隨著國家和地區之間經濟文化交流的日益頻繁和密切，隨著全球環境不穩定性的日益增加，壹切沒有硝煙的生態戰爭——“外來物種入侵”正在世界各地悄然打響，由此引發的生態災難正嚴重威脅著世界各國的經濟發展和全球生態安全。
被稱為“紫魔鬼”的水葫蘆(中國俗稱“水葫蘆”)在世界各地水域的猖獗繁殖，是外來物種入侵的最典型例子。65438-0884年，原產南美委內瑞拉的鳳眼蓮被送往美國新奧爾良世博會。來自世界各地的人們看到了它華麗的花朵，並把它們作為觀賞植物帶回各自的國家。殊不知，繁殖能力極強的鳳眼蓮從此成為各國的頭號有害植物。在非洲，鳳眼蓮遍布尼羅河；在泰國，鳳眼蓮覆蓋著湄南河；在美國南部，墨西哥灣沿岸的內河航道也被密集的鳳眼蓮層層堵塞，不僅導致船只不通，還導致魚蝦滅絕，河水發臭；中國雲南的滇池也因為水葫蘆的瘋狂蔓延，被專家指責患上了“生態癌癥”。
此外，澳大利亞的“無災”，地中海的毒藻，美國五大湖的斑馬貽貝，夏威夷的青蛙，以及紫莖澤蘭、大米草、松材線蟲、加拿大壹枝黃花、小龍蝦、美國白蛾等外來物種的入侵案例。由於缺乏天敵，這些外來入侵者不僅破壞食物鏈，威脅其他生物的生存，而且給世界帶來巨大的經濟損失。根據國際自然資源保護聯盟(IUCN)的報告，每年外來物種入侵給全球造成的經濟損失超過4000億美元。[1]
目前，外來物種入侵作為壹個全球性問題，引起了各國和國際組織的廣泛關註。國際自然資源保護聯盟、國際海事組織(IMO)等國際組織制定了如何引進外來物種、如何預防、消除和控制外來物種入侵的技術文件。美國、澳大利亞、新西蘭等國家相繼建立了各種防控外來物種入侵的技術指南和導則，並做出相應立法，加強對外來入侵物種的防禦能力和綜合管理能力。
中國入世後，外來物種入侵中國的機會將大大增加。與此同時，涉及國際貿易和其他交流的外來物種入侵問題將日益突出。遺憾的是，我國長期以來對外來物種入侵的重視不夠，對外來物種的預防措施和生物防治技術的研究剛剛起步，對外來物種入侵的相關立法也非常有限，幾乎是空白。如何建立壹套有效的抵禦外來物種入侵的法律規則，加強外來物種入侵的防控，已成為我國環境法制建設的壹項緊迫任務。本文以此為己任，試從立法完善的角度談防治外來物種入侵。
壹、外來物種入侵和外來物種引進
外來物種的引入是壹個與外來物種入侵密切相關的概念。任何生物物種總是在特定的地方形成，然後通過遷徙或引入逐漸適應遷徙地或引入地的自然生活環境並逐漸擴大其生活範圍。這個過程叫做外來物種的引進(簡稱引種)。
毫無疑問，正確的種植會增加引種區的生物多樣性，極大地豐富人們的物質生活。比如美國在20世紀初從中國引進大豆，種植面積從6000多萬畝增加到現在的4億多畝。目前，美國已經成為最大的大豆生產國和出口國。就中國而言，早在公元前126年，張騫出使西域歸來後，中國歷史就翻開了引進外來物種的壹頁。苜蓿、葡萄、蠶豆、胡蘿蔔、豌豆、石榴、核桃等物種開始沿絲綢之路傳入中原，玉米、花生、紅薯、芒果、檳榔、無花果、木瓜、核桃等傳入中原。
相反，不當引進會使缺乏天敵的外來物種迅速繁殖，搶奪其他生物的生存空間，導致生態失衡和其他本地物種的減少和滅絕，嚴重危及壹個國家的生態安全。這種意義上的物種引進被稱為“外來物種入侵”。因此，對對等地生態環境造成嚴重危害的外來物種稱為“入侵物種”。
不難看出，“入侵物種”不同於“外來物種”，外來物種是指有害的外來物種，如鳳眼蓮、松材線蟲、米草等，其範疇小於“外來物種”。而“外來物種入侵”也不同於“外來物種傳入”，是指外來入侵物種通過自然或人為的途徑，從原居地擴散到入侵地，破壞入侵地的生物多樣性和生態系統，甚至危害人類健康，從而造成經濟損失和生存災難的過程。
值得壹提的是，隨著氣候和環境的變化，壹些在引入後相對壹段時間內沒有危害的物種，可能會逐漸轉變為“入侵物種”。所以從某種意義上說，外來物種的引入結果在壹定程度上是不可預測的。這也使得外來物種入侵的防控更加復雜和困難。
二、外來物種入侵的嚴重後果
外來有害生物侵入新的適宜生長區域後，其種群會迅速繁殖，逐漸發展成為新的當地“優勢種”，嚴重破壞當地的生態安全。具體來說，後果主要包括以下幾點:
第壹，外來物種入侵會嚴重破壞生物多樣性，加速物種滅絕。
生物多樣性是壹個具有不同層次的復雜系統，包括所有植物、動物、微生物物種及其遺傳信息，以及生物和生存環境。[2]雖然壹個國家或地區的生物多樣性是大自然賦予的，但是任何壹個國家都必須投入大量的人力物力來盡力維護自己的生物多樣性。然而，外來物種的入侵是威脅生物多樣性的頭號敵人。入侵物種引入異地後，由於缺乏天敵和其他能限制其繁殖的限制性因素，後果是迅速擴散，大量擴張，形成優勢種，與當地物種爭奪有限的食物和空間資源，直接導致當地物種退化甚至滅絕。
第二，外來物種的入侵會嚴重破壞生態平衡。
外來物種的入侵會影響植物土壤中的水分和其他養分，以及生物群落的結構穩定性和遺傳多樣性，從而破壞當地的生態平衡。比如薇甘菊，這種從澳大利亞傳入並入侵海南島和雷州半島很多林場的外來物種，因為能吸收大量土壤水分，所以極其幹燥，對水土保持非常不利。此外，薇甘菊還能分泌化學物質抑制其他植物的生長，壹度嚴重影響了整個林場的生產和發展。
再次，外來物種的入侵，由於其可能攜帶的病原微生物，會對其他生物的生存，甚至對人類健康造成直接威脅。
比如起源於東亞的荷蘭榆樹病，曾經在1910和1970兩次入侵歐洲，造成歐洲大部分國家榆樹死亡。另壹個例子是40年前引入中國的豚草。其花粉引起的“花粉熱”會對人體健康造成極大危害。每年7-9月花粉飄散時，過敏人群會出現哮喘、打噴嚏、流鼻涕等癥狀，甚至因其他並發癥死亡。
第四，引進外來物種也會給受影響的國家造成巨大的經濟損失。
對於任何壹個國家來說，徹底根除外來入侵物種都是非常困難的。事實上，僅僅是控制其傳播的管理成本就相當昂貴。在英國，為了控制12最危險的外來入侵物種，在1989-1992年，光除草劑花費了3.44億美元，而在美國，每年要花費300萬美元來控制鳳眼蓮的繁殖和蔓延。同樣，中國每年打撈水葫蘆的費用高達565438美元。[3]
根據美國、印度和南非向聯合國提交的研究報告，這三個國家因外來物種入侵造成的經濟損失分別為6543.8+050億美元、6543.8+030億美元和800多億美元。[4]根據國際自然資源保護聯盟的報告，外來物種在非洲迅速蔓延，嚴重破壞了生物多樣性和經濟發展，每年造成數十億美元的經濟損失。報告的起草者霍華德認為，目前外來物種對非洲造成的損害可能只是冰山壹角，其對非洲生態和經濟發展的影響可能比估計的要大得多。[5]
第三，外來物種入侵渠道分析
可以肯定的是，防止外來物種入侵的相關立法必須建立在全面了解國外特殊入侵渠道的基礎上，只有這樣，立法才能更加科學有效。
壹般來說，外來物種的入侵渠道包括以下三種:
自然入侵
這種入侵不是人為造成的，而是植物種子或動物幼蟲、卵或微生物通過風媒、水流或昆蟲、鳥類傳播而自然遷移造成的生物危害引起的外來物種入侵。
如紫莖澤蘭、薇甘菊和美洲斑潛蠅都受到自然因素的入侵。
(2)無意引入
這種引進方式雖然是人為引進，主觀上沒有引進的意圖，但是隨著進出口貿易，海船或者入境旅遊都是無意中引進的。
比如“松木大人”就是中國貿易商在進口設備時用木質包裝箱帶進來的。在世界水域航行的海船排放的數百萬噸壓艙水也已成為無意引入水生生物的主要渠道。此外，入境遊客攜帶的水果、蔬菜、肉類甚至乘客的腳底，都可能成為外來生物無意入侵的通道。
(3)有意引入
應該說這是外星人入侵最重要的渠道。世界各國為了發展農、林、漁業的需要，經常有意識地引進優良的動植物品種。比如20世紀初，新西蘭從中國引進獼猴桃，美國從中國引進大豆。然而，由於缺乏全面的風險評估體系，世界各國在引進優良品種的同時，大量引進了有害生物，如大米草、空心蓮子草、福壽螺等。由於這些入侵物種改變了物種的生存環境和食物鏈，在沒有天敵制約的情況下泛濫成災。世界上大多數害蟲都是通過這個渠道傳入世界各國的。
四。防治外來物種入侵的國際合作及其他國家的立法實踐
作為壹種全球性的生態現象，外來物種入侵逐漸成為犧牲多樣性和物種滅絕的重要原因。根據IUCN提供的數據，全球共有10954種野生動物，1/3種魚類，1/4種哺乳動物、鳥類和爬行動物，均為高度瀕危。如果以這個速度發展到265，438+000年，在地球上，[6]
面對如此嚴峻的形勢，越來越多的國家逐漸意識到，單靠壹個國家是無法阻止外來物種肆意入侵的，積極的國際合作可以更有效地緩解外來物種對生物多樣性的威脅。
從1982到1988，在環境問題科學委員會(SCOPE)的組織下，許多科學家開始討論外來物種入侵的本質。
65438-0992年在巴西裏約熱內盧召開的世界環境與發展大會上，與會各國簽署了《生物多樣性國際公約》(包括中國)，這是最重要的全球性生物安全公約。關於外來物種入侵，《公約》第八條明確規定:“必須預防和控制外來入侵物種對生物多樣性的影響。”同時,《公約》還要求各締約國直接或要求其管轄下的任何提供《公約》規定的生物的自然人或法人向將引進這些生物的締約國提供關於這些生物在締約國的使用和安全的任何現有信息以及關於這些生物可能產生的不利影響的任何現有信息。
此外，與控制外來物種密切相關的兩個國際規則:《SPS協定》(即《衛生與植物檢疫措施協定》)和《TBT協定》(即《技術性貿易壁壘協定》)也明確規定，為了保護生產安全和國家安全，可以設置壹些技術壁壘，防止有害生物的入侵。
事實上，早在1982年，《聯合國海洋公約》就明確規定，各國必須采取壹切必要措施，防止、減少和控制由於有意或意外地將外來新物種引入海洋環境的特定部分而可能引起的海洋環境的重大和有害變化。
總的來說，已經通過了40多項防止外來物種入侵的國際公約、協定和準則，許多協定正在制定之中。盡管許多公約在壹定程度上不具有約束力，盡管各國在制定檢疫標準方面仍存在壹些差距和矛盾，但這些文件在壹定範圍內仍發揮著越來越重要的作用，國際海事組織、世界衛生組織和聯合國糧農組織也更加積極地致力於加強防控外來物種入侵的國際合作。
環顧世界，美國和澳大利亞防控外來物種入侵的立法措施值得借鑒。
作為世界上遭受外來物種入侵最嚴重的國家之壹，美國政府早在20世紀90年代初就開始了相應的立法工作。1990年，美國國會通過了《非本土物種法案》，旨在研究美國的航運實踐，幫助掌握如何引入外來物種，如何防止有害物種的引入。5438+0999+10月第壹屆海洋生物入侵國際會議如期在麻省理工學院召開時，克林頓總統發布總統令，成立由各部門代表組成的入侵物種委員會，該委員會必須與聯邦政府、各州、相關科學家、大學、航運業、環保機構和農場組織等不同單位合作，互相協助，開展抵禦外來入侵物種的工作。
由於特殊的地理位置，澳大利亞對外來物種入侵的防控主要集中在兩個方面:壹是如何防控220多種對農業和林業造成嚴重影響的有害雜草；二是如何解除船舶壓載水攜帶的海洋外來物種入侵的威脅。基於此，65438-0996年，澳大利亞首次制定了《澳大利亞生物多樣性保護國家戰略》，旨在通過制定各種環境影響評估計劃，建立生物等方法防控有害外來物種，將外來物種引入的風險降至最低。
1997國家雜草戰略(1999最新修訂版)由澳大利亞和新西蘭環境與保護委員會、澳大利亞和新西蘭農業與資源管理委員會、澳大利亞林業部聯合發布。《國家雜草戰略》主要規定了外來雜草管理的三個目標，並明確了政府、社區、土地所有者和土地使用者各自的義務和責任，最後提出了相應的行動策略。此外，針對雜草的引入，澳大利亞還建立了壹套雜草風險評估體系(WRA)，通過制定問題和評分標準來評估有意引入的外來植物的風險。
為了防止海洋有害物種的入侵，澳大利亞檢疫檢驗局於1991發布了世界上第壹個關於壓載水的強制性規範性文件——壓載水指南(1999最新修訂版)，要求所有進入澳大利亞水域的船舶必須接受強制性壓載水管理。此外，本文件還詳細規定了壓載水的排放、報告和檢疫問題。
五、我國外來物種入侵的法律防控對策
(壹)中國外來物種入侵的現狀
中國幅員遼闊，棲息地多樣，生態系統多樣，絕大多數外來物種都能很容易地在中國找到合適的生長繁殖地，這也使得中國更容易受到外來物種的入侵。
長期以來，由於對外來物種入侵缺乏足夠的認識和系統的調查研究，我國至今仍無法提供反映外來物種入侵我國的權威目錄材料。雖然國家環保總局公布了第壹批16個“外來入侵物種”[7]，但實際入侵的動植物數量遠不止這些。據初步統計，目前我國已知的外來入侵物種至少包括300種入侵植物、40種入侵動物和11種入侵微生物。其中，水葫蘆、空心蓮子草、互花米草、薇甘菊等8種入侵植物給農林帶來了嚴重危害，最嚴重的害蟲有14種，包括美國蛾、松材線蟲、馬鈴薯甲蟲等。
這些外來入侵生物已成為我國農林牧業生產和生物多樣性保護的頭號敵人。
壹方面給我國農林牧業造成了巨大的經濟損失。據估計，僅幾個主要外來入侵物種每年給中國造成的直接經濟損失就高達500億元。
另壹方面，也使得中國維護生物多樣性的任務更加艱巨。據調查，在IUCN公布的100外來入侵物種中，約有壹半已經入侵中國。與此相壹致的是，列入《瀕危野生動植物國際公約》的640種世界瀕危物種中，有156種都在中國。因此，維護生物多樣性，全力抵禦外來物種入侵迫在眉睫。
(2)分析我國防治外來物種入侵的立法現狀及存在的問題
我國目前還沒有制定專門的外來物種管理條例，沒有建立外來物種引進的風險評估機制、綜合管理機制和跟蹤監測機制。與世界發達國家相比，防止外來物種入侵的立法工作仍處於起步階段，其主要問題有:
1，立法分散，可操作性不強。
目前，與防治外來物種相關的法律法規主要散見於《環境保護法》、《海洋保護法》、《農業法》、《漁業法》、《出入境動植物檢疫法》等法律法規中，不僅過於分散、不系統，而且過於原則，缺乏針對性和可操作性。
比如《環境保護法》雖然涉及環境生物的保護，但並沒有明確提出外來入侵及其防控的問題。再如，2003年3月1日修訂實施的《農業法》在第六十四條第壹款中增加了“從境外引進生物物種資源，應當依法登記或者批準，並采取相應的安全控制措施”，但截至目前，我國尚未建立相應的外來物種檔案分類管理制度和定期調查跟蹤監測制度。如何進行「安全管控」？
2.缺乏統壹協調的管理機構。
到目前為止，我國還沒有專門的組織來防止外來物種的入侵，涉及的部門有國家質檢總局、國家環保總局、農業部、林業部等。由於各自的職責，在外來物種入侵前的防範和入侵後的應對上存在不同程度的脫節。可悲的是，壹些原本可以在入侵之初就被拒之門外或者完全可以被根除的入侵物種，最終卻因為管理制度的問題而肆意泛濫，管理部門也錯失了壹次又壹次阻止和遏制其生長繁殖的良機。
3.相關規定還比較單薄，很多法律制度還需要建立或進壹步完善。
長期以來，我國外來物種控制的內容僅側重於病蟲害檢疫，很少涉及風險評估體系、跟蹤監測體系和綜合管理體系；也不涉及防止外來物種入侵的目標、程序和手段。
(三)中國防止外來物種入侵的立法完善
1.建立統壹協調的管理機構。
在這壹點上，美國的做法值得借鑒。在1999之前，美國沒有成立專門的機構來領導外來物種入侵的防控工作。然而，日益嚴重的入侵危機和反對入侵的堅定決心導致了美國入侵物種委員會的誕生，其主要職責是積極與不同層次、地區和類型的各部門、機構和單位合作，並監督各部門合作計劃的實施。
具體到中國，應該成立包括檢疫、環保、海洋、農業、林業、貿易、科研機構等部門在內的統壹協調管理機構。這個機構應該從國家利益出發，而不是從部門利益出發，全面開展外來物種防控工作。外來物種引入前，由農業或林業或海洋管理部門會同科研機構進行引入風險評估，環保部門進行環境評估，檢疫部門進行嚴格的口岸管控，多方協調行動，有效開展外來物種防控工作。
2.完善風險評估體系。
為了防止外來物種的入侵，首要任務是防禦，外來物種風險評估體系就是力爭在第壹時間把有害生物堅決關在第壹地點。
澳大利亞建立的雜草風險評估體系值得借鑒。評價體系根據擬引進物種的信息、生物學特性、繁殖傳播方式、氣候參數等設計49個問題，以問卷方式回答每個問題，對每個問題的回答進行評分，將所有問題的得分相加，根據最終得分與標準值的比較決定是否引進該物種。壹般包括三種結果:
壹是允許物種進口；第二，該物種不允許進口；第三，需要對這個工廠進行更多的評估。
通過這樣的雜草風險評估系統，可以指示生態系統受到引入物種影響的可能性，從而在很大程度上避免壹些危害生態系統的雜草的引入。
我國長期以來，檢疫部門只是根據檢疫目錄進行壹般的病蟲害檢疫。如果該外物沒有病蟲害，或者不是害蟲、雜草，壹般可以安全過關。因此，對於首次傳入或短時間內無法發現其危害性的有害生物，沒有進行科學的風險評估，導致大量有害生物公開傳入我國。幸運的是，這個問題在中國引起了廣泛關註。國家質檢總局2000年6月5438+2月09日頒布的《進口植物和植物產品風險分析與管理規定》(2003年2月1日實施)設專章規定“風險評估”制度，規定國家質檢總局采取定性、定量或兩者立法的方式開展風險評估制度。這壹制度的建立無疑是我國抵禦外來物種入侵的重大制度進步，但在我看來，仍存在兩個不足:
壹是風險評估的主體僅限於檢疫部門，缺乏與其他生產部門和科研機構的協調合作。毫無疑問，科學的風險評估應建立在全面掌握物種親緣關系中各方的生物學特征、生殖和交流能力及信息的基礎上，各部門和科研機構的合作是獲取充分信息的重要途徑。
因此，筆者認為關於風險評估主體的規定不盡合理，應擴大合作範圍。
二是缺乏評價具體指標的規定，只規定了評價中應考慮的壹些因素，不具有實用性。
筆者認為應建立外來物種入侵風險指數評估體系，即根據其遺傳特征、繁殖擴散能力、生物學特性及其對生態環境的影響設置不同的問題，並根據答題得分量化風險程度，使風險評估更具針對性和可操作性。
3.建立跟蹤和監測系統
如果壹個外來物種傳入後不繼續跟蹤監測，壹旦被證明是有害生物或隨著氣候條件的變化逐漸轉化為有害生物，在傳播初期就放棄徹底根除的機會，很可能是壹場嚴重的生態災難。
由此我們不難得出結論:首先，應當建立引進物種的檔案分類制度，詳細登記其進入中國的時間和地點；其次，要定期監測其生長繁殖情況，掌握其生存發展動態，建立外來物種跟蹤監測體系。壹旦發現問題，就能及時解決。它既不會對中國的生態安全構成威脅，也不需要投入巨額資金進行治理。
4.建立全面的管理體系。
對於入侵的有害物種，要通過綜合治理體系，確保建立可持續的控制和管理技術體系。壹旦外來有害物種入侵，想要徹底根除是非常困難的。因此，必須通過生物方法、物理方法和化學方法的綜合應用，發揮各種控制方法的優勢，以達到對外來入侵物種的最佳控制效果。
5、加強檢疫工作，建立外來物種疫情報告制度和信息共享制度。
壹方面，檢疫部門要加強檢疫，嚴厲打擊走私動植物和逃避檢疫事件；在外來入侵物種最有可能進入的地區，加強人員合作，加強檢疫力量。
另壹方面，加強科學研究和信息交流，建立省、市、縣多層次的外來物種疫情報告和分析體系，建立外來物種疫情查詢系統，實現信息共享，幫助養殖戶或養殖者掌握病情，最大限度降低風險。
標簽
從不同的生態系統引進不同的物種給社會經濟和生態環境帶來了巨大的負面影響。隨著各國現有法律應對機制的不斷完善和國際合作的不斷深入，防控外來物種入侵的工作必將取得更大的成效，盡管這項工作還有很長的路要走。