2005年阿布拉莫夫遊說腐敗案的曝光，引發了美國對遊說制度改革的新壹輪關註。在美國歷史上，為了更有效地規範遊說活動，遊說相關立法進行了多次改革。然而，由於諸多因素，尤其是美國政治制度本身的矛盾，遊說制度改革始終未能從根本上消除腐敗，這也註定了遊說法律規範的局限性。？
10多年前開始遊說生涯的阿布拉莫夫，憑借與參眾兩院的密切關系，已經成為華盛頓著名的K街上壹條人脈很廣的“遊說大鱷”。他最偉大的工作是為美國印第安部落經營的賭場遊說國會，從而獲得了數千萬美元的利潤。然而，正是這壹遊說業務的曝光毀了他的名聲。他不僅被迫承認自己犯下的三項重罪，還牽連了包括美國眾議院領袖湯姆·迪萊、該黨行政委員會主席奈在內的20多名國會議員和助手，甚至還有布什總統的影子。這壹多年來罕見的政府醜聞再次引起了美國各界對遊說腐敗的嚴重關註，並引起了世界許多國家的關註。
？1.美國遊說業的發展和問題？
遊說是美國政治生活中非常普遍的現象。根據“所有人”的定義，說客的工作是向客戶提供有關當前法案或國會將要表決的法案的信息，並為了客戶的利益尋求對法案條款的修改。由於國會傳統上是民意的表達機構，遊說者主要與國會議員及其助手合作，特別是有影響力的國會議員和壹些小組委員會的負責人。職業說客在華盛頓有固定的經營場所，熟悉國會的運作模式，與很多國會議員有密切的聯系，善於充分利用法律提供的空間。他們還服務於800多個政治行動委員會和近70個議會選舉委員會，為政治家提供財政援助。他們的客戶主要是國內利益集團和外國政府及企業。據獨立監測組織統計，目前華盛頓約有3.5萬名說客，平均壹名議員身邊有60名說客。每年花在議員身上的人均支出已經達到500萬美元，華盛頓遊說行業的年產值已經超過30億美元。國會山的遊說業務如此繁榮主要是由於以下因素:
第壹，美國憲法的明確規定。
？憲法第壹修正案規定，國會不得制定法律來剝奪人民和平集會和向政府請願的權利。因此，選民在國會直接表達自己的意見，影響自己的投票行為，有明確的法律依據。？
第二，民粹政治的必然結果。
在意識到通過選舉進行政治幹預的作用非常有限後，美國民眾認為表達意願最有效的方式就是組織起來，形成壹個特殊的群體，這似乎已經成為從現有制度的反對者到參與者的壹種規律。遊說活動的廣泛民意基礎導致利益集團政治不可避免的自我復制。？
第三，利益集團的積極推動。
利益集團可以通過遊說國會獲得巨大收益。各種擁有不同資源的利益集團都希望在國會發揮自己的優勢，以獲得更多的利益，因此他們遊說的熱情非常高。？
第四，國會本身的立法需要。
各州選出的國會議員對很多立法領域並不熟悉，遊說者提供的各種信息不僅有助於議員了解相關領域的利益和需求，而且他們所代表的階層和群體越復雜，相應制定的法律就越客觀。這促進了國會對說客的需要甚至依賴。？
第五，政府權力膨脹的後果。
羅斯福新政後，美國政府開始采取積極幹預社會運行的政府政策，這意味著公眾的個人生活受到更多自身以外的因素影響，這使得他們不得不更加關註社會資源的分配和自身利益的得失，而主要方式是在政府決策時通過遊說施加影響。？
遊說活動引發問題的根源不是遊說本身，而是以遊說者為代表的各種利益集團在政治運作中通過不正當手段獲得的不平衡優勢，極大地損害了平等公平競爭的政治秩序。遊說腐敗是美國政治制度固有的痼疾，華盛頓早在建國初期的辭職演說中就註意到了這壹點。自20世紀30年代以來，遊說在華盛頓已成為壹個貶義詞。這壹時期的“遊說之王”山姆·沃德(Sam Ward)的座右銘是“獲得議員認可的方法是通過他的胃”。雖然此後有了很多針對性的處理措施，但遊說腐敗的問題並沒有隨著社會的進步而消失，甚至近年來還出現了壹些驚人的腐敗案件。？
二、美國遊說制度改革的歷史沿革及特點？
在美國歷史上，有過三次重大的遊說制度改革。下面根據遊說立法限制的對象和內容介紹美國國會的遊說立法。
1.限制外國遊說活動的立法-外國代理人註冊法(1938)？
1938年，為了加強德國、意大利等國對美國社會宣傳活動的控制，國會通過了《外國代理人登記法》。這部法律並不反對外國利益集團通過代理人在美國遊說，而是為了保證這些活動的公開性，防止他們過度幹預美國政府的決策。
2.限制國內遊說活動的立法——1946《聯邦遊說管理法》
？法律的核心是公開原則，起草得很匆忙。意思很模糊，剛通過就被批評了。這部法律的漏洞包括:(1)比例要求:遊說必須是其註冊前的“主要目的”，許多遊說者聲稱遊說不是他們的主要業務，逃避註冊。(2)資金來源:只需要註冊“征集、募集或接受”用於遊說的資金。遊說公司經常辯稱，他們自費遊說以避免註冊。(3)遊說對象:對議會助理和委員會專業助理的遊說，對行政部門和法院的遊說不在法案範圍內。(4)遊說性質:部分組織辯稱只是聯系國會說明情況，並未詢問議員，因此依法不能視為遊說活動。(5)遊說監督:法律並未制定或授權任何組織進行調查或要求遊說組織作出登記報告，或強制其遵守法律法規。因為這些漏洞，根據“同壹事業”組織的保守估計，在關註能源問題的遊說組織中，只有10%在國會註冊，實際提交的遊說費用只有1%。這反映了法律的效力有限。？
水門事件後，國會試圖對這項法律進行重大修改，以恢復人們對政府的信心。雖然新的聯邦遊說披露法案在參議院獲得通過，但也引起了大量利益集團的激烈反對。與此同時，眾議院和參議院提案之間的廣泛分歧從未得到調和，導致新法案最終流產。？
3.關於遊說程序的立法——遊說公開法和遊說技術公開法？
經過長時間的審議，美國國會終於在1995年廢除了存在了半個世紀的《聯邦遊說管理法》，並建立了《遊說宣傳法》來取代它。這部法律共有24條，主要變化包括:(1)將調整對象由“身份識別”改為“活動識別”，消除了“多重角色”造成的漏洞，規定凡將20%以上的有償時間用於從事“影響政策的活動”的，必須登記為“說客”。(2)將任何帶有遊說性質或支持此類接觸的努力定義為遊說活動，甚至要求遊說者在與官員接觸時詢問其是否在旅行聲明的範圍內，官員不得隱瞞拒絕回答。(3)強化註冊管理措施。(4)定義了招待標準，規定說客為工作方便可以招待議員，壹次性支出應低於50美元，壹年內所有支出不得超過100美元。(5)確定回避期限。前議員及其助手和所有公務員在離任後壹年內不得遊說國會。(6)引入相關罰則，規定國會秘書處有責任查核報告內容是否屬實，如有問題通知特區檢控人員。如果被證明有罪，當事人將被處以最高5萬美元的罰款。
新法實施後，註冊說客的數量立即大幅增加。1998的註冊說客數量比上壹年增加了21%，而1999的註冊說客數量增加了37%。但是新法留下的漏洞還是很明顯的。通常作為美國遊說活動主力軍的律所，由於遊說工作在半年內占總工作量不到20%，往往不需要註冊；宗教團體的遊說不受任何登記和聲明的強制性限制；隱瞞遊說收支仍可逃避申報程序；只要聲稱與公務活動有關，議員和配偶仍然可以接受說客提供的“好處”；依法負責核查的國會秘書處因為需要承擔新的職責，在編制和經費上沒有得到補充。
三年後，國會通過了《遊說開放技術修正法案》，對壹些技術問題進行了修正。但這部法律更明顯的特點是對遊說監督的限制。其中明確指出，對秘書處的監督不能被解釋為禁止或幹涉人民請願、表達個人意見和組建受憲法第壹修正案保障的社團的權利，也不能被解釋為禁止或授權法院禁止個人或團體從事遊說活動或與官員接觸。個人或團體是否遵守本章規定，不能解釋為賦予參眾兩院秘書處檢查和調查的權利，其實際權力只是“必要時進行檢查或詢問”。主管登記機關權力和人力有限，進壹步制約了新法的規範作用。？
2005年阿布拉莫夫醜聞曝光後，國會很快又出臺了幾項新的改革草案。2006年初，眾議院通過了壹項法規改革，禁止前議員說客在眾議院大樓遊說。此外，如果前議員的配偶是說客，該配偶也受新法規的約束。* * *共和黨參議員約翰·麥凱恩等人支持的改革立法要求，遊說者向政治家提供的任何種類的捐款細節都必須公開，同時將前議員遊說其同事的時限延長至兩年，遊說者報告活動的頻率從6個月縮短至3個月。眾議院議長丹尼斯·哈斯特爾特(Dennis Hastert)也提出了壹系列改革措施，例如將禮物限定為棒球帽或t恤等紀念品，禁止遊說者邀請議員吃飯或為他們安排免費旅行，禁止曾擔任議員的遊說者進入眾議院的會議廳和健身房。對於違反規定，甚至嚴重觸犯刑法的，要沒收其成員的退休金。但到目前為止，國會還沒有通過正式的法律文本。？
三、歷次遊說改革的特點？
？從美國遊說制度已經完成的幾項改革來看，有壹些明顯的特點:
1，新立法往往是由醜聞引發的。
不難發現，幾乎每壹次立法高潮都是由近年來的國會腐敗和醜聞引起的，其特點是強烈的被動應對。事故政治在美國經常發生。只有當事情迫在眉睫，各行各業都很痛苦的時候，才能在壹些問題上達成妥協。這種東拼西湊的做法不僅會導致新法存在諸多缺陷，也無法快速應對不斷出現的“法律腐敗”等漏洞。？
？？2.改革目標明顯具有自限性。
盡管新法律的細節越來越全面和詳細，但目標始終集中在遊說的公開性和所涉金額的限制上。也就是說，成員在壹定條件下接受符合要求的“好處”仍然是合法的，這促使當事人將關註點從如何遵守法律轉變為如何挖掘這些條件的潛力，通過對規則的不同解讀，繼續進行手段不同但性質不變的遊說活動。例如，在限制說客單筆消費金額為50美元後，許多體育場包廂的價格暴跌至49.9美元；高價大量購買他的書，不給議員送禮；不允許親自請會員吃飯，就辦酒席請大家吃飯；即使在過去的14年裏，許多註冊為“已故”的捐贈者仍能向政治家捐贈超過1.3萬美元。？
3.改革只是新基礎上的妥協。
每次提出遊說制度的改革方案，都有明顯的缺陷，被解釋為立法者的刻意妥協比其無意的疏忽更合理。因為每壹項改革都會涉及很多既得利益者的利益，國會對醜聞的典型反應就是“懲罰壞人，啟動小改革”。充其量只是有針對性的局部而非全面的政策調整。改革力度只是跟著醜聞帶來的壓力走。各種利益沖突調和之後，沒有人會講究公正和誠信。這壹改革不僅為繼續腐敗留下了漏洞，也因拘泥於表面文章而帶來了壹些負面影響。比如，規定說客的資助僅限於籌款活動，也限制了議員出國考察和文化交流的活動。
？？4.風頭過後，反對改革的勢力總是占上風。
每次遊說改革之初，聲勢都是轟轟烈烈，但隨著醜聞印記的逐漸離去，各種改革反對者的聲音也會逐漸增強。這些組織財力雄厚，組織集中，目標單壹，操作熟練。他們不僅在輿論上不斷擠壓改革派空間，還通過與議員的秘密接觸，進行更加務實有效的操作。另壹方面，改革的支持者主要是壹些非營利組織和壹些媒體。他們不僅資金少，影響力小，而且行動計劃也不是完全以限制遊說為主，整體施壓能力明顯不如前者。？
？？5.改革的內涵不平衡。
從歷次遊說法案改革的條款中可以看出，重點監管對象始終是遊說者，而關於議員在遊說活動中同樣重要的作用的條款顯然很少，很薄弱。即使相關的強制處罰出臺後，也完全是針對遊說組織的。似乎只有行賄者要為醜聞負責，與行賄者無關。雖然國會中有專門針對議員道德的相關法案，但專門規範遊說活動的法律中明顯缺乏對遊說者的規範，是腐敗的重要誘因。？
6.媒體曝光的不徹底性。
美國的政治醜聞幾乎都是媒體曝光的，但媒體本身的運行規則也有弊端。抓新抓怪的特點，往往使其在醜聞爆發後很長壹段時間內無法專註，與政府的關系有時又使其被迫妥協，尤其是在沒有政黨政治的情況下，依靠媒體自身的力量推動改革似乎不現實。阿布拉莫夫案後，有美國學者指出:“只有(美國)媒體持續關註此事，這項改革才能真正取得成效。”但這似乎有點勢不可擋。？
4.遊說制度改革的局限性是什麽？
回顧美國國會遊說腐敗的歷程，可以發現導致改革困境的原因是多方面的。總的來說，主要有以下幾種:
1.遊說改革受到美國政治制度的強力制衡？
國會遊說不只是資產階級壟斷的鬧劇。首先，遊說體現了民眾的民主觀念和精神。當人們獲得自己的特殊利益時，他們使用組織和遊說的方式。這種來自基層的自發參與民主，是代議制民主的重要補充。其次，遊說也是體現美國平等原則的社會實踐。理論上，每個公民都有權向統治者表達自己的意見，盡管在現實中這將受到包括金錢和地位在內的許多因素的制約。第三，遊說通過和平化解體制內的政治能量，避免了激進行為的出現。第四，利益集團的存在和遊說活動的發展已經成為美國政治體系中不可或缺的結構性要素。？
2.遊說改革阻力大大超過動力？
遊說改革的動力主要來自輿論監督，但其阻力背後的集團力量更大，導致改革乏力。阻力主要來自三個方面。
首先，在國會層面:遊說公司可以為議員提供真實可靠的決策建議；幫助起草法案；在議會選舉委員會和政治行動委員會任職；作為議員的競選顧問；幫助籌集競選資金等等。這些接觸的結果是，議員和遊說組織之間的關系不再是簡單的金錢關系，而是前者多方面的政治需求，甚至對後者的依賴，這使得遊說者在立法過程中發揮著重要作用。
其次，利益集團不願意放棄這個成本效益比大的交易。以遊說排名第壹的醫藥行業為例。2005年，他們每年的遊說支出達到3.25億美元，但他們可以從布什政府通過的6543.8+039億美元的相關法案中獲益。
第三，遊說組織也不願意放棄這個利潤豐厚的行業。阿布拉莫夫的遊說公司從印度人那裏拿到8000萬的傭金，卻只有不到1/10用於遊說國會，可謂雙贏。？
3.遊說腐敗從來不是公眾關註的主要話題？
盡管醜聞曝光時輿論嘩然，但其發生率畢竟很低，遊說制度改革在缺乏輿論長期堅定關註和強大基層支持的背景下壹直停滯不前。？
4.黨爭制約改革方案？
遊說制度的每壹次改革，幾乎都會引起國會兩黨的爭議。原因如下:第壹，現實不同。壹方占優後，必然會尋求擴大在遊說者中的影響力，將遊說活動變成攻擊對手的工具。第三，改革的影響不同。例如，民主黨不願意限制政治行動委員會的捐款，而共和黨則主張解除對政黨和個人捐款的限制。新的遊說法案必須得到兩黨同時接受才能通過，這顯然增加了深入改革的難度，導致基於內部交換和妥協的改革實際效果必然有限。？
5.參議院和眾議院的分離？
參眾兩院在遊說和捐贈改革問題上壹直存在分歧，這是由兩院議員的不同地位和政治條件決定的。參議員權力相對集中，工作較重，更多是通過手下的工作人員與說客接觸，與說客的接觸並不十分密切。此外，他知名度高，面臨對手挑戰的機會更大，所以不願意在遊說改革方面過於被動。由於任務相對較少，代表們有更多的機會與遊說者直接接觸。此外，他們的連任相對穩定，職責也更加分散。壹般來說，他們更喜歡相對寬泛的遊說規則。1976遊說改革流產，源於雙方分歧難以調和，當前改革仍面臨這壹問題。在競選捐款的問題上，兩院議員處境不同。因此，1993參議院的改革提案未能獲得眾議院的批準。後來，當參議院主張禁止軟貨幣時，由於與眾議院意見不合，改革再次擱淺。？
6.遊說腐敗對社會有害嗎？
？阿布拉莫夫案曝光後，國會總是迅速做出反應，被曝光的議員很快受到懲罰，腐敗從未對至關重要的國家問題構成威脅。從長期來看，美國的國家利益仍然是決策的主導。畢竟，國會議員不僅受到遊說者的影響，還受到選民、行政部門、媒體、學術界和非政府組織的制衡，最終的政策形成也受到總統的制約。因此，遊說腐敗的實際危害有限，遊說制度改革的緊迫性也不足。？
7.有哪些實際困難？
到目前為止，遊說改革的根本原則是公開透明。雖然陽光是最好的消毒劑，但徹底透明的效果將遠遠超過單純的遊說制度改革本身，必然會影響到國會日常運作的方方面面，並可能導致社會幹預過多、國會負擔過重、效率降低、機密外泄。這個矛盾很難調和。？
因此，盡管不斷出臺新的法律法規和壹系列制度改革，但位居世界前十的美國仍難以擺脫大規模遊說腐敗醜聞的侵擾。歸根結底，問題在於如何在維護憲法賦予的公民權利和任意利用這種權利導致腐敗之間取得平衡。美國政治制度本身的矛盾決定了遊說改革具有不可逾越的局限性。因此，今天遊說改革的重點只能放在填補漏洞、增加透明度、加強監督和嚴厲制裁上，可以進壹步減少腐敗的危害，但無法從根本上鏟除其滋生的土壤。