立法中如何貫徹群眾路線？
第壹，充分發揮NPC代表在立法中的作用
從中華人民共和國成立到黨的十壹屆三中全會，中國的立法工作進展緩慢。同時，國家立法權專屬於全國人民代表大會，也就是說，只有NPC代表才能參與立法。為適應新的歷史時期加強社會主義民主法制建設的需要，1982憲法和幾部修改後的地方組織法，分別賦予全國人大常委會、省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，省、自治區人民政府所在地的市的人民代表大會及其常務委員會，經國務院批準的較大的市和經濟特區的人民代表大會及其常務委員會立法權。授權權力機關立法有兩個方面:壹是授予地方各級人大立法權，二是授予全國人大常委會和地方各級人大立法權。授權地方人大立法無可厚非，因為地方權力機關是地方人民意誌的代表，可以在不違反憲法和法律的前提下，制定各地普遍遵守的行為規則。但是為什麽要進壹步授權各級人大常委會立法呢？彭真同誌在關於憲法修改草案的報告中，曾經解釋過為什麽要賦予全國人大常委會立法權:“我國人口眾多，全國人大代表的名額不能太少，但人數多了不便於經常工作。全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機關，其組成人員是全國人民代表大會常務代表。人數不多，卻能經常開會，開展繁重的立法工作和其他經常性工作。因此，適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效途徑。”[1]地方人大設立常委會也是為了這個目的。
但人大常委會壹開始並沒有立法權，卻能“進行繁重的立法工作”。這種權力並沒有“適當擴大”，而是大大擴大了。立法實踐也證明，近十年來各級人大制定的法律數量非常有限，大多數法律、法律問題的決定和地方性法規都是由各級人大常委會制定的。與國會相比，全國人大常委會實際上已經成為國家法律的主要制定者，其立法對改革開放和市場經濟建設起到了積極的推動作用。然而，NPC人大常委會的立法權非常廣泛，而且經常行使，存在許多令人不安的因素。
第壹，由人大常委會立法，很可能會在法律制定後，大大降低民意的代表性。法律應該是所有NPC代表收集的民意總和的歸納、總結和提煉。立法決策的科學化、民主化程度首先取決於決策參與者的廣泛性和代表性。在立法機構中，全體成員的參與是確保立法決策最佳效果的唯壹途徑。但是，我國擁有立法權的各級人大代表，都是不同層次間接選舉產生的。間接選舉本身並不是充分直接反映民意的有效方式。在間接選舉產生的代表中，只有極小比例的代表(僅全國人大常委會的人數就不到代表總數的二十分之壹)被選舉出來進行常規立法，這顯然會使法律更加遠離大多數選民的直接意願。此外，目前有壹種普遍趨勢，即官員、先進人物和名人的代表在各級代表大會中占絕對多數。大會進壹步選舉的常委會組成人員中，都是從各級黨政崗位上退下來的領導幹部。普通的工人代表、農民代表或其他群眾代表很難在人大常委會中占有壹席之地，由各級官員組成的常委會制定的法律更容易模糊甚至扭曲廣大群眾的真實意願。
第二，人大常委會成員很容易逾越和侵犯其他代表的立法權。人民代表大會作為各級國家權力機關，其運行機制不同於其他國家機關，即權力機關必須是壹個不可分割的整體，其全體成員直接、平等、統壹、集體行使職權所作出的決定必須具有法律效力。但是，從全體代表中挑選少數代表參與立法決策是違背上述原則的，也容易導致常委會的意誌與代表大會的意誌不壹致。另壹方面，在間接選舉中，下級代表選舉上級代表，這是另壹種意義上的選民與代表的關系。選民要求並信任代表直接在立法機關反映自己的意願(理論上這種意願應該是原選民的意願)，在代表獲得選民同意之前，無權轉讓或委托“選民”的授權(因為每壹位代表都以自己特定的個人權利與“選民”發生關聯，反映“選民”的利益，與個人權利相關聯的權利不能單方面轉讓或委托)。同時，代表受“選民”委托參與立法，其意義不僅僅是代表“選民”行使權力，更重要的是履行權力。因此，如果常委會組成人員不能平等地反映本級代表大會的意誌，如果得不到下壹級代表大會全體代表(作為特定選民的代表)的授權，實際上就是犧牲和放棄了本級其他大多數代表的立法權。
第三，人大常委會從事的是常規的立法活動，容易失去人大代表的監督，造成隨意立法。外國議會也有各種常委會，但與中國不同，外國議會常委會只是議會的工作機構，不能獨立行使職權。無論是壹院還是二院，議會的權力都是高度統壹的，只有全院開會集體行使權力，才能做出任何具有法律效力的決定。在中國，全國人大常委會是在代表大會閉會期間定期獨立行使職權的機構，所以有人稱常委會為“議會中的議會”，其組成人員為“代表中的代表”或“委員中的委員”。由於我國各級人大代表大多是兼職，會後還要回到自己的崗位上，這就導致在代表選舉出常委會組成人員後，很難對他們進行監督。另壹方面，常委會容易放松與代表委員的聯系，失去接受代表委員監督的自覺性。事實也是如此。在立法工作中，各級人大常委會在加強與代表聯系、廣泛征求代表意見方面做得不夠。常委會制定的很多法律，從立項、起草草案，到常委會討論審議，直至表決通過，既不了解，也不能參與其中(只能邀請少數代表列席常委會會議)。沒有代表的廣泛參與，很難保證常委會的立法不偏離全體代表的意誌和群眾的意願，造成立法的隨意性和偏頗性。
盡管存在上述諸多弊端，但在目前情況下改變NPC人大常委會行使立法權的制度顯然是不可行的。有的同誌提出，要大幅度減少人大代表的名額，實行人大代表專職化，收回常委會的立法權，使人民代表大會議會制。實施這些想法也有許多實際困難。要堅持和落實全國人大常委會的立法，要使立法不背離人民的意誌，就必須充分發揮人大代表的作用。
根據憲法和有關法律，全國人民代表大會代表作為最高國家權力機關和地方各級國家權力機關的成員，負有參與制定國家法律，模範遵守憲法和法律，並協助實施的重要職責。這清楚地揭示了NPC人大代表在國家法制建設中的職權、地位和作用。中國的立法權本質上屬於人民。人民選舉全國人民代表大會代表，並通過他們向人民代表大會反映人民的意誌。然後人民代表大會通過集體表決將絕大多數人的意誌上升為國家意誌，並以法律的形式固定下來。人大代表是人民意誌轉化為國家意誌和法律意誌的直接決定者，是立法活動中不可替代的主體。讓渡、放棄甚至無視立法權，人大代表是吃素的，是對人民的失職。
另壹方面，制定法律也必須充分吸收大多數NPC代表的智慧和經驗。人大代表來自人民和社會生活的各個方面，具有最廣泛的民意代表性，同人民群眾保持著最密切的聯系；在此基礎上，人大代表深入群眾，廣泛調查研究，向權力機關反映群眾的意見和要求，然後把法律案拿到群眾面前反復征求意見，再通過權力機關把人民的意誌上升為國家法律，使法律最大限度地反映人民的意誌和利益，具有真正的人民性。人大代表“來自群眾”，聽取群眾意見，為立法活動提供可靠依據。法律制定後，他們還要“到群眾中去”，在群眾中廣泛宣傳法律精神，“把法律還給人民”，模範地遵守憲法和法律，並協助實施。只有這樣，法律才能深入人心，成為億萬人民自覺遵守的神聖規範。
當前的實際情況是，加強權力機關的組織制度建設還面臨著許多新的課題。NPC的代表是兼職的，人數很多。代表委員履行職責缺乏相應的時間、物質和組織保障，決定了代表委員不可能定期直接行使立法權。全國人大常委會在閉會期間代替國會獨立行使立法權是不得已而為之，也是適合當前國情的。但是，全國人大常委會行使立法權，必須以全體代表的意誌為基礎，緊緊依靠廣大代表。如何有效防範和克服常委會立法過程中潛在或暴露的風險因素？答案是，常委會必須切實加強同廣大代表的聯系，充分聽取他們的意見，主動接受他們的監督。
早在1987年，六屆全國人大常委會第21次會議上，就討論通過了《全國人大常委會關於加強聯系代表的意見》，對聯系代表的原則、內容和方式作了詳細規定。地方人大常委會也對聯系代表制度作出了規定。然而，在立法過程中，NPC人大常委會與代表的聯系制度基本處於虛置狀態，使得立法活動嚴重脫離了大多數代表。人大常委會是由多數代表選舉產生的，人大常委會和代表的關系就像代表和選民的關系壹樣。這就要求我們在制定法律的每壹個環節都要主動接觸代表，廣泛聽取代表的意見，使法律雖然不直接行使立法權，但制定出來後反映全體代表的意誌。
但是，NPC人大常委會聯系代表進行立法，只有在代表廣泛聯系人民群眾的基礎上才能取得成功。代表聯系群眾是代表制度的生命之源。在多年的立法活動中，NPC代表密切聯系群眾，他們作為人民和立法機關之間橋梁和渠道的重要作用遠未發揮出來。造成這種情況的原因很多，但多層間接選舉是造成這種情況的最重要原因。多級間接選舉使上壹級代表直接面對下壹級代表而不是選民，模糊和淡化了人民與代表、選舉與被選舉、監督與被監督的關系，削弱了代表始終紮根群眾、體察民情、為民請命的責任感和使命感，從而削弱了法律制定後的群眾基礎和民意代表性。因此，必須改革和完善現有的選舉制度，在縣級人大代表直接選舉的基礎上，進壹步擴大直接選舉的範圍，使省級人大代表全部由直接選舉、差額選舉和競爭性選舉產生。這必將激發人民群眾直接表達意願、積極參與民主選舉的熱情，促使廣大代表以壹刻也不能脫離群眾、不敢怠慢群眾意願的高度責任感對待和聯系群眾，真正成為人民在立法機關的代言人。考慮到中國幅員遼闊，人口眾多，情況復雜，在全國實行直接選舉確實有很多困難。但是，將直接選舉擴大到省級人大代表是必要的，也是可行的。省級權力機關成員全部由直選產生，可以從根本上保證群眾路線在權力機關得到全面貫徹，從而保證地方立法的民主化；這也可以從根本上保證NPC代表雖然是間接選舉產生的，但他們的群眾基礎和民意代表是非常廣泛和堅實的，從而進壹步保證最高立法機關制定的法律是全體人民意誌和利益的真正體現。
為了在立法中貫徹群眾路線，充分發揮NPC人大代表在立法中的作用，有必要對現行權力機關的結構進行改革。目前，我國各級人大代表中官方代表過多，而真正的基層和普通民眾卻少之又少。同時，我國現行立法大多由政府主辦，由政府和相關部門起草。同時，也沒有相應的立法限制和立法規避制度。如果交給各種官員的代表或委員討論、審議、表決，最後交給政府部門執行，實際上立法和執法的主體將是政府和官員。執法者如果行使實際立法權，很難保證頒布後的法律不背離廣大群眾的意誌和利益。
既然法律是最大多數人意誌和利益的體現，就應該讓最大多數人的代表參與立法，在法律中表達自己的意願。為此，除了改革現行的立法建議和起草制度之外，還需要做兩項工作。壹個是改變人大的構成，切實減少官員代表的數量，大幅增加基層和普通民眾代表的數量。另壹個是改變常委會的組成，既有壹批擔任過各種領導職務的經驗豐富的老同誌，又有壹批來自普通群眾和各行各業的社會活動能力強、參政議政能力強的成員。這樣，我們就能確保全體人民在立法機構中都有自己的代表，並能在立法過程中發出自己的聲音。
三。重要的法律草案提交全民討論。
首先，全體公民參與討論和制定法律的權利是民主立法制度的應有之義。在市場經濟快速發展、利益日益多元化的社會，僅靠選舉產生的立法代表越來越難以體現各種利益，公眾的直接參與可以彌補代表機關在反映民意方面的不足。壹些與全體公民切身利益密切相關的重要法律，只有經過“全民討論”或“全民公決”才能生效，這是許多國家的憲法規定。美國、俄羅斯、法國、瑞士等國都實行了這壹制度，使公民投票或全民公決成為重要法律的必經程序，以確保公民能夠直接行使立法權。
第二，全民參與立法也符合馬克思主義立法思想。馬克思說:“法律應當是人民意誌的自覺表現”，“它應當和人民意誌壹起產生，並且由人民意誌創造”。[2]這就強調了法律應該是人民自覺地、真實地表達自己意誌的結果；法律創造的全過程，就是反復聽取群眾意見，逐步總結提煉，並通過法定程序上升為人民壹致意誌的過程。列寧進壹步指出，立法要依靠群眾，“這就意味著每壹個群眾代表和每壹個公民都可以參與國家法律的討論。”[3]毛澤東同誌還充分肯定了全民參與立法，並在總結五四制憲過程的經驗時，對這種民主立法的方法作了科學的概括，提出“造法”要全國人民討論，以便把中央的意見和全國人民的意見結合起來，並強調指出:“我們過去用了這種方法，將來也要用這種方法。所有重要立法都應采用這種方法。”[4]可見，早在毛澤東同誌領導制定五四憲法時，他就創造性地將“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線的工作方法運用於立法實踐，這對今天的社會主義法制建設仍然具有重要的指導意義。
第三，將重要法律草案提交全民討論有以下好處:壹是有利於人民直接行使當家作主的權利，參與管理國家事務。立法權是國家的最高決策權，人民參與討論法律就是參與行使國家的最高決策權。第二，有利於法律更好地反映人民的意願和要求，有利於加強人民對國家立法工作的監督。第三，有利於人民群眾接受和自覺遵守法律。征求意見的過程，就是開展法制教育，提高全社會法律意識和法制觀念的過程。人民是法律的積極創造者，也必須是法律的忠實捍衛者。
目前立法的數量和規模相當大，我們試圖通過法律調整的範圍已經觸及國家和社會生活的各個領域。但是，只要用人民利益至上的理念和民主、公正、平等、效率的基本價值來審視和審視這些法律，就會發現其中很多都存在擴大和保護部門利益、規避部門責任和義務、限制甚至侵害和剝奪公民個人權益的現象。這樣的法律非但不會得到人民的尊重和自覺遵守，反而會損害社會主義法律的權威和尊嚴，阻礙和破壞依法治國戰略的順利開展。
要使法律真正體現和保護人民的利益，就必須牢固樹立以人為本的立法思想，讓人民真正成為制定法律的主人。在以往的立法程序中，存在片面追求立法速度和數量，片面依賴和遷就實際部門、執法部門和管理部門的立法意見的問題。但執法相對人和管理相對人的意見和訴求聽得不夠；存在立法封閉，片面依賴各機關的協調制約，甚至利用立法爭權奪利等問題。但是，我們在立法透明、允許人民批評和加強人民對立法的外部監督方面做得還不夠。
中國有幾千年的封建專制傳統，人治觀念、官本位思想、官權無限擴張根深蒂固。法律是用來“保民”還是“治民”，“治民”還是“治官”，在當前和今後相當長的壹段時間內，必然是立法領域壹對非常尖銳的矛盾。如何堅決正確地處理這壹立法中的矛盾，關系到社會主義法律能否真正具有人民性，關系到依法治國事業的成敗。為此，我們需要對已經制定的法律進行全面的審查和檢驗，交給群眾進行廣泛的討論，讓群眾對法律進行評價和打分。對人民群眾不滿意的條款要及時刪除和修改，對“法外”人民群眾的合法權益要及時肯定和補充。以這種實事求是的態度和方法對待已經制定的法律，不僅會使這些法律充分體現人民的利益，而且會對整個社會進行壹次生動的法制教育，從而極大地促進法律制定後的順利實施。
全國人大及其常委會全民討論重要法律草案已有不少先例，而且隨著經濟的發展和國家民主化進程的加快，很多重要法律都會進行全民討論。國務院及其部門、具有立法權的地方人大及其常委會和地方政府已成為國家立法的重要組成部分，近年來立法活動十分活躍，制定的法律數量已占國家法律的絕大多數。然而，在它們的制定和頒布過程中，征求人民意見的例子卻少之又少，這使人們懷疑它們的質量以及它們反映和保護人民利益的程度。
在缺乏完整的違憲審查機制的情況下，對各種行政立法和地方立法進行有效監督將會非常困難。即使建立了官方的審查機制，其工作量也將是繁雜的。因此，為了成功地監督立法，我們必須關註人民。為了保證行政立法和地方立法不偏離人民利益的軌道，必須讓人民參與立法，加強人民對立法的監督。全國人大及其常委會可以將法律交由人民討論，國務院和地方人大及其常委會更有必要將行政法規和地方性法規交由人民討論。行政法規和地方性法規是憲法和法律的具體化，更加貼近人民群眾。向人民群眾征求意見，特別是向特定領域和地區調整法律法規的相對人征求意見，也會更加具體和方便。行政立法和地方立法壹旦面向人民，不僅將政府部門的權利明確化、具體化，也將政府部門的義務和法律責任明確化、具體化；不僅公民、法人和其他社會組織的義務和責任得到明確和具體化，其權利也得到明確和具體化；既強調政府對社會的管理職能，又強調管理職能本質上是服務職能，強調人民在政府面前的平等和尊嚴以及人民對政府的監督。
第四，立法程序公開。
列寧曾指出:“廣泛民主的原則應該包括兩個必要條件:第壹，完全公開；.....不宣傳就談民主，真是可笑。”[5]強調公開的目的是使人們能夠理解和參與。在立法中貫徹群眾路線，讓群眾參與立法的壹個前提，就是讓立法過程公開化。開放是知道的前提。制定法律的過程就是充分發揚民主，在民主的基礎上科學集中人民意誌的過程。立法的民主化和科學化必須通過立法的公開性來保證。開放立法程序，民眾和社會各界可以廣泛了解情況、發表意見，立法機關可以廣泛聽取博納意見、集思廣益。
在壹些立法制度相對完善的西方國家，立法民主原則的實施總是與立法過程的公開性有關。[6]不僅法律草案的起草和審議是公開的，法律草案的表決也是公開的。有些國家規定，法規的起草必須以公告的方式公布，要公開法規的名稱、制定機關、立法意圖和主要內容，給人民特別是調整法規的人以書面或口頭形式表達反對意見的機會。比如，根據美國行政程序法，聯邦部門提出的制定規則的建議，必須以通俗的方式刊登在《聯邦公報》上。然後，行政機關必須為利害關系人提供提供書面材料、書面意見或論據的機會，通過上述方式讓其參與制定規則的程序；同時，行政機關應該考慮他們提出的所有問題。[7]
公開法律草案的起草過程，目的是使法律從制定之初就納入民主程序，征求並認真考慮人民群眾的意見。在審議法律草案的過程中，壹些國家詳細記錄了議員在立法會議上的發言，並在立法機關公報中公布。甚至在表決法律草案時，西方議會也應該是公開的，有時會采用唱名表決，可以記錄下來供公民參考，也可以公布誰對法律草案投了贊成票或反對票。公開選民的姓名和投票情況，讓選民知道他們選出的議員代表了他們的意願。[8]為了使公眾盡快盡可能多地了解立法機關的議事情況，壹些國家專門規定允許客觀公正的報道。奧地利憲法第33條規定，如實報道國民議會的公開會議及其委員會的活動，不予追究。根據德國憲法，對聯邦議院及其委員會的公開會議作出真實準確的報道不應承擔任何責任。許多國家通過廣播或電視直播議會辯論。[9]
十壹屆三中全會以來，黨和國家的政治生活朝著民主化邁出了重要步伐。民主化的壹個重要標誌就是把黨和國家的壹些重大決策和活動公開，讓廣大黨員和億萬人民了解情況。立法權是國家的最高決策權，立法活動是國家政治生活的重要組成部分。立法活動公開是國家政治生活民主化的重要組成部分。黨的十五大和十六大報告都強調，改革發展的重大決策要與立法相結合。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。這意味著立法決策與改革發展決策密切相關，立法機制的民主化程度直接決定立法決策的水平和效率，進而影響改革發展的成敗。
為了保證立法決策的民主化，首先必須公開立法過程。在中國，人民代表大會及其常務委員會公開舉行會議，允許新聞機構公開廣泛報道。NPC及其常委會的立法活動是新聞單位報道的重要內容。《憲法》和《人民代表大會組織法》都規定了立法機關成員的言論自由權和人身特別保護權。壹個重要目的就是保證他們能夠充分自由地發表意見，包括對立法工作發表不同意見，有助於在立法過程中百家爭鳴，集思廣益。NPC代表的立法意見必須通過新聞媒體公開，讓人民群眾了解情況，分清取舍，積極參與立法。全國人大及其常委會立法活動的公開程度和新聞單位對立法活動的實質性、深度報道程度，直接影響人民群眾對法律狀況的了解和參與，以及法律制定後的生命力。
現在立法活動的壹個重要問題就是不夠開放。從壹個法律議案的提出，到法律草案的審議表決，老百姓能了解的信息非常有限。就全國人大常委會的立法活動而言，從委員長會議到常委會會議，從法律草案的提交和審議到常委會的壹、二、三、表決，絕大多數的新聞媒體都只是壹些短小枯燥的新聞。即使公布了委員的討論意見，也基本是正面意見，並不新鮮。至於國務院及其部門制定的行政法規和規章，人民群眾對它們的醞釀、討論和形成幾乎壹無所知，更不用說發表了自己的意見。同樣，這個問題也存在於復雜的地方立法中。甚至有的省人大常委會通過地方性法規後，沒有多方協調，也不能在壹個省級黨報上發表。如果立法活動脫離群眾，人民就會忽視立法，缺乏對法律最起碼的內心認同。
這種現象有兩個原因。第壹，立法的公開性沒有制度保障。長期以來，我們習慣於主要由機關和部門立法。雖然我們將群眾路線作為壹項重要的立法原則，但我們缺乏對如何有效貫徹群眾路線的思考。在立法活動的報道中，新聞審查過多，尤其是立法中不同意見的報道過於謹慎，會大膽報道立法過程中的不同意見甚至相反意見，反對維護安定團結的局面和黨的宣傳政策；立法機關沒有獨立的輿論立場；立法工作的宣傳沒有提到國家最高決策工作宣傳的應有位置，有關部門沒有為國家經常性的立法活動制定統壹的、充分的宣傳報道制度。二是新聞媒體在立法報道中沒有發揮應有的作用。在具體工作中，驚喜和任務報告較多，常規和自覺報告較少；程序性、結論性報道多，充分反映出立法機關落實民主集中制的生動報道少；宣傳方法單調，NPC知識和法律知識錯誤時有發生。許多從事NPC報道的記者對宣傳立法活動沒有興趣和熱情。每次召開NPC常委會議，他們只是聆聽並寫下簡單的信息。而常委會分組討論審議法律草案時，記者們很少堅持聽下去，努力做壹些有深度的實質性立法報道。可見，要真正實現立法的公開，還有很多工作要做。要從觀念上充分認識到，沒有立法的公開性，法律制定後就不會產生預期的效益；要把立法公開納入制度化軌道；要努力培養壹支穩定、專業、熟悉法律、了解新聞的立法新聞編輯隊伍。