耕地保護的基本戰略、路徑選擇、關鍵問題及推進方案

1.“摸著石頭過河”還是“休克療法”

蘇聯解體後，東歐國家大多采用“休克療法”，壹夜之間從社會主義公有制變為資本主義私有制。中國的改革開放似乎更加謹慎，采取“摸著石頭過河”的策略。到目前為止，“休克療法”的效果還沒有顯現出來。東歐大部分國家壹直處於停滯或負增長狀態，尤其是烏克蘭、俄羅斯等國。經濟社會長期處於“陣痛”狀態——全面私有化遭遇腐敗和經濟停滯。而中國改革開放30年來表現出了更好的優勢，經濟壹直以10%左右的速度增長。中國的奇跡已經開始吸引國際學者和政治家重新審視產權在發展中的作用(穆雷爾，1991；斯塔克，1996；斯塔克等人，1998).

2.事前成本和事後成本之間的權衡

“痛苦”還是“緩解痛苦”，其實是體制改革的戰略選擇。它關系到決策者對制度改革的事前和事後成本的預期和權衡。制度的特點主要有兩個，壹是永遠不會有完美的制度，二是決策者永遠無法準確預測制度的實施效果，即制度的不確定性。

沒有完美的系統，它需要決策者不斷修正和彌補不完美帶來的問題，而系統的不確定性也需要決策者在做出決策前做出權衡，即是否準備好接受系統失效帶來的挑戰。後者，對於壹個國家來說，失敗可能會造成無法估量的代價和無法挽回的損失。

因此，大多數國家，包括西方發達資本主義國家和中國，都在采取漸進的、不斷修正錯誤的方式來制定和改革自己的制度和政策。漸進誤差修正需要先驗成本，包括材料成本和耐久成本。但是，這些成本是可以估計和把握的，也是政策制定者可以接受的。事後成本，即制度實施所造成的經濟、社會、環境等負面影響無法把握，尤其是社會、環境的負面影響，可能造成國家政權和經濟社會的動蕩。這種潛在的巨大事後成本使得大多數決策者放棄承擔事後成本的風險，而選擇承擔相對安全的事後成本。通過投入事前成本，比如通過各種局部實驗，逐步解決和協調各方利益，盡可能消除制度的不確定性，進而降低事後成本。

3.如何提前降低成本

既然選擇了承擔更多的前期成本，也要把前期成本控制在壹定的範圍內。采用“自下而上”的地方實驗將優於“自上而下”的精英決策。此外，根據實際情況，采取“多中心”治理結構也是降低事前成本的重要途徑。

因為，制度的制定和執行還面臨著壹個信息不對稱的問題。壹種“自下而上”的策略，最適合於如何使決策者根據各地的自然和經濟社會差異，因地制宜地制定政策，同時保證對地方執行的監督和管理。采用“多中心”監管模式，還可以節省大量前期成本。

這壹策略在中國土地產權的漸進式改革中得到了采用。通過對保護制度的持續事後評估，如農地承包權的“永久性”和使用權的“物權化”傾向，可以及時糾正和彌補事前制定時沒有考慮到的缺陷，為形成符合當前經濟社會需要的土地產權服務。

當然，可以肯定的是，這種糾錯的策略是壹個持續的過程，因為自然稟賦和社會經濟條件是壹個不斷變化的過程。

(二)農地保護制度改革的路徑選擇

由於我國特殊的國情和緊張的人地關系，現實中農地的社會保障功能重於生產功能，增加了農村土地保護制度改革帶來的社會風險。目前我們國家面臨的形勢應該說是嚴峻的。比如，廣大農民工享受的社會保障只有城鎮居民的25.1%左右。當5%的農民工返鄉時，將有超過10萬農民工返鄉，農民工將面臨缺乏基本公共服務保障和土地權益的雙重困境。在這種情況下，大規模的農村土地流轉可能會引發新的社會矛盾和問題。因此，近期關註農村土地保護制度的重大改革，尤其是土地所有權制度的改革，並沒有足夠的現實意義。現階段，為農民提供長期的、有保障的基本公共服務，改變城鄉二元基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化，應是統籌城鄉發展的重中之重。只有在實現城鄉基本公共服務均等化的前提下，農村土地保護制度的重大改革才有基礎和條件。

因此，未來相當長壹段時間內農村土地保護制度改革的路徑選擇應該是:通過其他產權制度的構建，促進土地保護制度與其他產權制度的深度結合，積極推進和發展土地公有制條件下的多種實現形式。具體路徑是夯實土地的其他產權，徹底實現產權，促進其他產權優先。即細化用益物權的權能，保證擔保權的經濟效用，農民充分享有其他財產權利，以個人權力約束公權力。在深化農村土地保護制度改革並向更高形態發展的過程中，積極發展與之相關的衍生土地所有權工具和產權交易。

(3)耕地保護制度改革推進方案

土地資源具有公共利益和非公共利益的雙重屬性。這些利益相關者包括國家、各級地方政府、企業、協會、社區、集體經濟組織和農民個人。推進農村土地保護制度改革，應充分認識和考慮土地資源的不同屬性，在不同利益主體之間找到壹個平衡點，這是壹個可行而現實的選擇。否則，只有“原則”和“目標”，沒有符合國情、可實施的“辦法”和“方案”。任何關於改革的討論都可能只是“紙上談兵”。現實的農村土地保護制度改革推進方案應符合以下基本要點:

1.尊重國家制度和政治現實。

我國實行土地公有制，土地私有化在目前和可預見的壹段時間內還不具備社會條件。長期的農地集體所有制使人們形成了路徑依賴，對國有土地和私有土地都不具備完全的接受和調節能力。在這種情況下，改變土地所有權無疑會造成混亂。

2.尊重地區差異和多樣性

我國不同地區經濟發展水平不同，社會文化基礎不同，對農業的依賴程度不同，各地對土地制度的需求差異很大。這些差異不僅存在於東、中、西部之間，也存在於同壹地區的郊區和遠郊之間。例如，在欠發達地區，農民對集體土地制度下的平均土地所有權和社會保障功能的要求更強；在東南沿海發達地區，農業不再是主要收入，有大量的工業崗位需要就業。農民需要規模化的土地經營，才能形成規模收益。

3.尊重農民的自主選擇

正如著名經濟學家哈耶克反復強調的，人是有界限的、理性的，信息是不完全的。沒有人比當事人更了解他的處境。推進農村土地保護制度改革，要給農民充分的自主權，因為只有他們自己才了解自己的情況。很難提出切實可行的政策建議，因為壹個坐在書房裏的理論家的信息有限，而不是實踐中的廣大人民群眾。站在壹個政府官員的角度思考農村問題，強迫農民接受，由於其信息有限，自身利益的影響，做出的決策不壹定能反映農民的需求。“兩田制”的失敗證明了尊重農民選擇的必要性。

4.尊重社會發展的規律和趨勢。

在市場經濟條件下，指望靠農業自身的發展和各種技術進步來增加農民的總收入是不現實的。解決農業、農村、農民問題，應著眼於如何快速穩定地推進工業化和城鎮化，這是社會發展的內在規律和基本趨勢。總的來說，現行農村土地保護制度基本符合現階段社會發展的內在要求。改進後的方案主要是盡量減少或消除城市化和工業化進程中對農民土地的侵占，在這些地區更清晰地界定產權，並加強執行制度和保障制度的建設。

5.尊重整體推進、均衡發展的內在邏輯。

任何制度改革都會有利有弊，其實施必須有相應的制度環境。這就需要其他制度的改革來彌補不足，創造有利於制度改革實施的環境。土地是基本生產要素之壹，土地制度改革對經濟社會發展具有基礎性影響，尤其是其他配套制度的整體推進和均衡發展。比如實現充分而有保障的土地使用權要與城鄉基本公共服務均等化相結合，推進土地流轉要與社會保障體系建設相結合，完善土地用益物權和擔保權要與立法體系和金融體系建設相結合，等等。

在現階段，無論是政治結構、經濟發展模式、社會文化基礎、公民價值取向，還是倫理或哲學思想，中國都處於轉型時期。在這種情況下，培育農村土地保護制度改革的條件和機制至關重要。地方政府或農民在實踐中為獲取更多利益而創造的制度安排，有助於彌補現行制度的諸多弊端。因此，允許制度創新和保護創新是推動制度改革最有意義的方案。當然，在制度創新的過程中，要充分註意以下三個方面:壹是各級政府要有正確的目標職能，在維護社會公平正義的基礎上追求社會財富的最大化；第二，政府要允許和保護制度創新，不與民爭利；第三，要提高農民保護產權的能力，降低農民保護土地產權的成本，保證權利的實現，特別是要提高農民的談判能力。