1.耕地保護的配置效率
近幾十年來，由於城市化對農業土地資源的壓力越來越大，土地資源在農村和城市部門的配置效率成為農業、資源和環境經濟學關註的焦點。他們根據土地資源的邊際收益在不同部門相等的原則來研究農業土地保護的效率。近年來，該領域的研究主要集中在如何在傳統的邊際計算方程中加入更多的變量，如加入更多的變量來衡量不同土地利用的正(負)外部性(Lopez et al .，1994)。這些研究在評價方法、模型和測量方法上不斷深化，取得了很多進展。
另壹方面，城市土地利用效率問題是城市經濟學關註的問題(Brueckner et al .，2001)。城市增長是耕地保護的主要壓力。為了避免城市蔓延帶來的耕地保護低效，實踐中提出了城市合理增長的目標，即實現商業、居住、景觀、公共設施等多功能用地的合理配置(Haff，2003)。城市的合理增長既實現了發展城市的目標，又保護了土地景觀，體現了土地資源利用的效率。為了找到壹個合理的增長模式，這種研究致力於從城市增長、工業和人口集聚、城市空間結構以及擁堵的影響等方面討論城市土地資源利用的效率(Turne，2007)。
上述關於城鄉土地配置效率的研究，實際上是資源配置層面的農地保護現實問題之壹。
2.耕地保護的外部性
耕地保護對環境的影響也是資源配置水平調查的重點。Raceskis等人(2000年)最近提供了壹份文獻綜述，從農業部門的角度闡述了農地轉用造成的生態服務和美學價值的損失。總結表明，現有的研究已經能夠提供農村開放空間減少、宜人的田園風光消失、農村水資源質量下降、野生動物棲息地破壞等環境問題的證據。另壹方面，約翰遜(2001)從城市部門的角度進行的文獻綜述提供了證據，證明城市蔓延帶來了空氣汙染增加、能源消耗增加、物種多樣性減少、廢棄城市建成區增加、垃圾及其掩埋物中有毒物質擴散等環境問題。為了找到解決這些負外部性的方法，農業和環境經濟學家嘗試各種方法來評估農田的非市場價值或環境退化的成本(Beasley et al .，1986；克斯坦薩等人，1997).城市經濟學家試圖找出在城市擴張分析中被忽略的成本和收益，如擁擠造成的成本和開放空間的價值(Brueckner，2001)和公共服務設施的成本(卡魯澤斯，2003)。
因此，外部性是耕地保護在資源配置層面的第二個現實問題。
3.建設用地利用效率
耕地保護的另壹面是提高建設用地利用效率和控制耕地流失源頭的需要。因此，建設用地的利用效率，尤其是郊區開發區的集約利用，對實現建設用地的利用效率具有重要作用。
為了實現建設用地的利用效率，分析人口密度、土地市場和土地集約利用之間的關系是現有研究的重點(Stern，1994)。同時，研究影響建設用地利用效率的因素，探索城市用地擴展中集約水平的評價方法和規律總結也是主要內容(Arnott et al .，1979)。此外，控制城市蔓延也是集約用地的壹個重點，在美國研究得比較深入。例如，城市蔓延造成了低密度的持續擴張、主要交通道路沿線的帶狀發展和不連續的跨越式發展三種形式，導致了人均基礎設施建設成本的上升、農業用地的流失和城市中心與郊區之間的土地閑置。因此，城市蔓延的度量也是研究的壹個重點。總的來說，土地集約利用可以使土地利用取得良好的經濟、社會和環境效益，實現建設用地的利用效率。
因此，建設用地效率和節約集約利用土地是資源配置層面的農地保護的第三個現實問題。
(二)治理結構層面關註的農地保護方式選擇
1.土地規劃與土地市場選擇
是通過土地利用規劃還是土地市場，才能更好地管理耕地保護，實現耕地保護的質量和數量效益？這壹研究吸引了受新制度經濟學影響的新制度經濟學家和規劃者的註意。雖然從這個角度對農地非農化或城市化擴張的研究出現在20世紀70年代(Ellickson，1977；菲舍爾，1978；1987)，但真正從這個角度進行研究，或者說從這個角度進行的研究是近年來才逐漸增多的(Buitelaar，2004)。土地市場被視為壹種清晰的產權制度下的治理結構，而不是新古典經濟學假設的用於交換商品或服務的“即時交易場所”。土地利用規劃也被視為壹種治理結構，而不僅僅是政府幹預。土地市場和土地利用規劃之間還有壹個結構，就是兩個不同程度的結合，對農地非農化有同步作用。這種中間結構稱為“協調”(Buiteraar，2003)，或“網絡”(Thompson等人，1991)，或“混合”(Williamson，1988)。1996;1999)。
因此，土地規劃與土地市場的方向選擇是耕地保護在治理結構層面的現實問題之壹。
2.耕地保護績效評價
當耕地保護與“土地及其地上附屬物的物質形態、產權束、物質和非物質價值通過具有壹定目的並遵守壹定規則的人的交換而從壹種狀態轉變為另壹種狀態(希利，1992)”相關時，過程效率(韋伯斯特，1998)會高於傳統。評價耕地保護的過程效率將成為評價耕地治理結構效率的主要標準(盡管不是唯壹標準)。因此，迫切需要比較各種成本，尤其是農地非農化不同階段的交易成本(Bu-itelaar，2004)，但目前這方面的研究很少。
因此，耕地保護績效評價是耕地保護在治理結構層面的第二個現實問題。
3.治理結構視角下的外部性
新古典經濟學和新制度經濟學也就如何減少農地流失對環境的負面影響展開了爭論。爭論的焦點是在設置相應的規章制度(即治理結構的安排)時，是否應該增加更多的規章制度來限制農地流失對環境的危害。根據公共利益理論(Pigou，1932)，政府制定更多旨在減少市場失靈和保護公共利益的規章制度是有益的。但是，公共選擇理論並不認同政府是善良的、萬能的，政府的規章制度是低效的。公共選擇理論中也有兩種觀點(Djankov et al，2002)。壹種意見是“俘獲理論”(STI-Gler，1971)，意思是更多的規章制度只能使某些利益集團獲得更多的市場(壟斷)權力和市場利潤，而不是社會效益。另壹種意見是收費站理論)(Shleifer et al .，1998)，意思是規章制度只是政客和官僚追求利潤的工具。從本質上講，上述兩種理論的爭論也屬於“政府幹預在解決外部性中的作用和效果”的爭論，即新古典經濟學和新制度經濟學的爭論。
因此，新外部性爭論是治理結構層面農地保護的第三個現實問題。
4.探索耕地保護的治理結構。
我國農地保護制約下的農地轉用只有壹種符合國家正式法律安排的治理結構，即通過國家對農民集體所有土地的征收，將土地的所有權轉化為國有土地，然後在城市土地市場上進行出讓，完成農地轉用(林等，2005)。由於城市化和工業化對建設用地的大量需求以及集體土地征收過程中的耕地補償和失地農民安置等社會問題，現有的單壹治理結構模式存在壹些阻礙經濟發展和社會穩定的問題。因此，壹些地方政府在當地嘗試了壹些新的治理結構模式，如以土地股份合作制為特征的南海模式、以土地換社保為特征的嘉興模式、以農村建設用地入市為特征的蕪湖模式(趙，2004)，以及最近的重慶模式(莫玉川，2007)。除了這些地方的公開實驗，壹些地方政府甚至冒著被法律制裁的風險，通過非法手段進行農地非農化。
因此，選擇合適的治理結構是治理結構層面的第四個耕地保護現實問題。
(三)制度環境關註的耕地保護制度設置。
1.正式系統的作用
土地產權制度和相關法律構成了耕地保護的制度環境。在西方國家，產權是私有的，有充分的市場環境。當然，農地保護也受到土地利用規劃(或空間規劃)等正式制度的制約(Needham，2007；韋根特，2004年).這樣，在土地產權、土地市場和土地規劃的共同作用下，西方國家在農地保護的質量和數量上都表現良好，沒有出現類似中國的農地數量過度流失的情況。尤其是德國和荷蘭，雖然人口密度與中國相近(甚至高於中國)，但對於這兩個國家的農地非農化效率而言，數量上的低效率並不是主要問題，政府更關心的是如何通過土地規劃將農地資源的非市場價值“內化”到現有的市場體系中(Vlist，1998；Haaren et al .，2006)，而這兩個國家很少出現違反土地規劃的情況。在中國，土地產權歸國家和農村集體所有，這與西方國家不同。在土地相關法律法規方面，如土地規劃制度，有壹套類似於西方國家的正式制度。然而，在我國正式的制度安排下，存在著數量和質量上的過度非農化(曲福田等，2004)和大量的土地違法行為(譚明紅等，2005)。
壹方面，西方國家的成功例子表明，適當的正式制度可以降低交易成本(制定、實施、監督和懲罰的成本)，彌補農地非農化的外部性。另壹方面，中國的暫時或局部失敗也說明，即使借鑒了成功的正式制度，但能否發揮作用，受到社會基礎、相應治理結構和資源實際配置的影響。本文分析了正式制度的變遷、制度的缺陷以及缺陷造成的不良經濟社會後果，探討了正式制度的本質——土地制度在節約交易成本方面的作用，促進了產權等正式制度理論發展的研究，也為我們提供了壹個借鑒他們先進研究方法並將其應用於我國土地正式制度研究的機會。
因此，探索正式制度的作用是制度環境層面農地保護的現實問題之壹。
2.土地產權的變遷過程
中國的土地產權制度是特殊的，這種產權制度下的耕地保護也是特殊的。最明顯的特點是，雖然憲法規定土地屬於國家和農民集體所有，但現實中找不到所有者的具體代表。因此，它既不是私有的，也不是國有的，其產權是“模糊的”(何，2005)。模糊的產權是有益的。直接而有力的證明是，無論產權制度改革的呼聲多麽響亮，政府仍然沒有(或不願意)消除產權的模糊性，而只是在土地使用權及其衍生的各種用益物權上增加了新的規定(這在新頒布的物權法中可以看到)。在這種模糊的產權制度下，對耕地保護效率的研究尚未成為焦點，土地產權本身以及這種產權安排下的農業生產效率和農民行為引起了更多的興趣。例如，家庭聯產承包責任制作為自下而上誘致性變遷的經典案例，提供了如何規避土地產權安排的局限性，同時充分發揮私有產權在配置效率中的作用(林毅夫，1991；王小鷹，2000年)。
家庭聯產承包責任制的“副產品”是土地的平均分配。平均分配的正效應是在社會保障制度不健全的條件下，土地賦予農民的不僅僅是傳統的生產功能，還有壹種社會保障功能，農民的就業、醫療、養老都凝聚在那塊有限的土地上(姚洋，2000；姚，2006 54 38+0；何，2005).然而，平均分配的負面後果是土地的碎片化(Tan et al .，2006)。土地的碎片化限制了土地生產的規模，難以建設農業生產的配套設施，也造成了土地肥力的退化。這些負面效應出現後，我國農村自發組織和實踐了壹些有利於規模經營的集體土地產權安排，並相繼產生了模式:兩田制、集體農場、家庭農場、反租、股份合作制、“四荒”拍賣等。這些模式都是在現有條件下農業生產過程中可能出現的額外利益驅動下，促使農民、集體和地方政府自發進行新壹輪的土地使用權“誘致性變遷”。但實踐也證明，並不是所有的“誘致性變革”都是成功的，兩田制、集體農場、家庭農場、反租反包都隨著時間的推移退出了歷史舞臺。現階段對產權相關制度的研究是農村集體非農建設用地流轉(張安陸，1999)。
因此，土地產權的變遷過程是制度環境層面上農地保護的第二個現實問題。
3.政治利益對制度變遷的影響
在土地改革過程中，為什麽同壹個方向的產權改革形成了不同的改革後果，政治原因也占了很大壹部分。如果政治上有利的利益集團的利益受到損害，這種產權改革就不可能成功，或者被政治集團所利用，造成改革的相反後果。許多案例表明，土地改革後的制度績效可能低於改革前(Janvry et al .，1989；戴寧格，1999；勒曼，1999；Deniz，2003年).於是壹些研究開始討論如何在土地改革的規劃中加入政治因素(Horowitz，1993；格羅斯曼，1994).過去的經驗告訴我們，成功的土地改革不僅取決於是否改變土地的產權結構，還取決於如何配合政治權力結構。只有滿足大多數土地所有者的利益，才能實現土地產權的再分配和社會整體利益的增加。
中國土地產權變動研究(李等，2000；Schwarzwalder等人，2002年；Lohmar，2006)也證實了上述觀點。新中國成立以來，根據政治集團的目的，中國的土地所有權經歷了壹個從私有到公有再逐漸向私有靠攏的過程(巴拉莫爾，2004)。第壹次私過程是指1947 ~ 1952年的第壹次土改。這個過程就是把資本家和地主的原有土地分配給農民，實現所謂的地權平等。1952 ~ 1980可視為土地產權公有的階段。在這壹階段，政府通過合作社和學大寨等政治經濟運動將農民擁有的土地國有化，而沒有引起他們的反對(甚至沒有得到他們的支持)。1981年後，為了建立社會主義市場經濟，政府正在探索如何在不影響國家和集體所有權的情況下，實現土地資源的市場配置——將使用權與所有權分離。農村土地所有權和承包權(何等，2006；何，2006；丁，2003)，城市土地使用權(張，1997；李，2003)是現階段理論研究和改革實踐的重要內容。正是因為正在進行的改革，改革的成果和弊端也是同時存在的，但也正是這壹點給了政府“摸著石頭過河”的機會(Lohmar，2006)。
遺憾的是，到目前為止，對農地保護效率正式制度的探討還不如對產權制度其他角度的研究活躍，而只是對征地制度改革的研究(丁，2005；2007)。或許是因為這個話題更傾向於治理結構的內容，另壹個可能的原因是這個過程涉及到巨大的經濟利益(土地增值收益的分配)，進而關系到政治集團的利益。現有的土地增值收益分配制度使得增值收益成為現階段國家工業化資本積累的主要來源。在中國，政治利益也決定著耕地保護制度的變遷。目前各方對耕地保護制度的安排都非常謹慎。然而，正是由於巨大的經濟和政治利益，耕地保護成為政府幹預和市場配置之間最激烈的矛盾，而解決這壹矛盾代表著整個產權結構安排的成功。
因此，政治因素是制度環境層面耕地保護的第三個現實問題。
(四)社會基層關註的農地保護非正式制度。
1.非正式制度對土地利用效率的影響
在土地利用效率的研究中，非正式制度主要關註社會資本、信任、互惠和人際關系對效率的影響。例如，研究表明，信任使人們更容易在壹些小社區達成口頭土地租賃合同(Allen et al .，1992)。中國關於非正式制度影響的研究大多集中在信任對貿易和企業關系的影響上(Child et al .，2003；等，2004)，人際關系對企業和組織形式的影響(李，2005)。關於非正式制度在土地產權形成中的作用的研究幾乎沒有。但需要指出的是，現有的對“關系”和“面子”兩個概念的研究，為理解土地制度和土地交易提供了思路。“關系”是中國社會不可分割的壹部分，是滲透於整個社會的人與人之間最基本的聯系網絡。關系可以減少人際交往和交易過程中的不確定性，降低搜索等交易成本，提供有用、及時、連貫的資源(王，2007)。“面子”是指壹個人被別人認可的社會地位。當然，也不應該被誤認為是單純的虛榮。重要的是，在中國只有有“面子”才能發展和維持“關系”(Buckley et al .，2006)。
因此，非正式制度的影響是社會基層農地保護的現實問題之壹。
2.非正式制度對其他層面的影響
Denzau et al.(2000)試圖通過* * * sharedmentalmodel模型解釋文化、道德、傳統和宗教的非正式約束，通過理論和實踐探討非正式制度對其他層面制度的影響。其他已有的案例研究也為非正式制度對其他層面的影響提供了證據。從非洲習慣性的土地產權(Feldman，1974)，到俄羅斯政府試圖實行以家庭農場為單位的土地私有產權制度的失敗(Stahl-Rolf，2000)，再到烏克蘭，受西歐歷史文化影響較大的西部地區的私有產權改革比受俄羅斯傳統文化影響較大的東部地區更成功(Norbert，1994)。這些案例研究顯示了非正式制度對正式制度的建立、變化和效果的影響。
在我國，也有學者發現了壹些習慣性財產權的案例(何，2003；2005)，沖突雙方認為，雖然他們在產權有爭議的土地上種植了農作物，但即使國家不承認這些土地的產權屬於這些當事人，當事人也應該得到壹定的補償，以彌補自己農作物的損失。沖突的最終結果是政府和平處理，種莊稼的當事人在得到壹些補償後沒有繼續爭論土地的歸屬問題。雖然我國法律上沒有土地的習慣產權，但上述案例表明，只要能維持生計，不對政府政策和制度提出過分要求，是農民的“習慣”，這使得政府在處理矛盾時考慮靈活的方式和符合“習慣”的途徑。這種習慣與中國的文化、歷史和社會生活的其他方面相互關聯，極大地影響了當今中國產權制度的建立和實施。
因此，非正式制度對制度環境和治理結構的影響是社會基層農地保護的第二個現實問題。