1.安全生產監管失職罪的法律依據是什麽？
玩忽職守罪是瀆職犯罪的壹種。瀆職罪包括濫用職權罪和玩忽職守罪，以及法律明確規定的部分徇私舞弊行為。目前，安全生產監管失職罪屬於刑法規定的壹般瀆職犯罪，沒有作為特殊的瀆職犯罪處理。因此，對安全生產監管失職罪的認定和追究，依據的是刑法和壹般瀆職犯罪的壹些司法解釋，如最高人民法院、最高人民檢察院《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若幹問題的解釋(壹)》。但最高人民法院、最高人民檢察院也對危害生產安全刑事案件的審理作出了若幹司法解釋，如《關於進壹步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》、《關於辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若幹問題的解釋》、《關於依法加強對非法生產經營煙花爆竹涉嫌犯罪的刑事責任追究的通知》等，其中也有不少關於安全生產監管失職罪的解釋規定。
近十年來，安全生產領域瀆職犯罪多為瀆職犯罪，全國每年查處700人左右，而安全生產監管中濫用職權、徇私舞弊犯罪相對較少。這個數字相當於安全生產領域重大責任事故和重大勞動安全事故被判刑總人數的三分之壹。也就是說，企業有三個人因為安全事故被判刑，肯定有壹個政府官員因為這個被判刑。這個大數據是根據最高人民法院公布的數據計算出來的。這給政府安全監管人員提出了警示和壓力。
安全生產監管失職罪的基本法律依據是刑法第397條。該條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，或者情節特別嚴重的，構成瀆職罪。對徇私舞弊的，依法從重處罰。根據相關理論解釋，濫用職權罪是指國家機關工作人員超越職權，違法決策，辦理自己無權決定或者辦理的事項，或者違反法定程序辦理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。瀆職罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行、不正確履行或者放棄履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的犯罪。濫用權力通常是積極的，表現為超越權力和不當行使權力；失職通常是不作為，表現為不履行職責或履行職責時粗心大意。濫用職權罪和玩忽職守罪可以由故意構成，也可以由過失構成。前者強調權力的行使，後者強調職責的履行。
瀆職罪作為壹個罪名的分類，列在刑法分則“瀆職罪”和《刑法修正案(四)》第九章。* * *瀆職犯罪35起，後來增加到37起。
2.安全監管人員或負有安全監管職責的人員構成安全生產監管失職罪的重點行為有哪些？
這個問題屬於安全生產監管失職罪的行為要件。安全監管人員或者負有安全監管職責的人員，客觀上必須表現出玩忽職守或者濫用職權，必須導致生產安全事故或者其他嚴重後果。這裏的要點如下:
(壹)有違反職責或者職權的行為，即玩忽職守或者濫用職權。目前法律法規規定的安全生產監管的職責或權限很多，相關人員的任何違反都可能構成本罪。在壹般具體行為方面，根據《關於辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若幹問題的解釋》第九條規定，主要包括:(1)批準或者受理不符合礦山生產安全法定條件的事項；(二)對未依法取得驗收合格，擅自從事生產經營活動的礦山生產經營單位不予處理的；(三)對依法取得批準的礦山生產經營單位，不撤銷原批準或者不查處安全生產違法行為的；(四)強制審核、驗收部門及其工作人員實施審核、驗收，或者實施其他阻礙下級部門及其工作人員依法履行礦山安全生產監督管理職責的行為；(五)礦山生產安全事故發生後，負有報告責任的國家機關工作人員不報或者謊報事故，延誤事故救援的；(六)其他濫用職權或者玩忽職守的行為。
雖然這裏規定的是礦山安全監管中的瀆職行為，但我們還是可以理解為各行業安全生產監管中的瀆職行為。而且不限於這些特定類型的行為，還會有其他的行為。比如安全監管人員或者負有安全監管職責的人員未依法予以查封、取締或者給予行政處罰的；不執行政府或者有關部門依法作出的安全生產部署和檢查計劃的；事故發生後，有關部門未立即組織搶險救災，延誤救援時機導致事故擴大，造成嚴重後果等。
需要註意的是，這裏涉及哪些法律職責或權力？我們以後再談。
(2)這裏的關鍵行為還必須表現為造成嚴重後果。玩忽職守或者濫用職權不壹定構成犯罪。根據最高人民檢察院《瀆職侵權犯罪立案標準規定》，瀆職犯罪涉嫌下列情形之壹的，應予立案:(1)造成1人以上死亡，或者重傷3人以上，或者重傷2人以上，或者輕傷4人以上，或者重傷1人以上，輕傷7人以上，或者輕傷10人以上；(2)造成壹定的財產直接經濟損失，等等。濫用職權涉嫌下列情形之壹的，應予立案:(1)造成1人以上死亡，或者重傷2人以上，或者重傷1人，輕傷3人以上，或者輕傷5人以上；(2)造成壹定的財產直接經濟損失，等等。
前排的規定不適用於刑法第九章規定的特殊瀆職犯罪。
這裏的問題是，事故不是由壹個或幾個權威行為造成的；事故通常發生在企業中，也必然是由企業行為或通過企業行為發生的。這就導致了政府權限和企業行為造成事故和傷害的問題，追責比較麻煩。
從實際情況來看，並不是所有的安全事故都要追究安監人員的責任，但大多數情況下，與安監人員無關，只追究企業責任人員的責任。但對於重大、特大事故，通常是既查企業，又查政府相關人員。重大事故也可在企業檢查的同時檢查政府相關人員。在責任方式上，有的是刑事責任，有的是行政責任，有的是政治責任，或者說是其綜合承擔，這要看違反法律的程度和責任關系的緊密程度。
(三)行為與後果的接近程度或相關程度。這是壹個重要的問題。壹個事故，單就政府行為而言，還可能涉及很多層面、部門和人員，他們都可能以這樣或那樣的方式，直接或間接地對事故負有責任。比如昆山“8.2”事故，涉及三級政府，壹個開發區管委會，七八個部門，50多人的責任。他們誰被判玩忽職守罪或者濫用職權罪？要看哪個部門的責任，誰的人員的行為最接近或更接近事故單位和事故。通常，最直接的政府部門或公共事務部門是最密切的部門，最直接的權威或負責人員是最密切的人員。根據最密切聯系原則確定失職責任是理所當然的。然後按照關系遞減的順序確定次要責任或相對次要責任。當然，需要分析判斷的因素很多，不能簡單地把失職的責任歸結到最基層的政府部門或者最基層的安監人員身上。既要看他的職務是否與事故單位和事故有密切關系，也要看他失職的次數和影響。據最高人民檢察院統計，因安全監管失職被查處的幹部多為廳級以下。
3.安全生產監管失職案件的立案標準是什麽？相關法律法規或司法解釋確定的立案標準是否明確？
如前所述，壹般瀆職犯罪的立案標準是最高人民檢察院制定的《關於瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》。單從這個規定來看，瀆職犯罪的立案標準是明確的。這裏的問題是，它假設了壹個前提:事故是由壹個或多個權限行為造成的，或者是由壹個或多個人員的失職造成的。但是，我們前面也提到過，實踐中並不存在這樣簡單的事故，行為與後果之間也不存在這樣明確的對應關系。壹個事故，特別是重大、特大事故，往往是政府幾個層級、幾個部門的行為，企業很多部門、很多個人的行為造成的，這就產生了連帶責任、責任不同的問題。所以最高人民檢察院的立案標準在這裏就失效了，因為我們找不到這樣壹個假設前提，找不到壹個明確的行為後果的對應關系。這說明現行相關法律法規或司法解釋確定的立案標準不明確。
那麽最高人民檢察院的立案標準是不是就變得沒用了？復雜原因造成的事故是不是不能追究責任？不是這樣的。我們應該了解以下幾點:
(壹)最高人民檢察院條例作為最簡單、最淺顯、最易懂的立案標準，仍然是認定安全生產監管失職罪的基本標準和參照標準。這個基本立場不能動搖，否則我們會無所適從。比如造成1人死亡的事故，應該以玩忽職守罪追究，那麽造成2人以上死亡的事故，應該以玩忽職守罪追究。這說明前者是後者的參考標準。至於立案後是否需要進行刑事處罰，不壹定，要綜合各種因素考慮決定。
從近幾年事故刑事審判的統計來看，重大事故、重大安全事故、失職事故承擔責任的人數占總死亡事故的比例仍然較低。這說明，由於諸多因素的影響，並不是所有符合立案標準的案件都被追究刑事責任。因為目前的立案標準只適用於因果關系簡單明確的案件。但如果發生特大、重大甚至更大事故，肯定要追究刑事責任。
(2)雖然復雜原因造成的事故不符合最高人民檢察院立案標準的固有假設，但並不是各種行為與事故之間的因果關系不清，也不是造成事故的企業人員和政府人員的責任不追究。不管原因有多復雜，不管事故責任有多復雜，都可以查出來，調查清楚。
(3)各種原因造成的事故損害不能平均分配或按責任輕重分配到各責任人，而是由各責任人對這壹損害的總結果負責。比如事故造成10人死亡或者10萬元損失，那麽責任人都要按照這個結果承擔責任。他們只是主體資格不同，行為不同，責任不同，直接或間接原因不同，行為與結果的距離或接近程度不同，所以對這個結果承擔不同的罪名或刑事責任。企業責任人員和政府責任人員都對這個結果承擔不同的責任。
(4)能否根據事故復雜的原因和關系，制定壹個具有復雜對應關系的立案標準？比如各級政府、不同部門的公務員，都有自己的壹個事故立案標準，從而對其做出不同的判斷，甚至是判決。目前是不可能達到這個水平的。既然不可能有這樣的標準，法官就只能根據案件中責任人的不同情況做出自己的判斷。在這個過程中，當事人及其辯護人可以進行自我辯護。
4.安全生產監管失職罪的主體是什麽？政府安委會是政府部門嗎？其負責人或工作人員是否具有安全生產監管失職的主體資格？
根據刑法第397條規定，瀆職罪的主體是國家機關工作人員。據此，安全生產監管失職的主體必須是政府的安全監管人員或負有安全監管職責的人員。但並不局限於此。全國人大常委會《關於刑法第九章瀆職罪主體適用的解釋》規定，瀆職罪的主體還包括依照法律法規在行使國家行政職權的組織中從事公務的人員，或者受國家機關委托代表國家機關行使職權的人員， 或者未列入國家機關編制但在國家機關從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時有失職行為，構成犯罪的，依照刑法關於瀆職罪的規定追究刑事責任。 根據該規定，開發區管委會作為政府委托管理開發區事務的機構，其工作人員應當是失職的主體；相應地，開發區管委會設立的安全委員會是負責協調開發區安全生產工作的機構，委員會的主任、副主任等人員成為行使壹定職權協調安全生產工作和從事公務的人員。因此，政府安委會、開發區安委會的負責人或工作人員具有安全生產監管失職罪的主體資格。不能說政府安委會是政府部門，但對安全生產還是有壹定的責任的。
從廣義上講，具有安全生產監管失職罪主體資格的人很多。根據《安全生產法》的相關規定，各生產經營主管部門都要管好自己的安全，都是負有安全監管職責的部門。昆山“8.2”事故調查報告認為，經開區環保局、安監局、公安消防局、環保部門、住房和城鄉建設廳等相關部門在各自職責範圍內對事故負有壹定責任，其責任人員承擔失職責任不足為奇。
還需要指出的是，根據最高人民法院、最高人民檢察院《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若幹問題的解釋(壹)》規定，依法行使國家行政職權或者受其委托行使行政職權的公司、企業、事業單位的工作人員，在行使行政職權時濫用職權或者玩忽職守，構成瀆職罪，與國有公司、企業、事業單位工作人員玩忽職守罪不同。
動詞 （verb的縮寫）安全生產監管失職罪量刑的法律依據是什麽？確定涉案人員具體刑期應考慮哪些因素？公訴機關是否有權建議法院對涉案人員進行量刑？
答:這裏有三個問題。
(1)判處安全生產監管失職罪的法律依據是刑法第397條。這裏規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照其規定。
昆山“8.2”事故涉嫌瀆職人員的量刑幅度也大致選在這四個檔次:壹是三年以下有期徒刑或者拘役；二是三年以上七年以下有期徒刑；三、五年以下有期徒刑或者拘役；四是五年以上十年以下有期徒刑。
(二)確定瀆職犯罪嫌疑人具體刑期應當考慮的因素可以依據《最高人民法院關於進壹步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》第五條第13項、第三條第8項、第五條第15項的壹般規定。具體來說:
1.傷亡人數、經濟損失、環境汙染、社會影響、事故原因與被告責任的相關性、被告的主觀過錯、事故發生後被告的救助表現、賠償責任的履行等。應綜合考慮，正確適用刑罰，確保裁判的法律效果和社會效果的統壹。
2.多種原因導致生產安全事故的，在區分直接原因和間接原因的同時，要根據原因在造成事故中的作用，區分主要原因和次要原因，確認主次責任，合理確定責任。
3.對負有安全生產管理和監督職責的人員，其工作職責、履行依據、履行時間等。應全面考察，其職責、監管條件、履約能力、履約情況等。應該合理確定。
4.有下列情形之壹的，依法從重處罰:(1)國家工作人員違規投資生產經營企業，構成危害生產安全罪的；(2)貪汙受賄與事故有關；(3)國家工作人員職務犯罪與事故有直接因果關系；(四)生產安全事故發生後，負有報告責任的國家工作人員不報或者謊報事故，延誤事故救援的，不構成不報或者謊報安全事故罪。
(3)公訴機關有權建議法院對涉案人員進行量刑，這是基於其對涉案人員的作用和地位的認識。這種理解和判斷也是涉案人員及其辯護人可以獲得的，他們也有權利向法院提出來，這不是壹種特殊的權利。法院是否采納，要看法院自己的判斷。
6.安全生產監管中的“盡職免責”是否有法律依據？作為安全監管人員，如何做到“盡職免責”？
答:安全生產監管免稅原本是刑法第397條的法律精神(建議將“免稅”改為“免稅”)。玩忽職守罪的前提是玩忽職守或者濫用職權，其內在構成之壹是未依法履行勤勉義務。按照這個規定，妳盡了職責，相關人員就不算失職；即使企業發生重大事故，國家安監人員也不承擔失職責任。但是，問題是他們如何做到“盡職免責”？
在上壹個問題中，我們談到了安監人員涉嫌失職的各種行為，這裏我們接著描述。瀆職行為被消除或禁止，是否不構成瀆職犯罪？法律上的答案是肯定的。但問題是，安全監管人員或負有安全監管職責的人員的安全監管職責或權力很多。大量的法律法規甚至規章規定了安全監管職責或者權力，我們無法壹壹列舉。而且在實踐中，大量的安全生產管理、監督、檢查、執法甚至救援工作都會依據法律、法規、規章產生，這些都是職責。檢察機關在查辦安全監管瀆職犯罪時，將瀆職犯罪中的職責分為法定職責和工作職責，工作職責又分為崗位職責、授權職責和臨時職責。這裏可以看出我們對法定職責的不理解和不遵守，還有大量的工作職責需要我們遵守。只要有壹個關鍵的失職，再加上發生了安全事故，損失慘重，就成了涉嫌玩忽職守罪。所以在實踐中回答“盡職免責”是非常困難的。這幾年我們安監部門開展安監工作是有年度計劃的，關鍵時候檢察院有年度計劃是否免責還不好說。檢察院在事故調查時喜歡成立自己獨立的檢察調查專案組，不受政府的事故調查組約束，安監部門也無能為力。
有人說，政府部門只對企業發起的安全審批、項目審批、檢查監督、年檢、專項檢查承擔法律責任，其他壹概不問。還有人對現有法律法規中關於安全檢查和隱患排查的規定有意見，認為應該修改，認為發現或未發現企業隱患的責任應由企業自行承擔。我覺得這些都是可以商量的問題，有些是合理的。在NPC法律委員會召開的修訂《安全生產法》研討會上，我也提出了這個問題。但是我們也要知道，那些在事故中，特別是在重大、特大事故中傷亡的員工及其家屬，需要討壹個說法，那就是檢察院乃至政府部門都要追查盡職或不盡職的動機。如果妳沒有盡到責任，想要免責，也是很難的。
如何做到「盡職免責」？我認為，安監人員和其他負責安全監管的人員，首先要學習《安全生產法》和其他與本職工作相關的法律法規規章，掌握“盡職免責”中有哪些職責，其次要認真負責地做好政府工作部署、方案和計劃中的每壹項工作。只有這樣，我們才能盡職盡責，免除責任。
這裏很重要的壹點是，不僅有關法律、法規、規章規定了安全監管的權限和責任，各級政府或有關部門依法作出的安全生產工作部署、方案和安排計劃，也構成了安全監管的職責或權限。意味著法律上的權限和責任轉化為實際工作中的工作權限和責任，要求安監人員表現良好。在事故調查中，往往會追查到壹些人不按照安全生產工作的部署計劃和安排方案，從而認定其違反了安全監管的職責或權限。這些都是非常具體的事情。但需要註意的是，這裏的工作安排和部署必須依法進行，不能超越法律、法規和規章進行。對於超出的部分，即使有人違反或者沒有做，也不構成違反職責或者權限。在法庭辯論中恐怕很難找出如何發現這種超出，因為所有的安全監管工作都屬於政府或相關部門的職責或權限，很難說哪壹項構成了對法律權限或責任的超越。
七、是否只有政府或政府部門的法定代表人、第壹責任人承擔安全生產監管失職或重大失職責任？相對而言，其他類型人員是不承擔失職責任還是只承擔失職的次要責任？
有人認為，在壹個政府或者政府部門中，有法定代表人、第壹責任人和其他人員，其中負有安全生產監管失職或者重大失職責任的人員，應當是法定代表人和第壹責任人。我們認為這種觀點是錯誤的。我們在上壹個問題中說過，誰對失職負主要責任，誰對失職負其他次要責任，要看他的失職等相關因素是否與事故有密切關系。政府或政府部門的法定代表人或主要負責人是安全生產第壹責任人。我們理解是指政治責任和領導責任，絕不是法律責任特別是失職的第壹責任人。當然，根據履行職責和失職的具體情況，主要負責人也可能承擔失職的主要責任，需要具體分析。相對而言，其他類型人員不壹定不承擔失職責任或者只承擔失職的次要責任。
這裏有兩點需要指出:
壹是政府或政府部門集體研究實施失職不能免責。以集體研究形式實施的瀆職犯罪，依照刑法分則第九章的規定追究國家機關責任人員的刑事責任。對於具體的執行人，應當在綜合認定其行為性質、是否提出異議、危害結果的大小等情節的基礎上，決定是否追究刑事責任和應判處的刑罰。
第二，對於多人特別是上級和下級犯下的失職行為，違法決策的負責人不能只承擔間接領導責任就開脫自己。實踐中，有些案件只追究具體被執行人的刑事責任，這是錯誤的。
8.目前安全生產監管失職罪的認定是否存在問題？以後在立法上怎麽處理？安全生產監管失職罪是否有設立的必要？
答:這方面還存在壹些問題，由於時間和空間的原因，我就不說了。最高人民法院、最高人民檢察院、國家安全監管總局也在做這項工作。2015，15，關於審理危害生產安全刑事案件適用法律若幹問題的解釋(征求意見稿)起草完畢，目前還在討論中。
安全生產監管失職罪是否有設立的必要？目前刑法規定了八種特殊的瀆職犯罪，其中環境監管瀆職犯罪和食品安全監管瀆職犯罪更接近於安全生產監管瀆職犯罪。前者處三年以下有期徒刑或者拘役。後者處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重後果的，處五年以上十年以下有期徒刑。
安全生產監管失職也有其自身的特點，本應確立為壹種特殊的瀆職犯罪。但在量刑幅度上，是環境監管失職罪還是食品安全監管失職罪？這就成了問題。如果在立法討論中決定比較後者，恐怕不利於我們安監隊伍的思想穩定。所以這個事情以後要擱置。目前安全生產監管失職罪是按照壹般的瀆職犯罪進行偵查的，不存在大的法律障礙，不影響正在進行的安全生產監管失職罪的審判。