王明賈西津
壹，非營利組織的定義和分類
在討論“非營利組織”的問題時，我們首先面臨的是這個術語的定義以及相關的分類問題。這兩個方面容易造成歧義，這裏先詳細解釋壹下。
1.非營利組織的定義
非營利組織是英文非營利組織(NPO)的中文翻譯。壹般認為，現代意義上的非營利組織出現在第二次世界大戰前後[1]。與非營利組織類似的詞語還有“非政府組織”、“民間組織”、“第三部門”等。1998年，國務院將原設在民政部的社會組織管理局改為非政府組織管理局，“非政府組織”壹詞正式作為我國的官方語言[2]。這幾個詞的意思差不多，這裏就不深入討論了。本文提到的“非營利組織”在某種意義上類似於上述詞語，可以互換使用。
那麽，如何理解非營利組織呢？國際社會在20世紀80年代末開始關註這種社會組織。學者們在20世紀90年代初開始關註中國的類似組織。關於非營利組織的定義，比較流行的是美國約翰·霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙教授提出的所謂五特征法，即將具備以下五個特征的組織定義為非營利組織:(1)組織性；(2)非政府的；(3)非營利性；(4)自主性；(5)自願。薩拉蒙教授主持的42個國家非營利組織國際比較研究項目中使用了這個定義，後來也經常被引用。在這個定義的五個特征中，民間性和非營利性被公認為非營利組織的基本特征，組織性被視為壹個不言而喻的前提。但也有人根據不同國家和地區的情況，對非營利組織的其他特征提出了修改意見。
日本的新藤義孝提出，結合亞洲國家的國情，可以將上述定義修改為以下六個條件:(1)非政府；(2)非營利性；(3)自發性；(4)連續性/正式性；(5)利他主義；(6)慈善事業[3]。他強調，亞洲大多數國家都是發展中國家，在經濟上和社會上幫助弱勢群體是非營利組織存在和發展的特殊背景，因此利他主義應該作為區分那些以互助為目的的社區非營利組織的重要指標。進壹步說，具有利他目的的非營利組織應主要來自社會捐贈和受益人以外的其他主體。換句話說，他們是否為非政府組織的另壹個重要標準是，他們的資金是否來自向受益人收費以外的其他來源，即慈善機構。重視財富和真理的標準比非營利組織的流行定義更為嚴格，這凸顯了發展中國家非營利組織幫助和救濟的重要屬性。
在中國，完全符合西方標準的非營利組織幾乎不存在。然而，有壹些社會組織在行為和運行機制上不同於政府和企業。因此，中國大多數學者更傾向於促進非營利部門的發展，而不是過於嚴格地限制定義。例如，康認為，只要是依法登記註冊，從事非盈利性活動，符合自願性和公益性要求，具有不同程度的獨立性和自治性，就可以稱為“中國的民間組織”。[4]
無論在中國還是在世界範圍內，非營利組織都不是壹個有明確內涵和外延的名詞，每個國家和地區根據自身的實際情況有不同的側重，但這個概念壹般強調相似的屬性，即指獨立於政府和企業之外的社會組織。從這個意義上說，非政府組織被稱為不同於政府和企業的“第三部門”。
基於上述認識，我們建議在觀察中國非政府組織時，應註意以下三個方面:
第壹，法律地位和實際屬性不完全等同。在我國，最接近薩拉蒙定義的法人單位是在各級民政部門登記註冊並經《民法通則》認可的社會團體，以及依據相關行政法規界定的民辦非企業單位。[5]但他們並不代表中國所有的非營利組織，也不具有典型性。這主要與我國雙重管理體制下非政府組織的登記困境以及稅收法律制度不完善導致的公益性缺失有關。比如，壹些從事非營利性公益活動的組織，不得不以企業法人的身份存在，而壹些營利性的培訓機構，也註冊為民辦非企業單位，名義上成為非營利組織。同時，大多數社會組織缺乏“獨立性”和“自治性”，而很多未註冊的組織都不同程度地符合非營利組織的定義。在國外，非營利組織的法律地位壹般是根據納稅情況來確定的。比如美國非營利組織向國稅局申請，大量草根組織未經國稅局註冊就存在。雖然不享受免稅，但有合法身份；除了正式註冊為NPO法人，日本還有大量的任意組織。臺灣省也有很多合法的“非法人”非營利組織。
第二，可以觀察轉型中的制度。由於計劃經濟下的政企、政社壹體，改革開放前，中國不僅缺乏獨立於政府運作的非政府組織，甚至連真正意義上的企業都不存在，有的只是國家概念下的“單位”。[6]隨著市場經濟的發展，這些“單位”在市場體系中逐漸分化為運行機制不同的部門。事業單位處於轉型時期，有些已經相對獨立，成為自治實體，更多的還在轉型過程中。從發展的角度來看，未來事業單位將趨於分化，除了少數重要的由國家財政支持成為國家非營利性事業單位外，大量的事業單位要麽轉變為市場經濟中獨立的經濟實體即企業，要麽成為社會上自主的非政府組織。比如，目前已經實行了醫院的非營利性和非營利性分類管理，體現了衛生機構轉型的思路。
第三，政治自治組織屬於廣義的非政府組織概念。在薩拉蒙早期的研究中，對非政府組織的定義是有限制的，比如“非政治性”和“非宗教性”，但後來這兩個條件被有意去除，非政府組織的範圍也擴大了。有人認為我國村民自治過程中產生的村民自治組織(村委會)和社區建設中產生的社區自治組織(居委會)也應納入非政府組織的概念[7]。我們認為，從廣義上講，村委會、居委會也符合非政府組織的屬性，但其背景特殊，是數量眾多的同質性團體，因此在研究時有必要將其與壹般意義上的非營利組織區分開來。
總之，我們認為界定我國非營利組織的基本條件是:不以營利為目的，具有正式組織形式，屬於非政府系統的社會組織。它們具有壹定的自主性、自願性、公益性或互利性，但並不全面，需要客觀、動態地觀察和理解。目前，在這樣壹個轉型期的歷史條件下，更廣泛的定義標準將有利於更好地促進相關社會組織的發展。當然，科學分析、研究和管理應該仔細分類，以便根據不同類型的非營利組織的特點區別對待。真正嚴格符合上述組織性、非政府性、非營利性、自治性、自願性要求的組織，可以理解為狹義或典型的非營利組織。
2.中國非營利組織的分類體系。
目前，我國還沒有明確的非營利組織分類標準。在現行法律體系中，只分為“社會組織”和“民辦非企業單位”，這顯然不利於完善稅收和管理制度。從長遠來看，美國的做法值得借鑒。在美國，只為會員服務的互助組織可以享受免稅待遇，但接受捐贈時要計算所得稅；只有那些為公民服務的非營利組織，不僅享受免稅待遇，而且在接受捐贈時，還能獲得優惠的扣稅待遇。按照這壹思路，我國目前的非營利組織大致可以分為會員制互助型組織、會員制公益型組織、運營型組織和立體型社會服務型組織，其中每種類型又可以進壹步細分。此外，人民團體、未註冊或未登記的組織(如在工商部門註冊的非營利組織)可按其構成歸入這些組織形式。值得壹提的是，國有事業單位是利用國有資產舉辦的從事各種非營利性活動的組織，包括各種國有醫院、學校、劇團、養老院、研究所、中心、圖書館、美術館等。這類機構集中編制和管理。許多機構目前正處於轉型過程中，有些機構將逐漸分化為不同形式的非政府組織。圖1總結了中國現有的主要非政府組織。
圖1中國非營利組織基本分類
與法律法規框架下的現有分類標準相比，上述分類體系突出了以下特點:
首先，公益性和互利性是基本的區分標準。“公益”是指社會不特定多數人的利益(或全社會的利益)，“互利”是指特定群體內部的互利。區分單純的互助組織和公益組織，有利於稅收政策的制定。在這裏，我將重點介紹互利組織，它存在於社會生活的不同方面，主要是兩個方面，即經濟領域和社會領域。經濟領域存在的互利組織的壹個重要特征，包括我們通常所說的行業協會、商會、專業團體、工會等。，在於他們的活動與企業等營利性組織密切相關，這是市場經濟存在和發展不可或缺的壹部分。在美國、日本等發達國家，這類組織通常被稱為“經濟團體”、“產業團體”、“勞工組織”，與通常的協會有所不同。我們稱之為經濟組織。因為它與市場經濟結合得最為緊密，所以在運行機制和管理方式上都不同於其他類型的組織。另壹類互利組織是社會組織，如各種社團、校友會、聯誼會、興趣小組等。，體現了非營利組織的基本屬性。
第二，單獨列出基礎。目前，在我國的法律體系中，基金等會員制組織被歸為社會組織，但實際上，基金會和會員制社會組織的組織性質和運作模式有很大不同。將會員制組織與經營性基金會區分開來，是國際上通行的做法。比如中國臺灣省，分別用公益組織和公益財團來規範社會組織和基金會。基金會分為經營自有資金的“經營基金會”和專門用於資助的“捐贈基金會”。
第三，進壹步細分實體社會服務機構。由於學校和醫院在滿足公益需求方面的特殊性和職業屬性，壹般會單獨列出，通過專門立法進行規範，如日本的“特殊法人”(學校法人和醫療法人)。這類組織由於其實質性和服務性的特點，通常不屬於所謂狹義非營利組織的範疇。在我國，只有1998公布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》可以對這類組織進行規範，但即使按照上述規定確認後，由於沒有明確的法人地位，也很難確定納稅身份。因此，我們主張將非營利性醫院和非營利性學校單獨掛牌，實行特殊政策。
第四，給各類非營利組織更多合法的生存空間。比如“未註冊或未登記的組織”，其中大量因找不到業務主管單位而無法在民政部登記，采取各種靈活的方式生存和活動，包括註冊為工商企業。這種組織不應被視為非法而被禁止，而應允許其依法生存和開展必要的活動。
二，中國非營利組織的發展及其特點
1.非營利組織在中國的發展機遇
截至2001年底，民政部登記的社會組織12.9萬個，重新登記的民辦非企業單位8.2萬個。[8]20世紀90年代中期以來，我國非營利組織發展迅速。這種情況反映了非營利組織面臨的諸多有利發展機遇，包括以下六個方面:
第壹，1978開始的經濟體制改革為我國非營利組織的發展帶來了生存空間。經濟體制改革在中國社會各個層面釋放了巨大的能量和多樣化的需求，原來的政治化、行政化、壹體化的社會走向了開放化、市場化、多元化。20多年的經濟體制改革形成了不可逆轉的歷史潮流，為整個社會走向自我服務、自我管理的多元治理模式奠定了堅實的基礎。
第二，政府改革的逐步深化將為我國非營利組織的發展提供更廣闊的空間。20世紀90年代，政府改革以“小政府、大社會”為目標，通過機構改革和職能轉變，為非營利組織的發展提供了巨大的社會需求和相應的部分資源。政府改革的深化將進壹步觸及原有單位制的核心，政府將退出更多直接控制的領域，將越來越多的具體職能轉移給包括非營利組織在內的社會中介組織。地方政府創新將在總結經驗的基礎上繼續推進，加速整個社會的民主化和多元化進程。
第三，隨著現行法律法規的完善，壹個法制的外部環境正在逐步形成。對於非營利組織來說，十多年來，中國政府壹直在探索壹條走向分類管理、逐步法制化的道路，這是不可否認的事實。1988、1989年國務院先後發布《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規定》，6月1989年發布《社會團體法》。1998 10國務院在對原條例進行大幅修改的基礎上頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時發布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》；1999年8月，中國歷史上第壹部關於非營利組織的專門法案《公益事業捐贈法》出臺。目前，修訂後的《中國境內基金會和境外非政府組織登記管理條例》也有望於近期頒布。與此同時，對民法進行法律明確規定的呼聲越來越高，地方政府在這方面的創新行動[9]促進了整個法律和政策環境的不斷完善。
第四，隨著市場經濟的成熟，社會轉型和多元化的趨勢更加清晰。隨著市場經濟的發展，社會趨於多元化，政府不再是社會公共事務的唯壹主人，單位制逐漸瓦解；以基層政權選舉為代表的政治民主化正在穩步推進。改革開放以來，非營利組織的發展雖然起步較晚，但在環境保護、扶貧開發、社會服務等諸多領域積極介入，發揮了有效作用。隨著社會轉型的深入發展，自上而下的改革探索和自下而上的參與沖動推動著中國非營利組織越來越多地介入各種社會事務及其決策過程，並在其中發揮著越來越重要的作用。
第五，中國加入WTO給中國非營利組織的發展帶來了機遇和挑戰。中國加入WTO對政府、企業和非營利組織的影響是不同的。對於非營利組織來說，主要的機會是拓寬國際視野，打開爭取更多外部資源的可能性。與此同時，政府職能轉變的步伐加快了非營利組織與政府結盟合作的進程。中國非營利組織面臨的主要挑戰是:來自海外的競爭對手的出現、專業能力的提高、適應國際慣例和參與國際競爭轉型的需要、自身能力建設的加強和相互聯盟、相互法律的趨勢，等等。
第六，在經濟市場化、社會多元化的過程中，公民參與的熱情越來越高，公民自由、自治、自主、誌願服務的意識逐漸培養和覺醒。中國自古以來就有社會自組織、自願結社的傳統。隨著經濟社會改革和政府逐步退出諸多社會控制領域，自上而下的人為行政限制越來越少，公民有越來越多的機會和更高的熱情通過各種形式參與經濟、社會乃至政治進程。在這個過程中，人們的自由和權力得到認可，自治精神得到弘揚，誌願服務的社會風尚逐漸形成，推動了整個社會資本的構建。
總之，在轉型時期，中國非營利組織發展面臨的經濟、社會、制度、文化和國際環境充滿了挑戰和機遇。另壹方面，非營利組織的發展將成為中國經濟體制改革、社會改革和政治體制改革的助推器。
2.中國非營利組織發展的特點
回顧改革開放以來我國非營利組織的發展歷程，我們可以清楚地看到，隨著政府改革和市場經濟的推進，非營利組織日益成為解決諸多社會問題不可或缺的組織機制。無論是政府、公眾甚至企業等市場力量都在推動形成壹個以非營利組織為主體的公民社會。
但是，經過分析我們會發現，改革開放後中國發展起來的非營利組織有兩種類型。壹種叫自上而下的非營利組織，與政府改革有關，是政府改革和政府職能社會化到相當程度的產物。因此，他們的主要社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源，主要來自權力控制的壟斷領域，如黨和政府的有關機構；另壹種是自下而上的非營利組織，與市場經濟的發展和經濟社會民主化的相關進程有關。它是公民有組織地參與經濟、社會乃至政治過程的產物，所以他們的主要社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源，主要來自市場、社會、海外等開放的競爭世界。這兩種完全不同的資源來源及其形成的非營利組織，反映了轉型期中國公民社會的兩條不同發展路徑。
第壹條道路可以稱為“自上而下的自治之路”，其基礎是政府改革和政府職能的社會化。表現為:GAI出現了大量不以黨政面目出現的機構，這些機構通常註冊為獨立法人，往往行使原本由黨政機構承擔的職能。主要包括三種形式:壹是補充形式，即在外交、農業、環保等壹些政策領域，主要作為相關公共政策的補充形式發揮作用；二是協調形式，即在冶金、紡織等壹些行業管理領域，主要起到政府管理相關行業的協調形式的作用；三是實施形式，即在壹些社會政策和福利領域如婦女、勞工、殘疾人等。，它主要作為政府具體方針政策的實施形式發揮作用。這條道路的基本特征是:它具有典型的轉型期雙重屬性:壹方面，它具有模擬政府的行政或自上而下的官僚機構；另壹方面，自主性逐漸增強，基於不同利益對市場和社會的自我認知、自我利益維護、自我主張和自主決策的沖動日益增強。這種雙重屬性形成了兩種對立的力量:回歸政府的行政傾向和回歸人民的自治傾向。前者說明這類組織仍然對自上而下的資源有著強烈的執念，包括編制、預算、職能、地位等。，並將努力在各種適當場合接近黨政機關，積極向其爭取庇護和特權；後者表明，隨著這類組織的壯大，他們越來越感受到政府的過度幹預及其嚴重約束，會積極尋求資源配置自主權，從政府之外爭取各種有利資源。
第二條道路可以稱之為“自下而上的自決之路”，其基礎是經濟改革開放帶來的民主化和廣泛的公民參與。表現為:在黨政力量不夠、政策失靈或默許的邊緣地區，往往依靠精英發起建立某種組織(正式或非正式)，動員媒體和各種社會力量，利用來自民間的各種資源，開展針對某種社會問題的積極活動。具體形式體現在八個方面:(1)湧現出地球村、自然之友等壹批具有廣泛群眾基礎的精英組織；(2)湧現出天則研究院、天恒可持續發展研究院、深證綜合開發研究院等獨立智庫；(3)出現了壹批依托城市社區的誌願者組織；(4)有壹批依托高校開展公眾咨詢的專家組織；(5)出現了壹批以殘疾人等特殊群體為主的福利組織；(6)以大學為背景，面向社會的大學生組織的出現；(7)市場經濟孕育的自發行業組織的出現；(8)農村基層群眾組織的出現。這條道路的基本特征是:轉型時期典型的多樣性、自發性和任意性，具體表現為活動領域和方式的多樣性，組織、管理和運作的自發性，制度設計和約束的任意性。這些特點制約了這類組織的發展，限制了其規模、業績、影響力、社會公信力等諸多方面。
上述兩類組織和相應的兩條道路，實際上襯托了我國非營利組織的艱難處境及其過渡性或過渡性特征:壹方面，大量的非營利組織很難真正成為獨立於政府的自治組織，特別是那些已經進入法人登記制度的組織，很多還保留著政府或事業單位的色彩；然而，壹些獨立的社會自發組織被排除在法律體系之外，生存空間有限。另壹方面，管理和社會監督機制不健全，非營利組織營利行為嚴重，影響了非營利組織的社會公信力。
第三，中國非營利組織發展困境分析
雖然從整體上看，非營利組織已經成為和正在成為中國社會經濟發展的重要力量，但就其能夠和應該發揮的作用而言，非營利組織在中國的發展還遠遠不夠。特別是與國外非營利組織的發展、新興並日益完善的市場經濟、改革開放社會巨變帶來的需求相比，我國非營利組織的性質明顯較弱，未來發展困難。他們在獲取和利用資源、協調關系、發揮作用方面沒有明顯優勢。大多數非營利組織都在政府管制和市場擠壓下苦苦尋找生存發展之道，很難表現出我們在國外非營利組織中看到的活力。調查顯示，41.4%的非營利組織認為缺乏資金是其面臨的首要問題，其他相關的重要問題有:缺乏場地和辦公設施(11.7%)、缺乏人才(9.9%)、政府支持不足(8.5%)和組織內部管理問題(7.5%)。
具體來說，目前我國非營利組織的主要問題集中在以下四個方面:
第壹，資源不足。相當壹部分非營利組織資金嚴重不足，無法開展正常活動，很多處於名存實亡的休眠狀態；壹些組織為了生存和發展，正在通過各種渠道開展與自身業務無關的經營活動或非法活動。人力資源方面，在絕大多數由政府支持的自上而下的非營利組織中，基本工作人員幾乎都來自政府機關，其中不乏從壹線退下來的退休人員；很多自下而上的非營利組織沒有或者幾乎沒有固定的人才渠道，人員編制和人員配備極其有限。他們主要依靠誌願者開展活動，導致制度不完善、管理不科學、家長式作風等通病。
第二，能力不足。資金、人才等資源的缺乏制約著組織的發展，除了社會經濟發展水平、制度環境和社會文化的限制外，更重要的原因是非營利組織自身的不足。這裏所說的能力是綜合的，包括壹個組織的活動能力、管理能力、創新能力、擴張能力和可持續發展能力。總的來說，我國非營利組織規模相對較小，籌資能力相對較低，動員社會資源的能力相對較弱。此外，他們的組織管理不規範、不透明、不民主，缺乏評價和社會監督，難以獲得廣泛的社會認同和公眾信任，無法發揮應有的積極作用。能力不足的背後是創新型領導者的缺乏。國內外無數的成功經驗表明，優秀的領導者是非營利組織發展的至關重要的條件。而我國現行的組織人事制度限制了優秀人才進入非營利組織，難以產生具有企業家精神的優秀領導者。
第三，缺乏自主性。從非營利組織的上述五個特征來看，究竟是民間性、非營利性、自治性、誌願性還是組織性，在中國的非營利組織中並不明確。最根本的原因在於缺乏自主性。中國相當壹部分非營利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的。它們或由各級黨政組織直接創辦，或由黨政組織自身改造而成，或由原黨政官員和與黨政關系密切的名人創辦。這些組織，不僅其主要資源來自黨政機關，而且在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等方面都嚴重依賴政府，甚至仍然作為政府的附屬機構發揮作用。即使是民間自發成立的非營利組織，也會因為想掛靠在業務主管單位，而受到政府各方面的限制和幹涉。隨著政府改革的進壹步深入，這種狀態不僅束縛了自己的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳。要解決這壹問題，必須實現體制的變革和觀念的革命，充分認識非營利組織的性質、地位和作用，使其真正成為自主、自治的組織。
第四，發展不平衡。這表現在以下幾個方面:我國非營利組織的發展呈現出地區之間、城鄉之間、不同領域之間的巨大差距。就區域不平衡而言，不僅東部和西部發展嚴重不足，沿海和內陸地區發展也嚴重不足，地區之間非營利組織發展也存在很大差異。就城鄉不平衡而言，城市尤其是特大城市的非營利組織發展迅速，活動集中，社會對非營利組織的認知和公信力也較高。然而，在中小城鎮，尤其是廣大農村地區，除了少數國外扶貧開發非營利組織外，當地的非營利組織很少，社會對這些組織的關註和支持也很少。就不同領域之間的不平衡而言，非營利組織在那些政策相對寬松、資源獲取容易、進入門檻低的領域開始出現低水平重復。然而，在那些社會問題眾多、迫切需要公民參與的領域，包括壹些重要的公共政策領域，如失業與就業、社會保障、勞工權益保護、國際與地區沖突、外交等，由於種種原因，鮮有非營利組織進入。這對於非營利組織整個部門的發展來說，無疑是壹個極大的缺失。
以上簡要總結了我國非營利組織發展中存在的主要問題。這些問題不是孤立的，也不完全是非營利組織自身缺乏管理和能力建設造成的。這些問題的背後是整個轉型期的中國社會。可以說，我國非營利組織發展中存在的問題，實際上是社會結構變化的結果，反映了整個社會在轉型過程中的價值觀、治理模式和制度的根本變化。
第壹，社會轉型中基本價值觀和制度建設的雙重缺陷。中國正處於經濟體制轉軌和社會轉型的歷史時期。與社會經濟的快速變化相比，制度和文化建設存在壹定程度的缺位。對於非營利組織的發展來說，首先要面對的是來自現行法律和政策的嚴格的制度限制。目前，我國非政府組織管理的基本特點是:門檻高、限制多、監管差。現行的雙重管理體制[10]、分級管理原則[11]、競業禁止原則[12]都與傳統的計劃經濟管理體制有關，為普通公民設置了難以逾越的門檻，在壹定程度上限制了非營利組織通過登記獲得合法地位。另壹方面，組織壹旦註冊成立，除了象征性地接受財務管理上的“年檢”之外，不受任何常規的評估、監督和管理制度，也很難落實公益事業的減免稅待遇。結果整個第三部門有好有壞，實際上損害的是真正的非營利組織。最近出現的公益腐敗現象，包括挪用巨額資金進行非正常投資，根源也在於非營利組織管理中長期存在的制度缺陷。壹般來說，國外嚴格按照目的、收入分配和活動劃分營利性組織和非營利性組織，對不同性質的非營利組織給予不同的稅收待遇和相應的管理措施。國內沒有這種區分和明文規定。比如所有的民辦學校，包括營利性和非營利性，都定義為非營利性。