黨的十八大和十八屆三中全會作出了壹系列“頂層設計”，對中國下壹步改革作出了總體部署。然而，在中國這樣壹個超大規模的國家，“頂層設計”並不能解決現實中的所有具體問題，也很難制定出形式統壹、與各地實際情況充分結合的政策。中央作出部署後，地方政府需要根據中央的精神、原則和導向，制定具體政策和實施方案，大膽試驗和突破，不斷推進理論和實踐創新，落實中央的“頂層設計”。可以說，改革關鍵時期中國的政治經濟機制的特點是中央政府的“頂層設計”和鼓勵地方創新。
頂層設計和推進的制度根源
最近，“頂層設計”成為中國的壹個政治“熱詞”。黨的十八大後，中央果斷決策，壹系列深化改革重大舉措陸續出臺，直指嚴重影響經濟社會健康穩定發展的重大問題，在整頓黨風政風、提高行政效能、改善民生、促進社會公平等方面取得明顯成效，極大提振了人心。這些“頂層設計”之所以能夠迅速發揮作用，是因為它們不僅針對長期以來造成各種經濟社會矛盾的重要問題，而且在我國政策執行過程中充分利用了“頂層推動”機制。在現行政治體制下，大政方針由中央制定，按照黨政體制自上而下實施。“頂層”壹旦升遷，通常會產生“牽壹發而動全身”的效果。
“高層提拔”的有效性來自於中國的政治制度。中國是壹個單壹制國家，政治權力、行政權力和財政權力來自中央政府。除了特區和自治區，地方政府沒有政權。地方政府有壹些行政權力，但都來自中央政府的授權。財權由中央和地方分享，但如何分享和享有，由中央規定。“只要是單壹制國家，地方政府的權力就會全部來自中央政府的授權。”在這種集權體制下，地方政府對中央政府負責，中央政府以下的地方政府逐級負責。地方政府的主要官員由中央政府任命，下級政府的主要官員由上級政府任命。“中央與省政府之間，上級地方政府與下級地方政府之間，實行地方服從中央，下級服從上級的原則”。(2)與世界上許多聯邦制國家相比，中國的政權效率更高，便於快速決策，具有迅速貫徹國家意誌的能力，屬於“動員”制。“頂層推動”利用了中國的中央集權制度，是制定和執行政策的有效方式。
中國大多數地方政府不實行地方自治，地方自治只存在於兩個特別政治區:香港和澳門。他們的自治權來源於特別立法，不同於其他地方政府的政治權限。中國的民族區域自治也僅限於特定的少數民族地區，自治也僅限於特定的範圍。與實行地方自治的國家相比，我國中央政府對地方的控制程度更強，有利於國家戰略的推進和國家政策的實施。如果中央決定大力推進某項決策，必然會迅速實施。改革關鍵時期的“頂層推動”，正是因為中央的大決心，才獲得了巨大的“勢能”，才能迅速推動中央部署的重大改革。
這樣的黨政系統，既進行國家治理，又承擔利益表達和利益合成的功能。黨政組織位於各級行政機關和地方，既是政令的執行系統，也是信息的收集和反饋系統。黨和政府也是唯壹能最終解決人民問題的機構。人民的利益是黨和政府的最終目標。另壹方面，人民的大部分要求和期望只有黨和政府才能滿足。因此，人民對黨和政府的依賴程度很高。由於黨和政府既是利益表達和綜合機制的壹部分，又是利益聚合機制的組織者和管理者，黨和政府可以直接感知人民的各種利益訴求和不滿，並采取各種措施滿足人民的訴求，緩解人民的抱怨，從而最大限度地消除政府面臨的因素。與那些實行議會制和利益集團政治的國家相比，中國政府對人民的要求反應迅速，決策迅速，政策執行迅速，地方政府不會公開抵制中央政府的政策。這種利益表達和利益整合的機制是由權力運行的形式決定的。這樣壹來，中央政府直接面對人民的需求，決策壓力很大。壹旦做出決定，必然需要快速推進，層層落實。這是各界人士不斷呼籲盡快進行改革“頂層設計”的原因，也是“頂層推動”迅速見效的制度基礎。
地方創新的內在動力
中央政府的“頂層推動”開啟了全面深化改革的進程，向地方政府和各類市場主體發出了“動員令”。但中央只是對下壹步改革做出了總體部署，深化改革的措施還需要在地方創造性地實施，從而制定出適合地方發展需要的政策。比如十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”，這壹重大改革的實現需要地方參與設計相應的制度。又如，三中全會提出“取消或簡化前置審批，全面落實企業投資自主權，促進投資創業便利化”。投資審批制度如何改革，不僅需要中央制定全國性的制度，還需要地方制定政策，因為企業主要是在地方政府的轄區內生產經營。三中全會啟動了許多重大改革，為地方創新開辟了新的空間，使得地方政府在落實中央決策、為當地創造良好發展環境方面開始了新壹輪的競爭。
地方政府間的競爭是地方政府創新的動力。雖然中國沒有獨立的政權，但由於中央政府采取的行政和財政分權，地方政府獲得了許多發展和管理經濟的權力。因此，地方政府有獨立的經濟利益，地方利益成為地方經濟發展的動力之壹。地方政府在得到中央政府授權的同時，也承擔著發展地方經濟的責任，地方政府必須把促進地方經濟發展作為首要任務。由於資源稀缺，地方政府面臨著頻繁的競爭。“沒有行政隸屬關系的地方政府圍繞各種有形和無形資源，在投資環境、法律制度和政府政策等方面展開競爭，以促進各自轄區的經濟增長和社會發展。”③
由於地方競爭和地方經濟的積極發展，中國的經濟實體主要分布在局部地區。從數量上看，中央政府的央企只有少數，其余多由地方經濟構成。“中國地方政府實際上控制著大量地方資源，如土地、企業、金融資源、能源和原材料。地方政府對經濟的影響是廣泛而深刻的。在中央政府的監督下，地方政府在大多數經濟活動中起著至關重要的作用。”⑤中國每年的GDP主要來自地方。從1992到2011的數據來看，除了1994和1995外，所有省份的GDP總量占全國的95%以上。從2002年開始，所有省份的GDP總量都超過了全國總量。⑥
地方政府也有發展地方經濟的政治動機，這種動機來源於地方官員對政績的追求。中國地方官員的升遷是委任制，上級政府決定下級官員的升遷與否。上級考核下級的方式是政績考核，其中經濟增長占主要比重。⑦這種鼓勵官員行為的方法導致地方官員更傾向於經濟增長的執政目標，地方政府發起了“晉升錦標賽”，地方政府就稅收、工商管理、投資等政府監管政策展開競爭，以吸引投資，促進經濟增長。地方政府也在基礎設施建設等公共產品的提供方面展開競爭，以通過改善投資環境來吸引投資和促進經濟增長。地方政府的很多創新都是為上述目標服務的，通過創新加速經濟增長，從而提高上級的評價，獲得晉升機會。因為地方官員政治升遷博弈的基本特征是，壹個官員的升遷直接減少了另壹個官員的升遷機會，使得地方政府處於激烈競爭的狀態。⑧
在經濟領域，競爭可以提高效率，有效配置資源。地方政府間的競爭有助於限制來自政府的無效率行為，促進不利於資源有效配置的制度不斷完善。地方政府在提供公共產品和社會福利方面的競爭有利於提高公共產品的效率和社會福利的公平性，人民可以從中直接受益。競爭還可以提高地方政府的行政效率，鼓勵行政創新。在政治改革和行政改革方面，地方政府圍繞提高行政效率、提高社會管理水平、增強政治合法性等目標，進行了大量自發的改革。據第六屆“中國地方政府創新獎”統計，* * * 1913省級以下地方政府創新項目申報該獎項，⑨全國縣級行政區劃占67%。省級政府也進行了創新改革和試驗。比如，近年來，廣東在省內開展了大部制改革，四川在省內開展了鄉鎮黨委書記“直選”。地方政府創新的方式有很多。雖然要承擔改革失敗的風險，但地方政府還是願意嘗試，因為改革成功帶來的收益明顯高於失敗的成本。
雖然我國實行單壹制和非地方自治，但在經濟分權和行政分權的體制下，地方政府競爭受到鼓勵，成為推動經濟發展的主要動力。近年來，中央政府更加關註民生，社會發展的競爭正在成為地方政府競爭的焦點，政府創新活動也擴展到社會管理領域。
中央政府對地方創新的鼓勵
中國歷來主張充分發揮中央和地方的積極性，壹方面鼓勵地方政府創造性地執行中央政策，另壹方面鼓勵地方政府自發地大膽創新。上面說的通過官員考核和政府績效評價來考核選拔幹部，是壹種間接的創新激勵機制，因為創新的績效並不直接體現在官員考核和政府績效評價的指標中。地方政府是否有創新，創新是否成功，是通過政府績效、官員考核等各項指標的得分來判斷的。那些不能帶來經濟、社會、政治發展直接效果的地方改革，因為進不了考核和政績考核指標，得不到上級或中央的肯定。因此，考核和績效評估對政府創新的激勵是間接的，不足以成為地方政府創新的主要驅動力。
中央政府直接鼓勵地方創新的制度安排是在地方設立“試點”，包括兩種類型:壹種是在地方設立試點，檢驗某項政策；二是在局部地區設立試點，在指定的特殊區域進行政策實驗。中央政府更多使用政策手段設立實驗區，通常以經濟功能區的形式出現。據不完全統計，截至2011，國家級經濟功能區僅有385個，省級經濟功能區多達1210個。實驗區是壹個非常強大的政策工具。中央政府通常給予實驗區“國家級”待遇(最可見的是行政級別的提升)，先行先試的特權，相應的特殊政策，以及壹定的資金支持。這些額外的政策對地方政府承擔實驗區的任務有足夠的激勵。
實驗區的設立是中國改革開放的開始，1979深圳特區的設立是中國改革開放的標誌。各種經濟功能區，如經濟開發區、高新技術開發區和保稅區，是工業發展和開放政策的試驗，取得了成功的經驗，並在全國範圍內推廣。已確立的國家級和省級功能區，大部分是經濟功能區。經過多年的發展，經濟功能區單壹的經濟發展功能已經不能應對日益增長的社會管理和服務需求，單壹的改革也不能解決當時的諸多社會問題，可持續發展面臨嚴重問題。單壹的經濟功能區不僅無法承擔整體的社會發展和管理任務，而且其鼓勵創新的功能已經淡化。針對這種制度需求，國家在21世紀初設立了“綜合改革試驗區”，以更大的改革任務和更多的授權，鼓勵地方政府在更大範圍內開展更深層次的試驗。2005年6月，上海浦東新區獲批成為全國首個綜合改革試驗區，目標是探索經濟體制、行政管理體制和社會管理體制綜合改革。此後，深圳經濟特區和天津濱海新區相繼成為國家綜合改革試驗區。由於中央政府在優惠政策、試點先行、資金支持等方面的大力支持，地方政府對成為國家綜合改革配套試驗區的熱情非常高，這壹政策在當時起到了調動地方創新積極性的作用。
綜合配套改革涉及領域多，政策間協調難度大，進展緩慢。經濟增長方式不科學、產業結構不合理、過度依賴出口、資源過度開發和生態環境破壞、城鄉二元對立等壹系列問題，都成為中國進壹步發展的障礙。面對越來越大的決策壓力，中央政府表現出新的政治智慧，采取讓地方政府分擔中央決策壓力的方式，有選擇地將任務交給不同的地方政府。通過設立專題試驗區，中央政府選擇了壹批地方，中央政府賦予了相應的政策和權力，探索解決這些重大問題的途徑。自2007年6月以來，許多國家特別改革試驗區不斷設立。國家先後設立了成都、重慶、武漢城市圈、長株潭城市群、沈陽、山西、義烏、海南、舟山、溫州、海西、北部灣等壹批專題綜合改革試驗區，用於解決統籌城鄉發展、實現資源節約型和環境友好型發展、探索老工業基地和資源型城市轉型、發展海洋經濟、實現國際貿易方式轉變、探索地方金融和民間金融改革、參與國際合作等問題。這些實驗區都面向具體的經濟發展問題，側重於不同主題的探索和改革。要實現的任務是“引領實驗內容、攻堅任務、展示改革成果”。中央充分發揮地方積極性，允許其在不同試驗區探索解決不同問題，以加快新政策出臺，提高國家應對發展問題的能力。
值得註意的是，新壹輪實驗區的選擇采取自上而下和自下而上相結合的方式。有些實驗區是中央定的，地方爭取。中央政府從幾個可供選擇的地方中擇優確定新的主題實驗區。有些實驗區是地方應用，中央確定創意來自地方。這類特殊試驗區的集中表現就是地方區域規劃上升為國家戰略，如江蘇沿海經濟帶、遼寧沿海經濟帶、圖們江區域開發、海峽西岸經濟區、晉陜豫黃河金三角示範區、橫琴開發區等。，都是先作為省級規劃，再通過中央的批復，上升為國家發展戰略。地方區域規劃上升為國家戰略，必須是地方創新，對其他地方有示範、帶動和輻射作用，必須是基於國家發展視角的地方規劃。這種自下而上爭創國家級實驗區的方式，既能引導地方政府充分認識自身優勢，又能放眼全國。地方政府要成為國家特別實驗區或把地方規劃上升為國家戰略，就必須利用現有優勢或發掘新優勢，探索經濟發展和社會管理的新方法。因為中央對特別實驗區和國家戰略有特殊的政策支持，地方政府無論是承擔特別實驗區的任務，還是將地方規劃上升為國家戰略，積極性都很高。雖然已經成為國家實驗區或者國家戰略，但是地方政府也面臨著巨大的創新壓力。
地方創新的制約因素
按照我國政府職能的垂直劃分，宏觀調控的主要責任在中央政府，省級的宏觀調控權力較小。省級以下政府的職責側重於市場監管、公共服務和社會管理。這種權力結構決定了地方創新的主要載體是省以下政府，尤其是管理和服務任務繁重的市級政府。近年來，“地方政府最積極的壹級不是省政府，而是市縣政府。”由於我國大部分省份面積較大，省內存在區域發展差距，省級政府的主要職能是協調內部關系，統籌發展，很難進行單項政策創新。根據吳建南對前五屆“中國地方政府創新獎”* * 113獲獎項目的分析，市級和區級政府占79.9%。然而，最近情況發生了變化。中央成立深化改革領導小組後，各省也成立了相關機構。這壹機構的設立給改革中的省政府提出了壹個任務，使得省政府有必要規劃本省的改革措施。
從我國政府權力的縱向分布來看，地方政府的行政權力是比較完整的。行政管理最重要的是行政效率，所以地方創新重在政府流程再造，目標是提高行政效率。換句話說，地方創新的重點在於政府本身，因為制度變遷受制度制約，很難改變，而流程再造只涉及同級政府，具有很強的可操作性和可持續性。提供公共服務的創新受到地方政府財力的制約，很難有“大手筆”。社會管理的創新最有利於減輕地方政府的負擔，但培育社會組織需要時間。目前，社會無法承擔社會管理的職能，社會管理創新的最大挑戰是如何使其可持續。
地方創新受地方經濟社會發展的制約。根據俞可平對2005年申請“中國地方政府創新獎”的133政府創新項目的分析，區域經濟發展的差異是地方政府創新的主要驅動力。經濟發達的東部地區政府創新遠多於中西部地區，創新的內容也呈現出明顯的區域差異:東部地區行政改革和公共服務創新最多，政治改革和創新相對較少；中西部地區主要進行公共服務創新，其次是政治改革創新，行政改革創新最少。
本土創新也有風險。首先，改革可能會失敗或無法堅持。二是創新行為往往與現行政策不符，有時可能沒有法律依據。因此，地方創新需要中央政府的同意或默許，也就是常說的賦予地方政府試錯權，中央政府為地方改革“背書”。反過來，地方創新必須得到中央政府的認可。如果創新精神來自中央，地方政府就會大膽試驗，壹旦成功，就實現了中央鼓勵地方創新的初衷。從這個意義上說，那些追求政績的地方官員，比如那些上任之初或因年齡、資歷等因素個人升遷空間較大的官員，通常都有創新的動力。日常管理是地方官員的主要任務。官員只有完成了日常管理工作，才有精力創新。因此，我們必須看到，在本土創新“熱”的趨勢下，“為創新而創新”很可能出現。這種“創新”其實是假創新，浪費了寶貴的公共資源。
頂層推動和地方創新，取決於中國政治結構中集權和分權的共存。根據組織理論，分權結構有利於創新，而集權結構長於晉升。從中央政府向地方政府放權，可以充分發揮地方的創新積極性，然後通過中央政府的鼓勵和推動，其他地方可以學習模仿，創新的收益就會被擴散和放大。集權與分權的制度結構既能提供創新激勵，又有利於促進地方創新；既給地方政府創新提供了很大的空間，又能使地方創新的成果在國家的主導下向全國推廣，從而節約制度變遷的成本。