施帶來壓力。因此，必須控制建設用地供應總量，從而有效控制投資總規模，實現國家宏觀調控目標。
(二)土地管理制度的改革和完善必須遵循現代國家土地利用和管理的壹般規律。
現代國家的土地利用和管理原則可以用四句話概括:統籌規劃、分類管理、用途管制、嚴格審批。因為土地是不可移動和再生的，所以土地資源的利用是否科學合理，關系到整個國家的可持續發展和社會的利益。為此，國家必須根據不同的功能要求，規劃全國的各種用途。在政府控制土地用途的前提下，市場機制在土地使用中仍將發揮同樣功能的資源配置基礎性作用。改變規劃確定的土地用途，必須經過嚴格的法律程序，這是現代社會的常識。在現代國家，決定土地用途的不是土地所有者，而是代表社會整體利益的土地使用規劃。認為規劃中確定的不同功能的土地可以按照所有者的意願，按照追求利潤最大化的原則隨意變更，這是對現代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當然，為了使土地利用規劃真正代表社會利益，規劃的制定和修改必須科學、民主、公開、公正。這些是所有市場經濟國家都遵循的土地利用和管理原則，中國也不例外。
(三)改革和完善我國土地管理制度必須正視壹個基本事實，即改革開放30年來，已經形成了壹套法律法規和政策體系。
土地管理的法律法規和政策體系不健全，必須改革。但絕不能以此為理由，無視現有法律法規和政策的存在，肆意濫用土地。
只有設定這些前提，才能避免在討論土地管理制度改革時，忽視國家整體和長遠利益、土地用途管制原則和現行法律法規政策。
二是要全面理解黨的十七屆三中全會對農村土地管理制度改革的要求。
黨的十七屆三中全會對農村土地管理制度改革提出了壹系列非常重要的原則要求。最重要的是堅持和完善農村基本經營制度。
關於農村的基本經營制度，《決定》講得很清楚，是以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這壹基本經營制度既符合社會主義市場經濟體制的要求，又符合農業生產本身的特點。這是我們黨農村政策的基石，必須長期堅定不移地堅持下去。
《決定》提出，保持現有農村土地承包關系穩定並長期不變，這是這個文件的壹大亮點和創新之處。農村改革以來，黨的1984號文件1提出土地承包期延長到15。黨的1993的1號文件提出，15的土地承包經營期到期後再延長30年。現在按照農民的期望，將土地承包關系界定為“永久”，意義重大。農民在吃了長期的“定心丸”後，在從事其他行業時，會珍惜土地、投資土地、自主流轉土地。
對於農民來說，土地承包經營權流轉是法律明確規定的。1984黨的文件1，在同壹段裏，上層講延長土地承包期，下層講鼓勵耕地向種田能手集中；文件編號1993沒有。11，上層說土地承包15到期後再延續30年，下層說允許農民依法自願有償轉讓土地承包經營權；2002年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，其中有1節和12條是關於農村土地承包經營權，以及如何依法自願有償轉讓的。因此，農民依法自願有償轉讓其承包土地經營權，在現行法律法規和政策上從來不存在障礙。但《決定》明確，土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質、改變土地用途、損害農村土地承包權益。
從完善農村土地承包經營制度的角度，認真思考如何讓農民的土地承包經營權長期不變。《決定》明確提出，要做好農村土地確權登記發證工作。沒有這個體系，壹代兩代就ok了，以後沒人懂了。長期不變是指農戶的承包經營權，允許承包農戶因各種變化而自主流轉，這項工作要加強。黨的十七大提出發展農民土地承包經營權流轉市場；黨的十七屆三中全會進壹步要求加強土地承包經營權流轉的管理和服務。職能部門以前主要管理土地承包經營權的承包登記，現在要給農民提供土地流轉的平臺，提供信息和服務。從經濟學角度看，只有產權清晰穩定，流通市場才能健康發展。為什麽30年來流通市場沒有發展起來？很重要的壹點是農民的土地承包經營權不夠穩定。因此，做好農民承包土地確權登記頒證工作，是確保農民土地承包關系長期不變的基礎工作，也是建立健全土地承包經營權流轉市場的前提。
黨的十七屆三中全會《決定》提出實行“兩個最嚴格制度”:壹是最嚴格的耕地保護制度，要堅持654.38+0.8億畝耕地紅線；二是最嚴格的節約用地制度，嚴格控制城鄉建設用地總規模。這兩種制度配套後，對土地的管理會更加嚴格。僅僅有654.38+0.8億畝耕地紅線所要求的最嚴格的耕地保護制度是不夠的。實行最嚴格的節約用地制度，目的是嚴格控制城鄉建設用地總規模，即既不能亂占耕地搞建設，也不能以其他方式擅自擴大建設用地。目前壹些地方正在進行試點，比如房屋換宅基地，村莊合並，城鄉建設用地增減掛鉤，讓農民住在壹起後節約土地。國務院有關部門批準後，都可以嘗試。但問題是，我們必須服從這兩個最嚴格的制度的約束。也就是說，不能擅自增加計劃外的建設用地。清理村莊，改善農民住房條件，只要符合農民意願，有經濟承受能力，都可以進行，但目的應該是服務農民，支持“三農”工作，而不是為此獲得額外的建設用地。如果目的是超越國家宏觀調控，擅自增加建設用地，既不符合黨的十七屆三中全會的要求，也不符合現行的相關法律法規和政策。
三、《決定》在三個重要方面明確了征地制度今後的改革方向。
(壹)城市建設用地改革
《中華人民共和國憲法》規定城市土地屬於國家，凡是納入城市規劃圈的建設用地都要征收，但明確提出要保護農民的權益，征收農村集體土地要按照同地同價的原則進行補償，更重要的是要改革征地制度本身。決定提出，完善征地補償機制。這是個大問題。如何嚴格區分兩類建設用地，逐步縮小經營性征地範圍，完善征地補償制度，應深入研究。
(二)城市規劃圈外建設用地改革
這是壹個非常重要的突破。根據決定，對城市規劃區外占用農村集體土地的非公益性項目，允許農民依法以各種方式參與開發經營，其合法權益應當受到保護。這三句話很難操作。首先要區分公益性和非公益性。我們用什麽方法來區分？以行政許可區分還是以社會常識區分？《決定》公布後，很多人問:現在可以在農村買地了嗎？城市規劃區外的商業建設是否不受約束？應向社會廣泛公示，在嚴格控制用途的前提下，仍應符合當地規劃，納入用地指標。對於農民來說，他們獲得了壹個非常大的權利，可以用土地所有權來參與土地非農建設項目的開發和管理，這是非常有意義的。初期，我主張切口要小壹些。因為我們現在各方面都很渴望土地，我們可能因為太開明而把握不了。我們寧願穩紮穩打，等將來條件成熟了再放手去做。
(三)逐步建立城鄉統壹的建設用地市場。
依法取得的農村集體建設用地可以而且必須進入這個市場，以公開、規範的方式流轉土地使用權。這裏的限制也非常明顯。集體建設用地有三種，這個定義很明確，不包括宅基地和農村公益建設用地。實際上，農村商業建設用地主要是指鄉鎮企業。通過這種方式盤活壹部分利用效率較低的農村集體建設用地是好事，但如何走這條路，還有很多重要環節需要認真探討。首先，鄉鎮企業用地如何界定？《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定得很清楚，農村集體經濟和農民在農村投資的企業，稱為鄉鎮企業。如果按照這個規律定義，鄉鎮企業大概不會太多，因為很多鄉鎮企業都是和城市甚至外商合資的。當然，《中華人民共和國鄉鎮企業法》也允許農民與其他投資者聯營，所以鄉鎮企業用地界定非常復雜。
其次，允許鄉鎮企業閑置或利用率低的土地進入市場，過去批準的土地已經轉讓出去。以後會批準嗎？如果前面不斷轉出，後面不斷重新審批，土地就變成了集體經營性建設用地。這就帶來了壹個顯而易見的問題:如果繼續給鄉鎮企業批地，還是城鄉分割，城鄉統壹的建設用地市場的建立就不存在了。因此，應改變按所有制管理土地的方式，區分農用地和工業用地，按土地用途管理。
《決定》指明了農村土地管理制度改革的方向，這是壹個非常重要的改革決策，但需要研究的東西很多。因此，《決定》明確要求，要完善相關法律法規和配套政策，規範和推進農村土地管理制度改革。規範推廣很重要。現在只提出了方向，沒有實施細則。國土資源管理部門這時候應該更嚴格壹些，具體改革措施拿出來之後才能往前走。
四、涉及突破現行法律的各類農村土地制度改革試驗必須堅持程序性、可控性、應急性和封閉性原則。
大家都很關心涉及農村土地制度的各種試驗。實際上，農村改革從來都是從試驗中提煉出規範的政策，這是我們黨的壹條重要經驗。從開始到認可“包產到戶”和“包產到戶”的過程，大概用了四年時間，從農民的創造中汲取養分，得到提升和升華。所以農村改革並不陌生實驗，應該積極推進。但是，30年前和30年後有很大的區別。30年來，中國初步形成了法律法規體系。雖然還有很多體制機制需要改革，但毫無疑問，它的存在不容忽視。既然是改革試驗，可能需要突破壹些地方現有的法律法規和政策。當壹個試驗區獲得批準時，它的突破就得到承認。在我國法治國家，改革實驗必須遵循以下原則:
(1)程序。如果不涉及法律，確定要做的實驗是可以的，但如果涉及法律，就必須嚴格規定，即如果違反任何法律，都必須得到該法律的立法機關的批準。不然大家都想幹。制定法律有什麽用？還能建設法制社會嗎？有必要以嚴格的程序批準試驗。
(2)可控。既然是實驗，那就必須在可控的地域範圍內。比如壹個試點的範圍，壹個村，壹個鎮，壹個縣，什麽已經上報審批了，只能在這個範圍內執行。必須是可控的。如果不能控制，就不能稱之為實驗。
(3)計劃。任何實驗都可能成功或失敗。這很有效，每個人都很高興。實驗失敗了怎麽辦？實驗本身應該被允許失敗。對於當地政府來說，失敗了沒關系，但是參與實驗的農民呢？他們的命都在裏面，能不能只說壹句“對不起，這個實驗失敗了”就不管了？因此，我們必須對參與試驗的農民承擔責任，並建立這樣壹種機制。
(4)封閉。在封閉的範圍內測試，冷靜觀察，實際操作，看看有沒有效果。把整體問題放到局部實驗的目的是為了減少對社會的沖擊。因此，我不贊成試點項目在驗收和審批前進行公示。
不是不允許做實驗，而是應該嘗試。這四個原則要查。當試驗達到壹定水平，得到各方認可後，驗收合格後報黨中央、國務院批準，再在全國推廣。這是承擔實驗改革的責任。農村土地問題涉及千家萬戶，凡是關系到廣大農民切身利益的事情，都要慎之又慎。所以我是贊成實驗的，但是實驗要按照規則、程序和批準的內容規範進行。只有這樣，才能針對當前土地管理制度中存在的突出問題，在不引起社會動蕩的情況下，盡快進行改革，構建我國農村更好的土地管理制度。