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排汙權交易的功能和意義

排汙權交易自20世紀60年代提出以來,特別是1990應用於二氧化硫領域以來,取得了巨大的經濟效益和社會效益。但目前,即使在實踐最成功的美國,對排放交易的作用和意義也有不同的看法。在美國,新墨西哥州參議員米尼西稱之為“20世紀80年代出現的最有前途的想法”。國內不少學者也認為,與傳統的環境管理模式相比,這種市場理念的廣泛應用必將更有效地減少汙染排放。然而,壹些學者認為這種環境管理手段並不像預期的那樣完善。例如,美國自然資源保護聯盟的律師、聯邦環境保護局空氣汙染部前主任在1986的壹次談話中,將“泡沫”政策稱為允許企業增加汙染的“騙局”。同樣,排汙權交易也受到了國內很多學者的批評。他們認為這個政策的實施是西方法律的翻版,在中國沒有成功的可能。全面合理地建立和構建排汙權交易市場體系,是促進我國大氣汙染和水汙染防治可持續發展的重要途徑。未來中國的空氣和水的環保能否取得更大的成效,取決於是否形成真正的排汙權交易市場,這個市場不僅具有經濟價值,而且具有巨大的環保價值。綜上所述,排汙權交易的主要作用和意義如下:實現排汙權交易的途徑是建立可轉讓的排汙許可證(TDP)市場,通過該市場可以提高分配治理成本的收益。不同企業的治汙水平不同。傳統的強制控制模式要求所有相同的排汙企業按照相同的標準排放汙染物,這必然導致處理水平較高的企業對汙染的控制減弱,因為少排放不會給企業帶來經濟效益,只會增加成本;而治理水平低的企業,除了繳納過高的排汙費或者提高排汙水平,別無選擇,就會導致社會治理成本和效率低下。排汙權交易的本質是汙染源獲得了環境商品的產權。在利益最大化的行為引導下,汙染源在購買排汙權和汙染控制之間做出了有利的選擇:當治理成本高於排汙權的市場價格時,汙染源會少控制汙染,通過購買排汙權進行補償;另壹方面,如果治理成本低於排汙權的市場價格,汙染源會傾向於通過治理汙染在排汙權交易市場上出售剩余的排汙權。這使得治理任務在汙染源企業之間重新分配,治理成本低的汙染源企業將承擔更多的治理任務,有利於社會福利的增加。在其他條件不變的情況下,排汙權交易市場會導致治理成本與排汙權交易價格的平衡,但技術的變化會不斷降低治理成本,那些技術先進的汙染源企業會因此通過治理獲得機會,這在行政管制機制下是不可能的。因此,只要汙染源之間的治汙成本存在差異,排汙權交易就能使雙方受益,即治理成本低於交易價格的企業將剩余的排汙權用於出售,治理成本較高的企業通過購買排汙權實現少減排多排放。由於市場交易,排汙權從處理成本低的汙染者流向處理成本高的汙染者,使社會以最低的成本減少汙染物,高效率配置環境容量資源。

自實施排汙權交易以來,美國環保局在減排方面取得了良好的效果。例如,在實施排汙權交易之前,預測在不實施交易政策的情況下,要達到規定的排放目標,需要花費約50億美元來實現控制目標,而實施交易政策後,只需要40億美元;但結果是,實行排汙權交易後,實際只需要20億美元。實踐證明,排汙權交易政策不僅有效保證了環境控制目標的實現,而且節約了社會整體減排成本。排汙權交易可能加快汙染源達標的速度,汙染者對排汙收費制度和排汙權交易制度的反應完全不同。排汙權的可轉讓性不僅刺激汙染者盡快采用現有的汙染控制技術,也促使他們不斷開發新的更有效的技術。

在命令控制體制下,汙染源有兩種選擇:壹是接受治理技術方案,二是反對制定的排放標準。對於治理成本高的汙染源來說,提高治理水平意味著要付出很高的費用。最經濟的解決辦法就是違反既定標準“超標”。雖然這樣也會付出壹定的超標排汙費,但比改進技術更經濟。所以汙染源出於省錢的目的,通常會選擇繳納排汙費。在排汙權交易條件下,選擇技術的自由留給了汙染者。壹方面,汙染者在試圖逃避法律責任時無法自圓其說技術上的不可行,不如開發新的處理技術或者購買汙水。另壹方面,高新技術節省下來的排放權份額可以通過市場賣給需要排放權的汙染源。這樣,面對潛在的更大需求市場,新技術供應商會更積極地投資和開發新技術。由於供需雙方的熱情都很高,因此有理由期待新技術的采用會更快。采取行政命令規定排放濃度標準,企業控制汙染,減少汙染物排放量,或者嚴禁新建、擴建、改建企業,防止環境中汙染物濃度增加。有些甚至對新產品和新工藝處以更重的處罰,新工廠和新產品必須經過冗長的法律和行政程序才能獲得批準。結果的不確定性和滯後性阻礙了新的投資,極大地制約了區域經濟的良好發展。

排汙權交易的靈活性使得新的汙染源可以通過購買排汙許可證自由進入某個區域,有助於該區域的經濟增長,並且不會降低空氣質量。由於這種買賣行為,現有汙染源願意在經濟刺激的作用下自覺加大汙染治理,最終實現經濟發展與環境保護的協調發展。既然把具體的治理決策權交給了排汙單位,政府部門就集中精力確定合適的環保目標,可以集中精力執法,保證目標的實現。全面控制將鼓勵更廣泛的公眾參與。比如公眾參與總量控制目標的確定,企業積極尋求低成本的汙染治理方案。排放交易將糾正現有制度的壹個最嚴重的缺點,即環境管理部門在執行政策和有效執法方面的低質量。部分原因是現有的汙染者利用排放標準等復雜的經濟和技術條件來拖延遵守法律。原因之壹是管理部門對檢測的投入較少。由於缺乏檢測,管理部門必須依靠汙染者提供大量關於排放的信息。因為汙染者往往不願意申報超標的情況,環保局自然會對執法有過於樂觀的看法。排放交易將為有效監測和執法提供更強有力的激勵。如果汙染者不想嚴格執法,這可以從交易市場的低出價中反映出來。當非法排放沒有更大的被發現風險時,汙染者肯定不會投資購買排放許可證。在排放交易制度下,監測和執法將是管理機構的首要任務。此外,許可證所有者還將支持嚴格的執法,以確保他們的許可證不會因為其他汙染者的欺詐行為而貶值。在市場經濟體制下,作為真正的法人實體,治理環境汙染的責任應該由企業自己承擔,治理汙染應該是企業最正常的經濟行為之壹。

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