長期以來，在計劃經濟模式下，鄉鎮政府職責不清，服務和法律中心不突出，導致服務不到位、工作不規範，職能“錯位”、“越位”、“錯位”嚴重。相對落後的農村生產關系制約了縣域經濟的快速發展。隨著農業稅費改革的深入，特別是免征農業稅後，農民的經濟發展意識、民主法制意識增強，鄉鎮幹部對鄉鎮職能轉變有所作為的期待，催生了縣鄉政府必須從無限責任中走出來，以有限責任的形式創新農村工作新機制，建立法制服務型政府，成為大勢所趨，勢在必行。2005年7月，省委、省政府下發16號文件，決定在全省開展農村綜合改革試點工作。7月21日，根據省16號文件精神，巢湖市委、市政府決定將廬江縣作為全省18試點縣之壹，在全市率先推進農村綜合改革。現將該縣農村綜合改革工作情況匯報如下:
壹、主要內容和做法
該縣農村綜合改革從改革內容和進度上可分為兩個階段，即第壹階段為2005年7月至2006年5月，主要是改革體制，重點解決組織問題；2006年6月至今，為第二階段，主要是創新機制，著力解決功能性問題。
(壹)圍繞鄉鎮機構改革，實行鄉鎮改革整體聯動。
該縣鄉鎮機構改革主要集中在合理調整鄉鎮規模、創新鄉鎮領導體制、深化鄉鎮機構改革、推進鄉鎮機構改革、適度調整村規模五個方面。目前，以下主要改革已經初步完成。
1，調整鄉鎮行政區劃。該縣從優化資源配置、發展中心鎮、加快城鎮化進程、降低行政成本、加快區域經濟快速發展出發，綜合考慮交通條件、人文環境、歷史沿革、傳統習俗、自然環境等因素，將原有的28個鎮精簡為17個鎮，撤銷11個鎮。調整後，全鎮平均人口由4.25萬增加到6.99萬，其中鹿城鎮人口最多，為14.36萬。平均用地面積從83.89平方公裏擴大到138.1平方公裏，其中泥河鎮用地面積最大，為183.5平方公裏。克服過去鄉鎮行政區劃調整中“越大越好，合並越好”的非理性思維誤區。比如金牛和石頭這兩個人文相近，人口和土地面積都不大的城鎮，也確實被保留為有自己資源特色和自己區域經濟發展體系的城鎮。
2.創新城鎮領導體制。按照“主官合壹、減少副職、明確職責、提高效率”的原則，該縣實行鎮黨政領導交叉任職，根據鎮人口數確定領導職數，即6萬人口以上的鎮領導人數控制在9人，6萬人口以下的鎮領導人數控制在7人， 配備黨政正職1名，副書記2名，兼任鎮人大主席和紀委書記； 黨委委員44人，其中2-3人兼任副市長，1人兼任人武部部長。改革後，全縣鄉級領導班子成員由409人減少到153人，精簡256人，減幅62%。
3.整合鎮上的機構。全縣統壹設置了鎮機關“三大辦”，即黨政辦、經發辦、社會事務管理處、社會事務管理處(掛人口和計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室牌子)，明確了各自的職能和崗位設置，明確了各自崗位的主要職責。“三辦”分別有1個主任，1-2個副主任。具體崗位設置和職數由鎮黨委根據機關人員編制，結合各鎮實際情況確定。中層幹部將全部競聘上崗，壹般幹部采用雙向選拔考核的方式。全縣有153人通過競爭進入中層幹部崗位，其中原副鄉長7人，黨委委員80人；有65名原鄉鎮中層幹部在競聘中離職，6名普通幹部晉升為中層幹部，88名同誌通過競聘輪崗，輪崗率達到55%。
4.推進鄉鎮機構改革。該縣按照“執法職能收歸部門，管理職能歸政府，公益職能整合完善，經營職能推向市場”的改革思路，對原鄉鎮農經服務中心、計劃生育服務所、土地建設管理所、文光站、財政所的職能和體制進行了調整和理順。首先是執法職能的集合。原鄉鎮機構委托的國土資源、林業、農業機械等行政執法職能，由相關縣級直屬主管部門指定。按鎮劃分，將成立國土資源管理所，跨鄉鎮全面設立8個林業工作站和8個農機管理站。人、財、物將分別由縣國土資源管理局、縣林業局、縣農委管理。二是政府職能回歸。原鄉鎮機構承擔的行政職能，歸政府，由鎮政府承擔。具體是將原農村經濟服務中心承擔的水利建設、原農經站承擔的農村土地承包管理、農村集體資產監督管理、財政和農民負擔、原國土建設管理辦公室承擔的農村建設和規劃管理等職能劃入經濟發展辦公室；將原文化廣播電視臺承擔的文化宣傳和計劃生育服務所承擔的計劃生育管理職能劃入社會事務管理處。上述崗位人員由鎮經濟發展辦公室和社會事務辦公室管理。三是公益功能的整合。重建新的精幹高效的機構。保留垂直管理的財政所，取消財政所壹個機構兩塊牌子的農業稅所，將原農經站承擔的農村集體經濟組織會計業務移交給財政所；保持計劃生育服務；撤銷農村經濟服務中心、文化廣播電視臺，對鄉鎮原農村經濟服務中心的農技、畜牧、水產進行重組，設立農業技術推廣服務站。四是業務功能的退出。全面放開經營服務，推向市場，實行市場化運作。將原農村經濟服務中心承擔的農資、農機經營、動物疫病診療等業務放入市場；將原鄉鎮文化廣播電視臺轉制為有線電視網絡公司，成為自主管理、自負盈虧、自我約束、自我發展的獨立法人，依法開展經營和社會服務活動。原鄉鎮文化廣播電視臺的自收自支人員整合到鎮有線電視網絡公司，人、財、物交由安廣網絡廬江分公司管理。改革後，全縣鄉鎮機構(不適合中小學和醫院)84個，減少56個，減少40%。
5、精簡鎮行政、事業編制，妥善分流人員。改革後，全縣鄉鎮機關行政編制控制數為705名，減少285名，減幅28.8%。城鎮編制控制數為818，減少331，下降28.8%。同時，該縣采取提前離崗、提前退休、到村或社區掛職、鄉鎮之間調劑、安排縣直單位等措施，采取多種措施妥善做好人員分流安置工作。改革後，全縣鄉鎮機關693人，其中7人，減少199人，精簡22.3%；全鎮共有818個崗位，減少130個崗位，減少13.7%。定崗後，150名縣直機關* * *人員辦理了提前離崗手續，其中副科級以上幹部77人，普通幹部73人。事業單位采取分流到企業、辭職創業、提前退休、駐村工作等多種形式，* * *分流130人。同時，未錄取的157人被清退。
6、適時進行村莊規模調整。2006年3月，該縣在總結試點鄉鎮經驗的基礎上，按照500O人左右的規模和每千人1名村幹部的標準，全面開展了村級規模調整工作。通過近兩個月的調整，全縣由原來的398個村(含社區)縮減為231個村(含社區)，縮減率為42.0%；全村平均人口從2886人增加到5005人，增長了73。4%.村幹部由1908人減少到1386人，減少27.4%；其中，村支書和村主任兼任的村有111個，占48%；群眾平均投票率達到89.6%，平均贊成率達到95.0%。合理適度的撤村並居有利於村官的穩定和素質提高，有利於農村公益事業的發展和公共產品的建立，有利於新農村建設的規劃和產業結構的調整，有利於計劃生育等農村工作向村組和農戶的有效延伸。
7.有序處理債權債務，確保改革積極穩妥。在農村改革和村級改革中，如何處理農村債權債務是壹個關鍵環節，尤其是債務問題將直接影響農村調整後的穩定和發展。為確保改革的順利進行，該縣在處理農村債權債務方面主要采取了兩大措施:壹是及時制定財務清算方案和紀律要求。該縣針對鄉鎮行政機關和事業單位改革以及撤村並點的不同特點，制定了不同的財務清算方案，采取了不同的約束機制，將財務清算中幹部的表現與下壹步的任用去留直接掛鉤，調動了每壹個改革人的參與性、積極性和責任感。二是把握三個關鍵環節。首先要做好清產核資、清賬、清產核資、核實債務工作，使鄉鎮資產負債務達到賬賬、賬賬、賬賬、賬賬“五壹致”；其次，鄉鎮債務要慎重處理。該縣要求縣指導組和鄉鎮工作組參與農村債務事務的移交，確認和承諾新的債務和所包括的債務，並與接收人就債務的移交進行談判。其中，涉及改制規劃的原鄉鎮事業單位，由縣工作組會同主管部門、鎮政府對其資產、債權、債務進行合理劃分，按劃分的數額進行交接；原鄉鎮中心小學的資產、債權、債務由縣教委按照全縣統壹要求進行清理移交。第三，做好有序的資金轉移。按照“先清理後移交”的要求，凡未清理的資產，不得辦理移交手續；凡清理合格移交的，新鄉鎮必須無條件接受合並鄉鎮的全部財務、債權債務，並負責管理。
(二)圍繞制度創新，探索建立農村基層工作新機制。
在解決了制度定位之後，該縣把制度創新和服務形式創新結合起來，及時把改革重點轉移到解決職能層面的壹系列問題上來，這實際上是壹個機制創新的問題，並把這項工作作為下壹步農村綜合改革的壹部分來探索和深化。
1.健全完善縣委農村綜合改革工作推進機制。該縣成立了以縣委書記為組長，縣長為第壹副組長，CPPCC全委會主要負責人和縣委常委為副組長的高規格領導小組，在全縣範圍內統籌掌控和推進農村綜合改革。按照“誰主管誰負責，誰分工誰負責”的原則，成立了縣農村工作新機制評價體系、鎮政務中心建設、鎮務公開、村務公開和民主管理、推進鎮公益事業“以錢養事”新機制等5個工作指導小組。縣委常委會牽頭負責，使農村綜合改革工作從源頭上有人領導、有人辦理、有人負責，完善了縣委農村綜合改革工作推進機制。
2、進壹步完善對鎮幹部的考核和監督制度。按照“促進經濟發展、加強社會管理、改善社會服務、維護農村穩定”的功能要求，該縣建立了以鎮主要負責人任期目標責任制為基礎的新型鎮管理機制。確定鎮的綜合經濟指標、人口環境、法制環境、農村服務體系建設等四項指標作為考核重點。縣委、縣政府將對鎮主要負責人的任期目標進行量化考核，並明確政治、經濟激勵和獎勵措施，強化其作為第壹責任人的責任，逐步建立壹套適合鎮政府職能的工作考核評價體系。註重突出幹部層級之間的考核，避免抽象和籠統；突出幹部政績考核內容，避免主觀片面；突出指標的詳細量化評估，避免流於形式。同時，該縣還創新體制機制，加強農村黨風廉政制度建設，強化約束措施，規範基層黨員幹部廉潔從政行為，註重對鄉鎮“壹把手”權力行使過程的監督。
3.探索建立全鎮涉農公益事業人事和服務管理新機制。壹是以精簡提高效率為目標，啟動了鄉鎮事業單位人事管理機制。在城鎮和事業單位，全面推行崗位競聘制、全日制用工制、末位淘汰制和績效工資制。所有上崗員工與單位簽訂聘用合同，明確單位與員工雙方的權利義務，並將個人檔案交由縣人才交流中心保管，實現城鎮事業單位由固定員工向合同制員工轉變，員工由“單位人”向“社會人”的徹底轉變。二是按照“政府出錢、公益金買服務、合同管理、農民認可考核”的改革思路，在全鎮涉農公益事業中建立了“以錢養事”的新機制。在改革中，我們按照“政府付費、購買服務、合同管理、農民認可、考核”的改革思路，將鄉鎮涉農公益性事業單位分為兩類:第壹類是完全由政府承擔的公益性服務(建立新型公益性事業單位)，如農技農機、林業推廣服務等。；第二類是主要由政府委托(購買)的公益性服務，如重大動物疫病防治等。在具體操作中，根據不同特點，進行分類指導，對第壹類服務全面實施“兩破(打破壹卡工資分配、打破工資結構)、兩貼近(貼近業務、貼近農民需求)、三規範(規範崗位職責、規範指標設置、規範同行業內分級考核)”的管理手段，建立員工薪酬和服務質量， 服務效果對於第二類服務，以“四定壹統壹”為主要內容的“定防區、定任務、定目標、定報酬、定統壹收費標準”，積極推行“項目招投標、市場運作、群眾簽單、政府買單、錢隨事走、按績效取酬”的“以錢養事”新機制。 例如，在全縣重大動物疫病防控工作中，該縣實行“定防治區域、定任務、定指標、定報酬、統壹服務要求”的管理模式，采取政府購買委托服務，將公共服務經費直接撥付到公共服務項目。年終或項目完成後，根據“253”框架，計算加權考核得分，由鎮政府負責人簽署合同考核結算卡，按得分百分比提交鎮財政所。
4、建立健全縣、鎮、村三級全程為民服務代理體系。該縣根據“農村改革”後行政區域交大給群眾辦事帶來不便的實際，在全縣17個鎮建立了以鎮為主、村為輔、縣職能部門參與的縣、鎮、村三級為民服務代理體系。出臺《關於加強鎮政務服務中心建設全面推行為民服務全程代辦制的實施意見》，要求鎮設立政務服務中心、村設立為民服務代辦點，明確規定村幹部全部代辦，突出行政服務、經濟管理、農業投資、社會保障四大點，統壹規範為民服務基本流程，建立健全首問負責制、直接辦理制、承諾代辦制和“陽光”辦理制。實行“壹個中心”、“壹個窗口”壹站式服務，做到小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣，解決生產生活中的困難和問題。同時，該縣進壹步規範村務公開和民主管理，積極支持農村專業合作組織發展，借鑒其他地方“民情互動”的做法，不斷探索創新為農服務的形式和內容。
第二，階段性成果
經過壹年多的實踐和檢驗，該縣農村綜合改革取得了初步成效，可以概括為以下六個方面:
壹是拓展了發展空間。鄉鎮規模的擴大、人口的增加和財力的積累，有效地整合了鄉鎮的生產要素，便於集中力量辦大事，拓展了鄉鎮的發展空間，有利於農村工業化、城鎮化和農業產業化的發展。現在新成立的17鎮是17經濟板塊，各有發展特色和潛力。2006年7月，全縣財政收入首次突破1億元，達到316萬元，增長30%，比上年凈增7300多萬元，是過去10年凈增額的總和。
二是制度創新取得突破。第壹，鄉鎮官官合壹，黨政交叉任職，鎮幾大班子整合，職能有效統壹指揮更有效；通過競爭上崗和雙向選擇，每個在職人員的職責更加明確，目標更加務實，幹部的作風和積極性大大提高。二是按照構建新型三農服務體系的要求，鄉鎮機構重新定位，政府該做的由政府接手，政府以“看得見、管得著”的方式加強管理，使惠農政策和服務更加深入、貼近農民；把政府不該管、管不了、管不好的經營事業放到市場中去，讓政府真正從“越位”中回歸。
第三，內部機制已經被激活。建立以鎮主要負責人任期目標責任制為基礎的管理新機制，突出任期目標和績效考核，最大限度激發個人和群體的能量，讓那些有意願、有能力、有作為的社會精英在事業的平臺上脫穎而出。對鄉鎮班子成員、中層幹部和普通幹部實行“公推公選”和競爭上崗、雙向選擇的新機制，對事業單位工作人員實行人事制度和薪酬制度改革，特別是把服務質量和工作實績作為主要考核指標，把農民和服務對象的評價作為重要考核內容。工作的質量和效率與產生的經濟和社會價值相結合，激發了每個人的內在潛力和創業熱情。
第四，降低了行政成本。通過擴大鄉鎮規模，精簡機構人員，減少領導職數，有效降低了行政運行成本。據初步測算，改革後，全縣每年鄉鎮非工資性財政支出將減少1，654，38+0萬元。同時，逐步將鄉鎮事業單位人員推向市場，實現“以錢養事”，服務成本逐步降低。
五是廣大幹部群眾的思想觀念進壹步更新。改革雖然在農村進行，但震動波及全縣，廣大幹部群眾的思想經歷了壹次大洗禮。特別是隨著競爭機制和“以錢養事”規則的引入，事業單位工作人員從依靠財政撥款和收費，轉變為發揮自身特長，依靠參與市場競爭求生存求發展，提高了工作積極性和主動性，增強了服務質量和創業熱情。特別是建立了鄉鎮領導幹部“公推公選”、普通幹部競爭上崗的新機制，有效地把幹部對上負責和對下負責結合起來，實現了群眾、幹部、組織“三滿意”。幹部“執政為民”的責任感明顯增強，鎮班子成員更加壹心壹意。
六是農村稅費改革成果得到鞏固。隨著鄉鎮個體經營人員的全面退休，鄉鎮自收自支機構進行了整體改造，從制度上斬斷了伸向農民的手，從根本上解決了減輕農民負擔的問題。
第三，壹些經驗
農村綜合改革是農村工作體制機制的壹場深刻變革，也是農村上層建築的壹場“革命”。艱難險阻不言而喻。從規劃之初，縣裏就充分意識到了這項改革的艱巨性。為此，該縣堅持以省16號文件為綱，創造性地理解16號文件的精髓，大膽探索，創新突破。總結近壹年的改革實踐，我主要有以下幾點體會:
第壹，要牢固樹立“我要改變”的自我改革意識，掌握改革的主動權。長期以來，在二元經濟體制下，農村存在很多問題，已經到了非改不可的地步。從廬江的實際出發，縣裏也深感推進農村綜合改革是“繞不過去的坎”，是大勢所趨，勢在必行。因此，早在2005年3月，該縣在黨員先進性教育活動中，就根據鄉鎮工作現狀，對改革鄉鎮體制、推進鄉鎮轉型進行了調研，並於4月完成了改革調研報告。6月初，夏市委充分肯定和支持該縣的改革思路，並指示開展試點工作。6月30日，省委郭書記來廬江調研時，在聽取了該縣鄉鎮綜合改革情況匯報後，對改革意見給予了肯定。如果說小崗村改革是餓，企業改革是虧，那麽縣裏的農村綜合改革是逼出來的，早改早主動。正是由於全縣思想認識的及時跟進，形成了各方面維護、支持、參與改革的濃厚氛圍。正是由於該縣覺醒早、認識透、主動改革意識強，這個縣的農村綜合改革才既有成效又有積極意義。
二要堅持實事求是，既要敢於突破創新，又要結合縣情，理性改革。改革的目的是突破發展中的各種“瓶頸”，促進縣域經濟社會又快又好發展。該縣是農業大縣，工業小縣，財政窮縣。因此，在改革過程中，無論是制度設計還是機制創新，縣裏都不搞壹刀切，也不生搬硬套，而是鼓勵各相關部門以非正式的方式進行探索。改革越深入越好，越徹底越好。同時要求緊密結合自身實際和縣域經濟特點，確保改革穩中有進、快中有進。在農村改革中，該縣實施了村鎮總體規模的適度調整，以挖掘農村內部的資源潛力和結構潛力，形成自己的特色區域經濟板塊，推動縣域經濟的工業化發展進程。堅持按規劃行政，就是要改變過去“只看形象，不求回報”的短期行為，保證規劃壹代接壹代地進行，解決不走老路、不走彎路的問題。在鄉鎮機構改革中，從縣直屬財力的實際出發，縣上不采取買斷工齡離職的做法，職工全部入保，推行壹步到位的改革。而是在確保機構投入不減少的情況下，該縣采取“收、還、整、放”四個定位，規範機構設置，進行機制創新，既降低了即期改革成本，又最大限度地激發了機構活力，改善了當前“三農”問題，預計僅此壹項就壹次性降低改革成本近4000萬元。實踐證明，這些做法更符合經濟欠發達地區事業單位改革的實際。
三要堅持規範程序，做到依法改革、陽光操作。農村綜合改革的最終目標是建設服務型法治政府。法治政府的基本原則是公正、公平和規範。沒有規範的操作程序，暗箱操作或者不公平，必然引發社會震動。因此，改革之初，該縣加強宣傳動員，堅持政策、計劃、過程、結果“四公開”，提高透明度，特別是幹部的崗位變動。縣裏廣泛征求包括幹部本人在內的各方面意見和要求，使幹部調整不僅得到社會認可；對於中層幹部的任用，將實行競爭上崗。正是因為縣裏堅持規範操作，壹碗水端平。在大調整、幹部變動多的情況下，廣大幹部能夠理解和接受，社會各界也充分認可。特別是在實施鄉鎮機構改革的全過程中，該縣反復學習領會省委、省政府16號文件，把握精神實質，嚴格按照農業技術推廣法、森林法、土地管理法、計劃生育法等壹系列法律法規，在法律允許的範圍內進行改革創新，應用改革實踐加強法制政府的學習。
第四，要堅持以人為本，做到改革無情，操作有情。毫無疑問，改革必須以人為本，這是保證農村改革順利實施的核心。農村改革被幹部群眾戲稱為“脫帽”“砸飯碗”。如何把“脫帽”變成“給平臺”，“砸飯碗”變成“給壓力”，處理這個稍有不慎就可能引發群體沖突。在改革中充分尊重人的主體地位，以制度創新和機制轉換調動每個人的積極性，充分發揮每個人的主觀能動性，讓那些願幹事、能幹事、能做事的社會精英在事業的平臺上脫穎而出，最大限度激發個人和群體的能量，把改革的激情與發展的實力有機結合起來，建設有限責任政府，充分體現英雄只憑業績，切實解決城鎮。尤其是鄉鎮機構改革，涉及壹批“機構”的切身利益，很容易產生不穩定因素。本縣事業單位總數約5000人，鄉鎮事業單位約950人。因此，事業單位改革必須謹慎。在保證改革深度和效果的同時，要兼顧改革、發展、穩定的關系，改革對象的心理承受能力，改革政策的連續性和連續性，以及與未來大型事業單位改革的嫁接，做到循序漸進，積極穩妥。我們沒有推掉分流人員，而是采取了余缺調劑、提前退休、停薪留職、企業掛職等辦法。鼓勵主動辭去公職，自主創業？給他們壹定的補償，參照企業化管理單位辦理養老保險。他們的工作年限可以視為繳費年限，可以解決他們的後顧之憂，充分體現了“無情改革，深情經營”的民本思想
五要思想引領，有效組織，在全縣形成改革氛圍。全縣思想認識保持高度統壹，是搞好改革的前提和基礎。這個縣的每壹項改革措施出臺前，從縣委決策層到鄉鎮、部門，都讓大家充分討論，上下互動，反復協商，做到思想認識統壹。對於不同的意見和建議，我們主動深入到幹部群眾中間，面對面交流討論，解惑釋疑，做好協調溝通，形成了* * *識改革。強有力的組織領導是搞好改革的關鍵。改革之初，我們就成立了。組建六大集團，調整分工，保持集團資產財務穩定。同時，由縣幾大班子負責人掛帥，從縣直單位抽調120余人組成15指導組，指導全鎮工作。在鄉鎮機構改革中，增加了清產核資工作組和農林、財政、國土資源三個部門。堅強的領導保證和有效的措施，為我縣農村綜合改革的順利進行奠定了組織保證。
六要堅持創新機制和完善考核評價體系雙重推進，以此推動改革發展。發展是第壹要務。理順體制，創新機制，使生產關系更好地適應生產力的發展，是改革的根本目的。該縣始終把推進改革與加快發展緊密結合起來。圍繞安徽省委、省政府啟動的“東向發展、加快融入長三角”戰略和巢湖市委、市政府提出的“三個轉變”目標，在理順體制、創新機制的同時，突出以實績論英雄，積極探索建立鄉鎮工作評價體系和目標責任考核機制，激勵鄉鎮幹部珍惜平臺、充分施展智慧和才幹、促進全縣。按照縣委、縣政府制定的目標任務，每年考核壹次，三年始終兌現，對完成目標任務的鄉鎮進行增量獎勵；沒有完成任務的鄉鎮，鎮主辭職。正是由於該縣堅持把手段和目的有機統壹起來，把改革和發展緊密結合起來，廣大幹部改革發展的積極性得到了充分挖掘和釋放。