壹、棚戶區改造概述
“棚戶區”壹詞來源於遼寧省撫順、阜新等工業貧困地區。由於歷史和現實的原因，棚戶區的居住條件長期沒有改善，住房結構簡單，缺乏必要的市政基礎設施，居民生活不便。棚戶區改造可以根治城市中壹些臟、亂、差的死角，提高生活質量，改善城市人居環境，提升城市品位，是壹項關乎民生的系統工程。而且，通過棚戶區改造，不僅改善了棚戶區居民的居住條件，而且促進了現有土地的有效利用，節約了寶貴的土地資源，有利於政府更好地規劃和建設城市，為城市的進壹步發展奠定良好的基礎。
近年來，各地政府相繼出臺了壹系列政策措施，對城市和礦區棚戶區進行大規模拆遷改造。政府高度重視棚戶區改造，將其作為壹項重要措施。棚戶區改造涉及政府各個部門和社會各個方面，處理起來比較復雜，專業性、社會性、法律性都很強。在具體實施中，我們需要註意許多問題。
近年來，太原市共有336個城市棚戶區，總面積約570公頃。這些棚戶區除了早期危舊房改造遺留下來的“發展死角”外，大部分屬於企業舊房，如耐火材料廠宿舍、省建五公司宿舍等。粗略估計，居住在城市棚戶區的至少有幾萬戶。市房地局壹位工作人員坦言，城市棚戶區普遍存在公共設施匱乏、市政設施匱乏、安全隱患大、居住條件差等問題。
考慮到棚戶區居民的利益，太原出臺了《太原市人民政府關於城市居民棚戶區改造的實施意見》。規劃部門編制了《太原市城鎮居民棚戶區改造專項規劃》。規劃明確指出，棚戶區規劃範圍覆蓋城市中心及外圍組團和部分重要區域。規劃者說:“現有棚戶區改造後將主要用作居住用地、公共服務設施用地、道路廣場用地、市政設施用地和綠化用地。”根據規劃，住宅總用地318公頃，規劃住宅建築面積約6810000平方米。公共設施總用地約83公頃，規劃建築面積約21.2萬平方米。道路總用地為94公頃；市政設施規劃壹個消防站，還設置幾個開閉所；計劃新增各類綠地約53公頃。
目前，太原市已建成的棚戶區改造項目有龍潭公園片區、敦化坊片區等。這些項目已完成規劃、方案制定、搬遷拆遷，進入施工階段。
二、棚戶區改造的主要流程
(壹)城市總體規劃的制定
根據《中華人民共和國城市規劃法》及相關法律法規規定，涉及城市總體布局和發展規劃的重大事項，需經國家權力機關即全國人民代表大會及其常務委員會批準後方可實施。
(二)土地使用權轉讓
棚戶區土地使用權主體多樣，性質復雜，可以通過劃撥或出讓方式取得。根據國家土地管理規定，除劃撥土地使用權外，其他國有土地使用權應當通過招標、拍賣、掛牌方式取得；集體土地的使用權必須由國家征收、征用後，才能轉化為可改造、可實施的土地。
(三)簽訂拆遷補償合同
拆遷補償合同涉及主體的確定、拆遷時間、補償標準、價款支付、拆遷期限、異議處理和爭議解決等內容。因此，拆遷補償合同的談判和簽訂是棚戶區改造中不可回避的嚴峻問題。
(四)行政機關行使行政許可權和行政裁決權的情況。
根據《城市房屋拆遷管理條例》和《城市房屋拆遷行政裁決條例》的規定，城市房屋拆遷中的拆遷人應當取得房屋拆遷許可證後方可實施拆遷。拆遷當事人達不成補償協議的，由行政機關裁決。因此，拆遷中造成的許可是否合法，補償標準是否正當合理，是否應該舉行聽證會成為爭議的焦點。因此，行政機關在棚戶區改造中的行政行為是否合法，權力的行使是否符合法定程序，對於改造的實施尤為重要。
(5)施工合同的簽訂、監督和管理
拆除基礎工作完成後，實施重建任務的開發商或施工單位需要選擇有資質、有實力的施工單位，以保證質量、進度、成本的控制，這自然會涉及到總承包合同的簽訂、分包合同的簽訂、材料的采購、勘察設計合同的簽訂、工程咨詢服務合同的確定。所有這些與項目有關的事項，對重建工作能否達到要求並如期完成，對拆遷戶生活環境的好壞和合法權益能否得到保護，都起著決定性的作用。
(六)招標過程
根據《中華人民共和國招標投標法》、《建設工程招標投標辦法》、《建設工程招標範圍和規模標準規定》，棚戶區改造項目的征地、設計、施工應通過法定的招標程序進行，即委托人應通過招標公告的方式選擇項目設計單位、施工單位和管理單位進行項目建設，以保證整個改造項目最大限度的公開和公平。客戶包括:政府部門、開發商、施工單位和其他管理部門。除簽訂招標合同外，招標程序的延長還涉及招標文件的組織設計、投標文件的編制、擔保單位和銀行保函的確定、同壹賬戶的開立等壹系列法律相關問題。
(七)其他相關法律問題。
1.在政府為直接開發主體的條件下，因代建而產生的委托人與受托人之間、受托人與建設單位之間的法律關系是通過“工程代建”的方式產生的。
2.當改造區域居民具備相應條件時，采用集資合作的方式對棚戶區進行改造，涉及居民之間簽訂合作協議、投資者與開發商簽訂委托協議、開發商與施工單位編制施工合同等。
3.棚戶區改造完成後，管理和服務應是鞏固改造成果的必要工作之壹，這涉及物業管理單位的選擇、服務合同的簽訂和履行、公用事業合同的確定以及後續的擔保服務合同。
三、棚戶區改造的主要法律和政策依據
(1)憲法
我國憲法第十三條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依法保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償。"
(2)財產法
我國物權法於2007年6月65438+10月1日生效。這部調整因物的所有權和使用權而產生的民事關系的民事基本法的頒布實施，對於維護國家基本經濟制度，維護社會主義市場經濟秩序，明確物的歸屬，充分發揮物的效力，保護權利人的財產權，將發揮重要作用。《物權法》是棚戶區改造涉及的土地、房屋權屬及其變動的主要法律依據。其他法律、法規和政策應根據《物權法》制定和實施。《物權法》第七十六條規定:“‘下列事項應當由業主決定* * *:……(六)改建、重建建築物及其附屬設施；應當經專有部分占總建築面積三分之二以上且占總人數三分之二以上的業主同意。第四十二條規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地、單位和個人的房屋以及其他不動產。”至於“公共利益”，法律上沒有明確規定，實踐中很難把握。
(3)行政法
與棚戶區改造相關的行政法主要有:城市規劃法、土地管理法、城市房地產管理法、中華人民共和國招標投標法等。
(四)行政法規和規章
與棚戶區改造相關的行政法規和規章主要有:《城市房屋拆遷管理條例》(待修訂)、《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若幹意見》(國發〔2007〕24號)、《國務院辦公廳關於促進房地產市場健康發展的若幹意見》(國辦發〔2008〕131號)。
(五)地方性法規、規章和規範性文件
與棚戶區改造相關的地方性法規和規範性文件主要有:《山西省人民政府關於實施國有重點煤礦棚戶區改造的意見》(晉〔2006〕8號)、《山西省人民政府關於實施城鎮居民棚戶區改造的指導意見(試行)》？山西省建設廳《關於嚴格控制棚戶區住房單元建設標準的通知》(晉建設廳[2006]434號)、《太原市人民政府關於城市居民棚戶區改造的實施意見》(合發[2007]23號)、《太原市規劃局城市居民棚戶區改造專項規劃》等。
四、棚戶區改造涉及的主要當事人及法律關系。
(壹)棚戶區改造涉及的法律關系主體
根據棚戶區改造的實際情況，涉及的主體是拆遷戶、開發商和政府。此外，還有拆遷執行人、政府主管部門、社會中介機構等等。拆遷戶主要是指居住在棚戶區的居民、房屋承租人、企事業單位、居住在“城中村”的農民。這樣的題材不多，也不復雜。開發商是指具有房地產開發資質、開發能力、提供拆遷安置房能力、在拆遷地址進行項目重建的開發單位。主要以房地產開發公司的形式存在，也包括其他具有建築資質的工程施工單位。政府在棚戶區改造中的特殊地位和作用，決定了其在改造中的具體職責和身份屬性。除了宏觀層面的法律政策制定和資源配置，政府微觀層面的引導和協調功能也不容忽視。
由於棚戶區改造涉及的主體眾多，法律關系相對復雜。其中包括:政府基於法律法規的規定行使的行政指導與行政強制的法律關系，開發商與政府在土地使用權分配和轉讓中的法律關系，開發商與拆遷補償的法律關系，開發商與實施拆遷者的法律關系。在棚戶區改造涉及的所有法律關系中，土地使用權出讓、轉讓和拆遷補償法律關系應起主導或決定性作用。
(二)棚戶區改造所涉及的法律關系
1.土地使用權出讓和轉讓的法律關系
因為被認定為棚戶區的地塊大多是經濟發展相對落後的地區，而且由於歷史原因，情況比較復雜。按照現行的土地管理法律制度，棚戶區改造涉及的土地壹般由政府土地收儲中心收回，再進行劃撥或公開拍賣。棚戶區土地使用權的現狀是:有土地使用證的土地使用權，無能證明其合法來源的土地使用證的土地使用權，無任何正規手續的土地使用權，因舊城改造成為城鎮居民的農民原有的集體土地使用權。因此，所涉及的土地使用權關系非常復雜，理順各種關系是保證棚戶區正常改造的基本保障。但壹個總的前提是，土地使用權必須通過法定程序合法化或市場化，才能進入棚戶區改造範圍。
2.拆遷補償法律關系
城市改造中的拆遷工作壹直是城市化進程的壹大障礙。因為壹方面是社會經濟發展和公共利益維護的需要，另壹方面是居民基本生活需求和保障。很多棚戶區改造項目難以順利進行，中途擱淺，很大程度上是因為拆遷工作沒有達到預期目的。由於法律的不完善或執法守法水平低，雙方在拆遷中都未能守法，野蠻拆遷、暴力抗法時有發生；在進行貨幣補償、產權調換等拆遷方式時，雙方對合同中的約定條款無法達成壹致或認識不壹，導致糾紛層出不窮，對城市總體規劃的實施、社會穩定和經濟發展造成了極大的損害和阻礙。
五、為政府處理棚戶區改造中的實際問題提出建議。
(壹)妥善處理被拆遷人與政府的關系
被拆遷人不理解政府的拆遷項目，認為政府是為開發商服務的，開發商拿政府的“民心工程”當“擋箭牌”。對於被拆遷人的這種不理解，律師建議，棚戶區改造的各個環節都要“陽光作業”，才能真正做好。在改造的準備階段，要充分調查論證，聽取被拆遷人的建議，讓被拆遷人選舉自己的代表，必要時召開聽證會，讓政府(被拆遷人)和被拆遷人達成基本統壹的認識，在被拆遷人中形成相互宣傳，讓被拆遷人信服，在行動上形成統壹，有利於後期工作的順利開展。
(二)要及時糾正對拆遷的片面理解。
被拆遷人往往把法律制度的壹部分拿出來或者掩蓋起來對自己有利，過分強調自己的權利，忽視自己的義務，也就是被拆遷人只講物權法，形成對立情緒。其實政府和被拆遷人的權利義務是統壹的，目標也是完全壹致的。作為政府，應該加大對棚戶區改造相關法律法規的宣傳，不要厚此薄彼。律師認為，棚戶區改造涉及面廣，涵蓋行政法、民法等領域，但其“行政屬性”更強，需要政府充分發揮行政效能，采取合理合法的措施，真正取信於民，掌控棚戶區改造大局，使之成為政府的“德政工程”。
(三)正確處理政府與開發商的關系
政府和開發商的關系“撲朔迷離”，拆遷人和開發商是兩個法律主體。實踐中，政府與開發商的關系往往模糊，導致被拆遷人產生誤解。開發商的壹些不當行為，讓政府“買單”，讓政府背黑鍋。在棚戶區改造中辛勤工作的工人已經名譽掃地。我們政府要規範各個環節的權利義務，明確責任，避免誤解，影響項目的順利進行。
(四)拆遷方式應堅持原則性與靈活性相結合的原則。
開發商過早介入，導致越位。在利益的“博弈”中，被拆遷人感到“弱勢”，形成對立情緒。棚戶區改造涉及的被拆遷人情況復雜多樣，包括集體、個人、違章建築、臨時建築等。不可能搞“壹刀切”的拆遷方案，原則性和靈活性要統壹。比如“溫拆”可以借鑒。
(五)關於實施拆遷政策的建議
構建棚戶區改造“全面質量控制”體系，政府應從質量、安全、成本、利潤、和諧指數等方面對目標進行控制和監督，制定相關評價辦法，堵塞漏洞，真正落實政府的棚戶區改造政策。
第六，律師參與棚戶區改造的意義。
政府在棚戶區改造的全過程中都應該有律師。包括起草、制定、搬遷、搬遷等。成立“棚戶區改造、律師咨詢服務”辦公室，接受公眾咨詢，解答群眾疑問，參與律師見證，幫助起草合同等。，為棚戶區改造搭建法治橋梁。
1.律師是中國特色社會主義法律工作者，具有法律方面的專業知識，可以參與政府對棚戶區改造前期的規劃、起草、制定，規避法律風險。
2.律師參與，領導政府的道德和政治項目以及民眾支持項目；壹手牽著幾千人。可以加強法制宣傳，讓居民了解法律，理性表達合理訴求。人們常說:無知者無畏，因為不懂法，引起個別被拆遷人的反對，采取壹些非理性的過激行為；形成壹廂情願的被動局面。
3.律師的參與可以讓居民覺得自己有主心骨。有了“愛心人士”，他們的合法權益才能得到有效維護。律師深入民間，讓他們感受到法治的溫暖，有利於項目的順利進行。
4.有了律師的參與，可以及時了解居民的訴求，與政府溝通，相互交流，把壹些矛盾化解在萌芽狀態，讓政府放心，讓人民滿意。
5.律師的參與可以發揮其專業智慧，使棘手的人格問題和特殊矛盾得以順利解決；比如:小產權房，現有房貸，公房等等。
6.律師的參與可以幫助人民群眾解決拆遷過程中引發的其他民事糾紛，如子女財產分割、產權確定等，使暴露出來的問題得到及時發現和處理。
7.律師的參與有助於人民群眾指導、支持和檢查合同的選擇和簽訂，防止隱患，提高工作效率。
8.律師的參與有利於後期工作的開展和社區治理的可持續發展。
總之，棚戶區改造真正搭建了法治的橋梁，彰顯了法治的力量。參與棚戶區改造是我們律師義不容辭的社會責任。我們有義務也有能力讓棚戶區改造真正成為政府的德政工程、民心工程、社會和諧工程。