論行政聽證程序的基本原則
行政聽證程序是我國的立法。
新制度的引入對促進行政機關依法行政和公正執法具有重要作用，是行政訴訟法的核心內容。我國《行政處罰法》首次規定了這壹制度。本文借鑒國外相關。
立法和實踐，提出完善我國行政聽證制度的具體思路和建議。特別是提出了行政聽證必須遵循的四項基本原則，即公開原則、職能分離原則、事先告知原則和案卷排他原則。結合國內外立法，分析每項原則的具體要求，提出完善我國行政聽證程序的建議和思路。
關鍵詞:行政聽證程序基本原則公開，職能分離，事先告知。
聽證程序是指國家機關在作出決定之前，對特定事項進行質證和反駁的程序，為利害關系人提供發表意見和出示證據的機會。它的本質是傾聽。
相關方的意見。廣義的聽證包括立法聽證、司法聽證和行政聽證。立法機關制定法律向有關方面征求意見的程序稱為立法聽證。司法聽證的事實
其實就是法院審理案件的程序。本文所研究的行政聽證是壹項專門適用於行政機關的程序制度。在這種程序制度下，在作出影響行政相對人權益的決定之前，行政機關有義務告知相對人作出決定的理由和獲得聽證的權利。行政相對人有權就事實和適用法律發表意見和提供證據，行政機關有義務聽取和采納，以達到公開、民主地正確實施行政行為的目的。
行政聽證程序是現代民主政治的產物，是行政程序法的核心內容。近幾十年來，它受到了世界上許多國家的特別關註。所有有行政程序法的國家都在不同的程序中采用聽證程序。在英美法系國家，聽證程序起源於英國古老的“自然正義原則”。這壹原則是“英國皇家法院對下級法院和行政機關行使監督權時，要求其公正行使權力的原則。”它是壹種“規範行政機關活動的程序規則”，是壹種“最低限度的正義原則”，它包括兩個基本的程序規則:(1)任何人或團體在行使權力時都必須聽取他人的意見，每個人都有權為自己辯護和辯解；(2)任何人或團體都不能在自己的案件中擔任法官。①前壹個程序規則是聽證規則。在美國，聽證不僅是普通法中的壹項重要原則，也是憲法中正當程序條款的要求。憲法修正案第5條規定:“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。正當法律程序的含義是公正地行使權力。行政機關作出不利於當事人的決定時，必須聽取當事人的意見，當事人有權要求聽證。②美國1946聯邦行政程序法明確規定了行政機關的聽證義務。在大陸法系國家，依法治國理論尤其是依法行政理論的完善，為這些國家的行政聽證制度提供了法律基礎。德國行政聽證程序雖然在憲法中沒有直接依據，但在法治國家卻被視為不成文法的重要原則。③1976年通過的德國行政程序法明確規定了聽證程序。此外，奧地利行政訴訟法1950、西班牙行政訴訟法1958、韓國行政訴訟法1987、日本行政訴訟法1993都規定了聽證程序。
1996頒布的我國行政處罰法首次規定了聽證程序，是引進國外先進法律制度和經驗的有益嘗試，在我國民主法制史上具有重要意義。雖然我們可以從我國憲法的精神中找到聽證程序的法律依據，但憲法第二十七條第二款規定，“壹切國家機關和國家工作人員都必須依靠人民的支持，經常同人民保持密切聯系，聽取人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。但聽證程序不同於壹般的“走群眾路線”和“聽取群眾意見”的工作原則。它有自己特殊的規則和適用範圍，可以發揮非常獨特的作用。為了進壹步理解聽證程序的本質特征，充分認識聽證程序的意義，本文在國內外基本理論和立法實踐的基礎上，對聽證程序的基本原則進行了分析和研究，以期對我國行政聽證程序的完善有所幫助。
聽證程序之所以不同於“聽取意見”、“聽取他人意見”等通常的工作方式，是因為它是壹個由許多特殊法律原則支撐的程序。這些原則和制度是聽證程序的必然要求。這也是區別於其他程序的根本標準。雖然各國對聽證原則有不同的理解和表述，但大致有以下原則:
壹、開放性原則
公開是聽證程序順利進行的前提，也是防止任意方法行使權力的有力保障。我國《行政處罰法》第四十二條規定:“除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應當公開舉行”。聽證的目的是聽取對方的意見。如何才能保證當事人的意見得到充分、真實的聽取？最重要的是在聽證會開始時向當事人公開相關材料，讓其在做出決定前進行申辯，避免被調查人“蒙在鼓裏”。(4)具體而言，公開性原則要求聽證程序公開進行，並在舉行聽證前發布公告，告知利害關系人聽證程序的時間、地點和案由；允許群眾和記者旁聽，允許記者采訪報道；聽證期間，當事人有權在公開舉行聽證的地點進行陳述和申辯，提出自己的主張和證據，反駁對方的主張和證據；行政機關作出決定的事實依據必須公開，並經當事人質證，不為壹方當事人所知悉的證據不能作為決定的事實依據；根據聽證筆錄作出的行政決定的內容也必須公開。聽證程序的公開不僅可以保證行政決定更加公正、全面和客觀，而且有助於加強對行政機關的社會和輿論監督，提高公民守法意識。正如英國法蘭克斯委員會在《行政審裁處及公眾調查報告》中指出，要達致公平的裁決，所有裁決活動必須以公開、公平及公正三項原則為指引。在這三項原則中，公開原則排在第壹位。⑤
當然，公開原則並不是聽證程序的絕對要求。凡是涉及國家機密和個人隱私的事項，都可以不公開審理，這是許多國家的慣例，有些國家甚至規定聽證會不公開舉行。如日本《行政訴訟法》規定，“聽證壹般應當不公開舉行，但聽證主持人認為公開聽證不會對社會利益或者他人合法權益造成不利影響的，聽證也可以公開舉行。”⑥德國《行政訴訟法》也規定“口頭辯論應當采取不公開原則”，“在當事人不提出異議的情況下，聽證主持人可以允許其他人參加”。⑦當然，閉門聽證會畢竟是個別國家的做法，“少數閉門聽證會是例外，是為了保護相關私人利益而存在的”。比如美國的正式聽證必須公開，行政機關對非正式聽證程序有較大的自由裁量權，也不壹定公開。通常行政機關向當事人提出不公開聽證的要求，是在考慮個人利益和公共利益，平衡各方利益後，作出是否允許的決定。⑧
二、能量分離原理
職能分離原則是指在審理過程中，從事審判和審判聽證的機構或者人員，不能從事與審理和審判不相容的活動，以保證審判的公正性。⑨我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規定了這壹原則，即“聽證應當由行政機關指定的案件以外的調查人員主持，當事人認為主持人與案件有直接利害關系的，有權申請回避”。
職能分離原則來自古老的自然正義原則。這個原則主張“每個人都不能做自己。”
案件的法官”，它不僅適用於司法職位，也適用於行政職位。《英國行政法》這本書對此有比較全面的介紹。”當壹個公民的權利和合理利益受到行政決定的不利影響時，他不僅有權為自己辯護，而且有權要求他的意見必須由公正的行政官員來決定。行政決定不能由與決定有利害關系的人作出，這是自然正義原則對行政程序的要求。“沒有人可以是壹樣的
事件既是檢察官又是治安法官，因為這種情況也是自己案件的法官。" ⑩
當然，行政機關不同於司法機關，它不是專門的審判機關。鑒於行政機關處理的問題涉及復雜的專業知識和技術，為了提高效率和避免增加財政支出，立法不可能要求行政機關中的起訴和調查職能與聽證和審判職能完全分離，由壹個獨立的機構行使。可以實現的是內部職能分離，即在同壹個行政機關內，不允許履行偵查和起訴職能的人主持聽證和參與裁決。這也是許多國家聽證程序的具體做法。各國立法之所以如此重視職能分離，是因為如果壹個事先進行偵查和起訴的人參與裁決，必然會把重點放在他所調查的證據作為裁決的依據，而忽略了當事人出示的證據。
與意見相矛盾的證據，甚至檢察官秘密調查的調查沒有與當事人對質，也可能成為裁決的依據，這對當事人非常不公平。提前偵查起訴的人在辦案中很難處於超然的客觀心理狀態，這是公正審理和裁決的必要條件。如果將偵查和起訴人員與主持聽證的人員和審判員合二為壹，即使主持聽證和審判的人員沒有偏見，也很難讓當事人相信自己得到了公正的判決。(11)
我國《行政處罰法》第四十二條體現了職能分離原則，但過於原則，因為“非案件調查人員”的範圍很廣，可以是案件調查部門的其他負責人員、機關負責人、機關其他部門的人員。行政處罰法頒布。
之後，許多行政機關
在制定相關實施辦法時，聽證主持人多定位為行政機關法制機構工作人員。但這類人員與偵查人員的接觸和影響仍然難以避免。這種情況是可以避免的，尤其是當法律機構的人員本身就是案件調查人員時。為了保證職能分離原則的真正落實，有必要確立聽證主持人相對獨立和公正的法律地位。美國在這方面的經驗可以借鑒。在1946之前，主持聽證的人只能行使機關授予的職權，沒有特殊地位，無法取得當事人的信任。1946聯邦行政程序法明確規定了聽證審查員制度，1972後改為行政法官。行政法官是獨立的，不受行政機關首長的直接控制。除非有公務員制度委員會規定和確認的正當理由，否則不能解除行政法官的職務。行政機關無權自行任命行政法官，只能從公務員委員會確認的合格人員名單中選擇被任命者。在編制上是其機關的工作人員，在任免、工資等方面不受其機關控制。1981修訂的《國家行政訴訟法範本》規定了行政法官集中使用制度，即在國家行政部門設立行政聽證局，行政法官根據聽證局的指派可以在不同機關任職。
如同公開聽證的原則壹樣，職能劃分的原則也不是絕對的。特別是在行政機關的高層，職能整合還是允許的。(12)而且在壹些特殊領域，功能的劃分還是有壹些例外的。例如，在申請原許可的決策程序中，涉及價格的合法性和選擇的程序，或者涉及公用事業、公共交通設施和經營活動的程序，不能職能分離，應當允許相對整合。(13)
第三，事先通知原則
行政機關舉行聽證並作出行政決定前，應當將聽證涉及的主要事項以及聽證的時間、地點告知相對人，保證相對人能夠有效行使申辯權，從而保證行政決定的適當性和合法性。不能及時被告知，沒有足夠的準備時間，意味著當事人沒有機會取證和準備辯論。由於不了解聽證會涉及的主要問題，他們無法為聽證會做必要的準備，也難以行使為自己辯護的權利。因此，我國《行政處罰法》第四十二條規定，行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可證或者較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求聽證的權利。行政機關應當在聽證的七日前將聽證的時間、地點通知當事人。
事先告知原則是聽證制度的核心內容之壹。許多國家的法律原則和程序法都包含這壹聽證原則。根據英國的自然正義原則，行政機關必須聽取對方意見的原則包括三項內容:(1)公民有在合理時間之前被告知的權利；(2)公民有權了解行政機關的論據和依據；(3)公民有權為自己辯護。前兩項內容是事先通知原則的體現。日本《行政訴訟法》第15條規定，行政機關作出不利處罰時，應當事先留出相當的期間，並將不利處罰書面通知相對人。書面通知應包括:(1)不利處罰的內容及相關法律法規依據；(二)構成不利處罰原因的事實；(三)聽證會的日期和地點；(4)負責聽證的機構名稱和所在地。此外，美國和德國的行政程序法也規定了更詳細的公開原則。該原理主要解決以下問題:
(壹)告知對象。行政機關舉行聽證前，應當將聽證事項及時間、地點告知相對人。相對人的範圍，即通知的對象，在不同的國家有不同的定義。我國行政處罰法將其定義為“當事人”，即被處罰人，而美國法律將其定義為“利害關系人”，即權利義務受到聽證結果直接影響的當事人。德國的行政訴訟法將其定義為“相對人或關系人”。因為聽證的目的是聽取利害關系人的意見，而不僅僅是被處罰人或當事人的意見，聽證的對象應該比當事人更廣泛，包括相對人和其他利害關系人。
(二)通知的時間。聽證前告知的目的是方便利害關系方參加聽證或準備其意見和辯論。因此，在告知聽證權利和聽證時間時，應提前給利害關系人壹定的準備時間，即告知與聽證之間的時間不能過短，否則會影響相關人員的準備，但也不能過長，以免浪費時間和精力。時間的長短取決於當事人和相關人員的距離和案情的復雜程度。(14)各國立法都要求“及時”。
(美國《聯邦行政訴訟法》第554條)或在開庭前壹定期限內發出通知(日本《行政訴訟法》第15條)。我國行政處罰法規定是7天。至於其他行政行為的通知時間，目前沒有規定，必須在行政訴訟法中予以明確。
(三)通知的內容。聽證前告知的內容應當包括當事人要求聽證的權利、聽證的壹般內容和涉及的重要事項，以及聽證的時間、地點和機關。我國《行政處罰法》對此沒有詳細規定，各地各部門在聽證實施辦法中對此進壹步細化，增加了“當事人姓名、違法行為、行政處罰的理由和依據以及擬作出的行政處罰決定”等內容。
(15)
(4)通知的方式。開庭前的告知方式通常有三種:壹是書面直接送達，二是郵寄通知，三是公告送達。我國《行政處罰法》沒有作出規定，但各地各部門實施行政處罰法的具體措施，除了上述三種送達方式外，還有委托送達和口頭告知(也要記入筆錄)。
第四，案卷排他性原則
案卷排他性原則是指行政機關依照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為依據，而不能以當事人不知曉、未論證的事實為依據。目的是保證當事人能夠有效行使陳述意見的權利和反駁不利於證據的權利。法院只能根據案卷中的記錄審查行政決定的合法性，行政機關也可以以此為由獨立作出決定。我國行政處罰法第四十二條第1款第七項規定:“聽證應當制作筆錄，經核對無誤後，由當事人簽名或者蓋章”。但沒有規定聽證筆錄是決定中的唯壹依據，甚至根本沒有提到筆錄在處罰決定中的作用。各地各部門的《聽證實施辦法》對此做了壹些補充。如《上海市行政處罰聽證程序試行規定》第二十六條規定“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據”。《勞動行政處罰聽證程序規定》第16條規定:“勞動行政部門不得將未經聽證的證據作為行政處罰的依據”。
目前有爭議的問題是:聽證筆錄在行政決策中的作用是什麽？壹種觀點認為，應充分借鑒吸收案卷排他性原則，尤其是其精髓。“行政機關認定的事實和理由，應當讓當事人知曉和辯論；行政機關采用聽證筆錄以外的事實和證據的，應當為當事人提供了解和辯論這些材料的機會。”(16)
也就是說，聽證筆錄應該是行政決定的主要依據。
另壹種觀點認為，聽證筆錄只能作為行政決定的依據之壹，因為聽證後補充的證據不能認定無效，仍應作為依據，且當事人可能沒有提交相關證據，因此無法在聽證會上出示全部證據並經質證後予以確認。特別是在當事人放棄聽證的情況下，要求所有證據都在聽證會上質證，在法理上是站不住腳的，在實踐中也是不可能的。從目前我國聽證制度的適用情況來看，壹方面，聽證筆錄的作用沒有得到足夠的重視，行政機關作為程序的發起者和裁判者，在使用聽證筆錄方面仍然享有很大的自由裁量權，未聽證的證據和事實在行政決定中仍然發揮著非常重要的作用，這與聽證程序本身的案卷排他性原則的要求還相差甚遠；另壹方面，聽證筆錄是行政程序的階段性產物。行政決定的最終形成取決於行政長官的裁決。聽證結束後，采納證據、查明事實仍然是必然的。此外，行政決定不是最終決定，還要接受司法審查。因此，為了實現聽證程序本身所追求的目的，
我們同意聽證筆錄是行政決定的主要依據的觀點。
以上是聽證程序的主要原則和制度，此外還有回避原則、禁止單方接觸原則、卷宗閱讀原則和委托代理原則。這些原則的重要性不亞於上述四項原則，但由於它們大多是行政程序的壹般原則，人們更為熟悉，因此這裏不作詳細討論。
①參加王明陽:英文行政法，中國政法大學出版社，1987，3月，152，153-154。
(美)傑羅姆·巴倫著，托馬斯·迪洛斯:《美國憲法導論》，劉瑞祥譯，中國社會科學出版社，1995，第102、108頁。
(3)參見行政院研究發展檢查委員會編《各國行政程序法比較研究》(臺灣)，第168頁。
④瑪格麗特·阿拉斯，《澳大利亞行政管理概論》
巴特沃斯1990，265頁。
⑤ (11)王明陽:《美國行政法》，中國法制出版社，1993，第433頁，第437頁，第438頁。
⑥ ⑥張建聲:《行政程序法比較研究》，杭州大學出版社，1997版，第108頁。
⑧楊惠姬:《聽證程序理論與實踐》，上海人民出版社，1997，第225頁。
(12)參見伯納德·施瓦茨:《行政法》，徐冰譯，人民出版社，1986，第303頁。
(13)參見美國1946聯邦行政程序法第554條。
(14)(16)劉勉義、蔣勇:《行政聽證程序研究與應用》，警官教育出版社，1997，第47頁。
(15)參見《上海市行政處罰聽證程序試行規定》第12條。