黨和國家領導人在不同時期、不同場合闡述了領導幹部應該樹立什麽樣的權力觀，提出了“權為民所用”、“利為民所用”、“情為民所用”、“政為民所用”等觀點。到了十六屆四中全會，通過了《中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，強調最終形成比較系統的、反映中國當前國情的科學權力觀。從根本上說，是壹種限權論。有限權力理論是現代民主理論與憲政理論相結合的產物，是現代憲政民主理念的集中體現。
有限權力理論的壹般含義
人們普遍認為，權力是壹種不同於公民、法人和其他社會組織所享有的權利，被理解為超社會組織或特權階層所享有的壟斷性政治強制力。盧梭的“國家權力屬於人民”和“國家權力不可分割”的理論就是由此衍生出來的。(【法】盧梭。論社會契約。反式。何兆武。北京:商務印書館，第3版(修訂版)。2003.[p31-35])。壹個國家、壹個領土、壹個民族整體和壹個強國是同義語，也相當於壹個統壹的國內法律秩序及其效力和效果。(【奧地利】凱爾森。法律與國家通論。沈譯。北京:中國大百科全書出版社，1996[p283])與此密切相關的是，人民行使國家權力的方式是將參與社會管理的權利授予自由選出的代表，代表人民制定法律，人民依照法律過著合法的生活。選舉是這種權力觀的重要原則，建立以普選為核心的民主政治制度是判斷社會文明演進的首要標誌，而盡可能消極的政府是維持這種民主制度不可或缺的條件。選舉在國家權力系統分配體系中的地位及其政治屬性決定了這種權力觀的主要特征是政治性的，法律只是民主的制度化。
但二戰前後，萌芽於資產階級革命初期的憲政理論迅速發展，強調以法律制約權力，防止歧視和專斷，為政府行為設定實質性邊界，建立以法治為核心理念的民主制度，成為民主政治更為根本的標桿。這壹理論的核心是“以法律確定國家權力，制約國家管理者，使政治權利受到法律的控制，然後權力通過法律或憲法的認可轉化為法律權威。”(信春瑩。憲法的歷史發展。憲法比較研究(李步雲主編)。法律出版社，1998[p127])有限權力是這壹理論的核心，它有三個明顯的特征:(1)權力的正當性以法律認可為基礎；(2)政治權利只是合法的；(3)保障民主和人權的手段不僅僅是壹般的權力制約——選舉制度和分權制衡制度，更重要的是在權力的實際運行中形成公民權利對權力的約束機制。
在當代社會，有限權力理論的核心歸結為權力與權利的平衡理論，它包含七個基本含義:(1)權力與權利總量的平衡；(2)權力為權利提供保障和服務；(3)權力的主體是特定的；(4)權力功能的具體化；(5)電力運行的技術規範；(6)明確權力的邊界；(7)電源操作程序化。其中，根據國家職能的劃分來分配權力，限制權力或防止權力的任意行使是有限權力理論的根源。
二、有限權力理論的理論形態
有限權力理論起源於古希臘羅馬的國家職能分工理論。它從古代發展到中世紀，經歷了壹個外部強制權力，內部制衡，再以權利制約權力的制度化過程。在這個過程中，權力完成了從抽象權力到具體權力、從政治強制到合法化權力和權力權利的演變。
1.國家權力職能劃分理論
國家權力的統壹行使，可以使國家運行效率最大化，這既是古代國家積累的國家經驗，也是盧梭等啟蒙思想家給予現代國家的座右銘。其實早在古希臘羅馬時代，人們就意識到，為了維持國家機構的高效運轉，國家必須按照社會分工的客觀要求進行職能劃分。而且國家職能根據其屬性分為若幹組成部分，由不同的國家機構實施，可以維護整個社會的正義價值(【羅馬】查士丁尼。法學通論。張啟泰譯。商務印書館，1989[p1])。近代資產階級啟蒙思想家認為，權力作為實現特定國家職能的現實手段，總是具體運作的，權力不可能脫離個人利益的追求而自我執行。沒有職能劃分的國家只是理論上的抽象國家，而不是實際存在和運作的國家。可見，效率最大化是國家權力配置的根本原則，權力功能主義自現代國家建立以來，就已深深嵌入確保國家機器按照特定價值目標運行的法律實踐之中。因此，凱爾森在談到國家分權時，將權力理解為國家的壹種職能，並將其分為立法、行政和司法三種職能。(【奧地利】凱爾森。法律與國家通論。沈譯。北京:中國大百科全書出版社，1996[p283])
根據國家職能劃分理論，國家權力的配置制度是國家職能劃分的相應制度，國家職能的具體範圍決定了國家權力的限制。國家職能的專業化為限制權力提供了基本前提。根據社會分工的要求，國家職能按照效率原則進行適當劃分，由不同的國家機構執行，使每壹項國家職能都有特定的活動目標和邊界。然後按照功能→權力的對稱結構，每個功能都有對應的權力，每個國家權力執行壹個特定的國家功能，從而構建了與國家功能體系相對應的國家權力體系。這樣，權力就不再是壹個抽象的政治名詞，而是具有了某種特定的法律規範的性質，具有上升為法律規範的可能性。
按照國家職能形式的效率要求配置國家權力，成為國家權力從政治強制向法律技術轉化的關鍵環節，使整體意義上的國家權力成為壹種可分配的資源，成為壹種可以按照壹定的技術規定運行的標準。正是國家職能與權力的匹配關系，完成了權力運行從政治政策到法律規範的飛躍，將細分國家職能的系統工程轉化為真正的法律事業。權力所代表的國家職能的限度決定了權力的限度，權力的限度又決定了代表權力行事的特定人的權力限度:“‘權力’壹詞歷來被用來指通過武力或說服獲得特定目的的能力，用來指實施特定行為的法律權限，用來指立法、行政和司法的‘職能’，用來指政府機構或部門，或用來指組成這些機構的人。”(【英】M.J.C .威爾。憲政和分權。三聯書店，1997[p12])
2.有限權力理論的內容
根據國家職能分權理論，權力只是國家職能的表現形式和社會分工的國家形式。在有限權力理論的發展過程中，形成了三種漸進擴展的歷史理論形態。
首先是整體意義上的權力制約理論。即壹般意義上的人民主權論是人民權力的代名詞，認為權力體現了國家與人民之間的政治關系。權力雖然是國家職能的表現，但從根本上說是人民賦予的，來源於權利。從總體意義上說，國家權力應該等於所有公民個人權利的總和。壹個國家的壹切權力來源於人民，權力的合法性取決於人民的權力性質。人民主權理論的完整形態是現代社會契約論，認為國家權力來源於人民的意誌，並衍生出選舉制度等壹系列制約國家權力的外生制度。從這裏我們也可以清晰地看到現代社會無法擺脫的傳統政治強制力觀的影子，這就是政治強制力觀的現代形態。
二是分權理論。分權國家理論起源於古希臘，並在古羅馬成為壹種成熟的思想。分為兩種情況:(1)等級分權，即代表貴族利益的元老院和代表普通自由民(平民)的最高執政官之間的權限劃分。名義上，參議院作為最高執政官下屬的咨詢機構，通過對最高執政官實施財政監督，形成了對最高執政官的實際約束，這是國家權力內部社會分化為不同貧富階層的反映。在整個奴隸社會和中世紀被視為正當合法的內部分權形式。它本身就構成了對權力的制約，是近代洛克、孟德斯鳩等思想家“以權力制約權力”思想的真正來源。
(2)分類分權，即將國家治理的具體的、法律確定的職能委托給不同的國家機構及其職能部門行使。在羅馬，世俗權力和僧侶權力是涇渭分明的，執政官的權力根據其職能要求進行劃分，由不同的執政官掌管。它是基於社會客觀條件的國家職能劃分的產物，側重於國家職能的“劃分”，並沒有形成設定權力制約的初衷。
可以看出，從分權理論的起源來看，分權完全是社會分工的結果——直接表現為國家職能的劃分。這種等級分權和分類分權相結合的“合作國家”，顯然有將權力的分離和制約與制度結構相銜接的趨勢。([德]馬克斯·韋伯。論經濟與社會中的法律。張乃根譯。中國大百科全書出版社，1998[p50])近代，孟德斯鳩、盧梭等人融合了兩種分權形式的優點後，形成了西方國家的公法理論和國家理論。三權分立理論的核心是三權分立，本質上是引入市場競爭機制，在國家權力體系內創造民主機制，主要目的是以權力制約權力。它衍生出壹系列制約國家權力的內生制度，如權利分離、制衡制度等。
三是權力與權利的平衡論。分權和權力制約相輔相成。當按照國家職能的劃分劃分權力時，就會形成對權力的制約，這種制約不再是不受制約的整體意義上的“人民權力”而是法定權力，而制約權力的鏈條會隨著權力具體化的深入而進壹步細分。經過第二層次的權力制約——分權，國家職能由不同的國家機構或職能部門承擔，權力有相應的特定受益者，轉化為承擔者的職權。相對於整體意義上的國家和人民，職權是依法必須承擔的實質性義務；與其他權力持有者相比，權威是壹種權威——發布命令的合法性和遵循正當程序的必要性。無論從哪個角度看，權力的擁有者都無權任意處置權力。因為它不是對個人負責，而是對全體人民和整個國家負責。但是，權力如果不能轉化為壹種運營技術，就無法產生現實的統治力。權力專門化為權威只是為權力轉化為實際運行技術提供了基本前提，滿足了國家職能按社會分工要求運行的基本條件。“權力不能自行行使”，國家機構或職能部門的職權最終都要由其雇員來行使，他們將成為權力的實質執行者。職權進壹步具體化為國家機構或職能部門工作人員與公民、社會組織之間的法律關系。因此，權力在執行國家職能時，掌握在有利益偏好的個人手中，構成了直接威脅公民個人權利的手段，對權力的限制是非常現實和必要的。權力完全脫離了政治視野，進入了法律視野。但是，員工有自己的個人利益，是個人利益的載體；員工在代表公眾利益行事時，難免會將個人利益與公眾的權力混淆。權力本身就是“影響或控制他人行為的力量”([美]亨廷頓。改變社會的政治秩序。華夏出版社，1998[p107])。壹旦到了個人手中，就可能成為個人謀取私利的手段，甚至出現通過權力侵害公共利益和他人合法權益的現象。
人類社會發展到今天，壹切制約權力、防止權力腐敗的努力，最終都落到了這種地步。壹切防止權力濫用的法律制度，如行政訴訟制度、國家賠償制度等，都是為此而設計的，都是為了給權力機關設定具有約束力的義務，包括實體義務、程序義務和相應的責任。因為整體意義上的權力制約和分權只是為防止權力腐敗提供保障，而抽象的權力並不能直接導致腐敗的惡果。只有特定的權力對抗特定的權利，權力才能成為權利的手段，權力才能承擔沈重的義務和責任。可見，從權力實際效果的最終環節來看，權力的制約最終歸結為權力執行者權力的專門化和具體化。權力與權利平衡理論的核心是20世紀50年代興起的公民權利理論。它既堅持三權分立理論，又將抽象的人民主權理論進壹步具體化、制度化，深入到權力生效的最終環節，以權利制約權力，將權力視為特定主體在其職責範圍內的支配性權力。這也是有限權力理論的精髓。
第三，有限權力理論下領導幹部應樹立的權力觀
1.中國的主流權力觀
在中國傳統社會中，國家是以家庭來理解的，人在社會組織中的地位是按照自然地位分等級的(馮友蘭。中國哲學簡史。新世界出版社，2004年[p22])，而國家權力采取類似於家族的等級分權模式。因此，流行的、占主導地位的權力觀是權力的政治強制力，缺乏有限權力的概念，特別是從權威專業化、具體化的角度認識權力的概念。因此，從政治強制權力觀的角度審視領導幹部應樹立的權力觀是壹個不可或缺的角度。
直到20世紀90年代末，政治強制力這壹概念的主流地位並沒有從根本上動搖。主要代表觀點有:(1)權力是壹種管理關系。“權力是以法律形式固定下來的社會各方面的壹種管理關系，反映了壹定的政治生活。”(張。興趣九講。北京:中國青年出版社，1987 [p29])(2)權力是壹種不得不服從的力量，不管是什麽原因。可以是現實的，也可以是潛在的:“權力是現實的或潛在的支配力量，可以延伸。”(論公權力私用和濫用的動機和條件。政治和法律。1996.1[p4])它可以是物質的也可以是意誌的，可以是直接的也可以是間接的:“權力是特定主體將其意誌強加於其他事物，使之產生壹種壓力，進而服從的能力。”(林哲。權力腐敗與權力制約。法律出版社，1997[p1])(3)權力是由特定主體的職權衍生出來的強制力。“權力是指特定主體(包括個人、組織和國家)在其職責範圍內對社會或他人的強制力和支配力”。(卓袁澤。法學。法律出版社，1998 [p114])這些觀點雖然有不同的提法，但基本上都將權力定義為壹種政治強制力，只討論壹般意義上的主權或整體意義上的人民權力，籠統地縮寫了權力的外延，缺乏將壹般的理論抽象轉化為形而上的感性實踐的機制，使得權力問題。
2.有限權力理論下領導幹部應樹立的權力觀。
黨的十六屆四中全會通過的《中央關於加強黨的執政能力建設的決定》強調，“各級領導幹部都要...堅持正確的權力觀”。所謂正確的權力觀，並不排斥權力是壹種政治強制力的觀點，但也不包括等級分權意義上的權力觀，主要指國家機構或各級職能部門工作人員的工作。具體包括四個方面:
首先，從權力是政治強制力的角度，領導幹部要樹立權力主權觀和國家觀。權力作為壹種政治強制力，首先指的是國家主權。任何個人都不是權力的主體，國家是權力的唯壹主體。個人沒有資格隨意處置權力。領導幹部的代理行為不是個人行為，而是涉及國家主權、民族和國家利益的行為。所以，領導幹部代行的義務和責任也是國家的義務和責任，而不是個人的義務和個人的責任；領導幹部在代為行使權力時，要嚴格區分權力與領導幹部作為公民所享有的權利，也要嚴格區分代為行使權力所產生的義務和責任與領導幹部個人行使公民權利所產生的義務和責任。當權者，以及國家的工具，都要小心，不要為自己占便宜，不要因其害而偷懶。否則輕者害人，重者危害國家，亡人。
其次，從人民主權理論來看，領導幹部要樹立“國家壹切權力屬於人民”的觀念。人民主權是現代憲政國家的壹項重要原則。1776年，美國獨立宣言宣稱:“政府的合法權力來自被統治者的同意”；1789法國《人權宣言》宣稱:“整個國家主權的本源在於人民，任何團體和個人不得行使主權未明確授予的權力。”馬克思主義經典作家也對權力與人民的關系作過許多論述，認為國家權力來源於“人民的委托”(馬克思恩格斯全集第6卷，人民出版社，1961[p305])，國家權力的基礎是人民主權(馬克思恩格斯全集第1卷，人民出版社)恩格斯在談到盧梭的人民主權思想時說:“人民設立君主是為了保護他們這是壹切公法的基本原則。”列寧還指出，民主與和諧的本質是“全體人民享有充分的權力”。(列寧全集。第八卷。人民出版社。1959[p524])我國憲法第二條明確規定“中國人民和國家的壹切權力屬於人民”，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”；第三條還規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都是民主選舉的，對人民負責，受人民監督。”可見，從權力產生的根源來看，領導幹部代行職權的權力是人民賦予的，應當受到人民權力整體的制約。任何國家權力都只是相對於人民權力的行政權，即使法律在具體執法中賦予代表其行事的人民以自由裁量權，也不能否定執法的本質。整個國家的權力配置應該與公民權利總量大致平衡；領導幹部在行使權力時要樹立“壹切權力屬於人民”的觀念，永遠不要忘記權力的人民性。權力是人民賦予的，應該受人民監督，為人民服務。當權者，人民的普遍意誌，是人民授予的，應該為人民所用。
第三，從分類分權的角度，領導幹部要樹立權力是國家職能劃分的結果的觀念，摒棄宗派主義和部門利益至上的思想。分權並不是資本主義的專屬制度，奴隸社會和封建社會也存在權力過大的情況。只是由於社會經濟發展程度不同，對社會分工的要求不同，所以國家職能的劃分和相應的權力配置深度也不同。當然，我們應該摒棄現代社會之前的等級分權，但我們沒有理由拒絕國家職能劃分所要求的分類分權。馬克思主義經典作家在論述資本主義三權分立制度時也肯定了三權分立思想的進步意義，認為三權分立只是以簡化和監督國家機構為目的的日常事務的劃分，是監督國家機構、防止獨裁的民主政治形式。(《馬克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社，1965[p274])實際上，我國的國家權力配置制度並不否認分級分權制，國家權力也是按照國家職能的效率原則進行配置的。國家機構職能分工和權力運行的民主集中制原則本身就是壹個明證。民主集中制原則是壹種新的權力分類和分權模式。它不是簡單地拋棄資本主義的三權分立原則，而是在承認按國家職能分工配置權力資源的積極意義的同時，增加了權力配置的深度和廣度，否定了分權的反面意義，還原了社會分權的內涵，建立了討論與實踐相結合的分權模式。在這種模式中，權力監督原則取代了三權分立原則，根據權力執行的職能采取相應的防止部門利益增長和權力濫用的必要措施，不再是孟德斯鳩所說的權力制衡機制——“以權力制約權力”([法]孟德斯鳩。論法的精神(第壹卷)。商務印書館，1982 [P65438]。而是賦予廣大人民群眾和各級人大及其常委會、人民檢察監督機關、社會團體和輿論媒體廣泛的監督權，如批評權、建議權、控告權、選舉權和被選舉權、申訴權、檢舉權、罷免權、抗訴權等。，形成了各國家機關定期向人民代表大會報告工作的制度和各國家機關相互負責、相互配合、相互制約的分權制度。雖然分權模式還有很多方面需要改進，但這種模式的設計理念對廣大領導幹部樹立什麽樣的權力觀有明確的要求:(1)任何國家機關的權力都是按照國家職能分工進行分配的，有邊界，不允許越權行事；(2)權力只有職能分類的區別，沒有等級之分。權力的不同性質是社會分工造成的；(3)沒有絕對獨立的權力和至高無上的部門利益，只有受監督的權力和人民利益；(4)任何權力的設置都是為了實現國家職能的效率最大化。沒有國家職能基礎的權力是不正當的權力，未經人民同意或法律明確授權，不得行使；(5)沒有不受監督的權力，對權力的監督無處不在。總之，國家職能是權力設置的基礎，社會分工是權力存在的基礎，權力是人民的意誌，所以要接受人民的審視。
第四，在職權具體化、具體化的意義上，領導幹部要樹立義務意識、責任意識和服務意識。當權力細化到相關國家機關時，權力已經轉化為壹種法律形式，即權威。當進壹步落實到權力代理人手中時，權力已經完全具備了所有民事權利的情態，很容易與權力代理人的個人利益混淆，權力的道德風險驟然升級。權力所設定的壹切價值目標和權力如何、在多大程度上得以實現，都是對權力代理人個人人格的賭博，權力的壹切脆弱特征都顯露無遺。這也是將動力轉化為壹種實用的操作技術的代價。我們通常所說的權力腐敗就出現在這個層面。至少在壹項基本的國家制度已經定型為制度的時候，壹切反對權力異化的鬥爭都是圍繞著它展開的。可以說，這個意義上的權力觀就是狹義的權力觀。
權力的專業化和具體化是權力運行的最後壹環，也是最關鍵的壹環。它對領導幹部權力觀的要求不是壹般的要求，而是對作為國家權力者的領導幹部本身的具體要求。在這個環節中，權力不再是抽象的國家形態，它完全具體化、個人化、權利化，成為直接影響權力代理人個人權利和權力相對人權利的手段，權力完全轉化為與權利相同的“個人行為”和個人形態。因此，所有適用於公民個人行使權利的審慎方式也適用於權力代理人，即權力代理人在行使權利時必須審慎行使權力，這是權力代理人行使權力的基本要求。這就是壹些學者所說的“國家權力向公民權利的轉化或回歸”。(童誌偉。公民權利與國家權力對立統壹關系論綱。中國法學，1995.6[p22])可見，在職權專業化、具體化的意義上，權力與權利是對立的。正是在這個意義上，國內外有很多學者和法學專家把權力和權利聯系在壹起，或者把權力純粹當作權利來看待。(把權力和權利結合起來，認為權力和權利是相互滲透、相互轉化的，這種觀點從90年代開始在中國流行。在這方面有影響的主要著作和文章有:郭道暉。論權利與權力的對立統壹。法學研究，1990.4。[p 1-6]；程遼源和王仁波。贏得神聖--權利及其救濟的壹般理論。山東人民出版社，1992。[p 187-191]；童誌偉。公民權利與國家權力對立統壹關系論綱。中國法律，1995.6。[p 14-22]；張文顯。20世紀西方法哲學研究。法律出版社，1996。[P507]；謝輝。法律信仰的概念和基礎。山東人民出版社，1997。[P340-345]；林哲。權力腐敗與權力制約。法律出版社，1997。[P 189-190]；呂和文正邦。論法哲學。中國人民大學出版社，1999。[P555-562]；等壹下。權力被理解為權利的現象在英美法系非常普遍，比如【英】洛克。論政府(第二部分)。葉其芳、瞿菊農譯。商務印書館，1996。[p78]；英美權威法律詞典《布萊克法律詞典》第1189-1190頁對“權利”含義的五級解釋也包含這樣壹個概念；等壹下。)黨的十六屆四中全會對領導幹部權力觀的要求也集中在這方面。
從權力與權利的相對含義來看，領導幹部應從權利對應義務的角度來定位權力，增強服務意識，樹立權力的義務和責任觀念。具體包括:(1)權力是相對的，義務是絕對的，有無義務都有權力；(2)嚴格區分職權和個人權利，不以權謀私；(3)法律有明文規定不得違反，法律無明文規定不自由；(4)經營中可能有絕對的權利，但經營中只有有限的權力。權利是對權力的制約，權力是保證相對人權利實現的手段，絕不能成為作為權力者實現個人利益的工具；(5)程序優先，必須不折不扣地執行權力運行的程序規則；(6)權力運行的設置要適度分散，不能過度集中，保持權利與權力的和諧與平衡；(7)權利導向，權利至上，低級用權；(八)依法用權，依法治權，不與民爭利，不以權謀私，不以權為部爭名；(9)權責統壹，樹立法治信仰，有錯必糾，有責必究。簡而言之，所謂權力，生於民意，為官員所掌握，守於情理法之間，關乎民生，義與責齊頭並進，用之有節。
四個結束語
綜上所述，有限權力理論是政治強制力概念的法律延伸，它包括權力制約、分類分權和整體意義上的權力與權利平衡等概念。它是以人民主權論為壹般理論，以分類分權、權力與權利平衡為具體法律操作技術的權力相對主義理念。其中，權力與權利平衡觀是其精髓，權力的專業化和具體化是權力與權利平衡觀的根本立足點。它按照社會職能劃分權力，將義務和責任的範疇引入公法體系，將權力降格為可以按照法律技術規定運行的職能和權力，打破了公法與私法的對立線，大大提高了私法和私權的地位，使民主、民權和以人為本成為衡量國家權力配置和運行的根本尺度。
中國占主導地位的權力觀壹直是政治強制觀，這其實是壹種政治權力觀，是壹種更具前資本主義傳統的權力觀。主要源於公權力體系與私權力體系的對立。權力主要解釋為國家主權和公民對國家的絕對忠誠、義務和服從。權力的政治意義遠比按技術規定操作的客觀必要性重要。黨的十六屆四中全會通過的《中央關於加強黨的執政能力建設的決定》中領導幹部應樹立的正確權力觀，不排斥“權力是政治強制力”的觀點，但不包括等級分權意義上的權力觀。是有限的權力觀，是民權、民主、以人為本的權力觀，是中國國家權力觀的重大轉變。