憲法監督的意義和途徑
憲法監督又稱憲法實施監督，是為了保證憲法的正確實施，對壹切違憲行為進行審查和糾正的制度。憲法的內容是壹個國家最重要最根本的問題，憲法的效力是最高的。從憲法規定的內容和法律效力來看，憲法調整的對象與普通法律調整的對象完全不同。憲法是法律，所以被稱為“母法”，普通法律是子法。因此，憲法在壹個國家的法律體系中占據核心地位。憲法是現代法律制度的基礎和依據。沒有它就沒有完整的法律體系，沒有它就難以依法治國。憲法監督的目的是維護憲法的權威，保證憲法的正確實施，保障公民權利的實現，這是現代民主法治國家的必然要求。
目前，憲法監督制度是現代法治國家普遍存在的壹項重要法律制度。概括起來，世界上大致有三種憲法監督制度:
首先，立法機關或最高國家權力機關監督憲法。這壹制度起源於英國，主要由國家立法機關或最高國家權力機關解釋憲法，監督憲法實施，並依照法定程序審查現行法律、法規和行政行為是否違憲。從世界各國的實施現狀來看，立法機關進行違憲審查的國家很少，但在實踐中，立法機關有效行使違憲審查的國家幾乎沒有。①
第二，司法監督憲法。在采用這種制度的國家，法院主要是解釋憲法，監督憲法的實施，並根據訴訟程序審查某些行為是否違憲。監督制度起源於美國的馬伯裏訴麥迪遜案。時至今日，除美國外，已有60多個國家實行了這壹制度，司法監督制度也逐漸發展成為壹種較為廣泛的憲法監督方式。
第三，憲法由專門機構監督。采用這種制度的國家主要是通過專門設立的憲法法院或憲法委員會來解釋憲法，審查現有法律法規的合憲性，裁決對憲法的控訴。奧地利是第壹個建立這壹制度的國家，憲法法院負責監督和保障憲法的實施。後來，這壹制度被大陸法系國家借鑒。目前，這種監督制度已經發展為兩種形式:壹種是以德國為代表的憲法法院，不審理普通的民事、刑事和行政案件；另壹種是以法國為代表的憲法委員會，主要采取事前審查的方式，即法律在頒布前進行合憲性審查。
中國憲法監督制度的發展現狀
自我國第壹部社會主義憲法頒布以來，我國憲法監督制度經歷了壹個曲折的發展過程，從無到有，從不完善到逐步完善，為推進我國法治建設發揮了重要作用。我國現行憲法監督制度由1982憲法規定，繼承和發展了1954和1978憲法的規定。具體體現在以下幾個方面:
我國憲法的監督主體過於單壹。我國現行憲法賦予全國人大及其常委會監督憲法實施的權力，為保障憲法監督提供了立法依據，同時表明我國建立了立法機關監督憲法實施的監督制度。此外，我國《立法法》規定，全國人大專門委員會也可以對違憲提出書面審查意見。結合我國憲法和立法法的這些規定，不難看出，我國憲法監督的主體主要是全國人大及其常委會，具有明顯的專業性、技術性和權威性。全國人民代表大會是中國最高國家權力機關，也是最高立法機關。它擁有制定和修改憲法的權力，這與其監督憲法實施的權限相符合，也更有利於保證憲法的權威。全國人大常委會作為全國人大的常設機關，當然享有憲法監督權，這也符合憲法的立法精神。
憲法監督體系形成了許多層次。經過多年的不斷探索，我國的憲法監督制度逐漸形成了具有中國特色的自上而下的多層次監督體系。具體體現在:
第壹，全國人民代表大會有權監督和控制全國人民代表大會常務委員會的職權。第二，全國人民代表大會常務委員會不僅要接受全國人民代表大會的監督，而且要負責監督和控制國務院和各省、自治區、直轄市國家機關的職權。第三，國務院作為國家最高行政機關，在接受全國人大常委會監督的同時，要監督各部委和地方行政機關的行政行為。這種監督既包括對違法行為的監督，也包括對其作出的不適當的決定和命令的監督。第四，我國憲法還賦予縣級以上地方各級人民代表大會(以下簡稱地方人大)及其常委會監督權。這是憲法賦予地方人大的重要權力，也是監督政府決策的必然要求。地方人大的監督有利於保證中國法律法規在地方的遵守和執行。是地方各種監督形式中最權威的監督。第五，地方政府有權監督本部門和下級政府行政行為的適當性。
我國采用事前審查和事後審查相結合的憲法監督模式。我國的憲法監督主要有兩種方式:事前審查和事後審查。所謂事前審查，是指法律法規在制定過程中和生效前是否違憲，按照法定程序經專門機構審查批準後才能頒布實施。比如，我國現行憲法規定，自治條例和自治區的單行條例必須報全國人民代表大會常務委員會批準後才能生效。所謂事後審查，是指審查已經頒布實施的法律法規在具體適用過程中是否與憲法相抵觸，壹旦發現違憲就及時修改或撤銷。例如，中國憲法中有壹條規定，全國人民代表大會有權改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會(人大常委會)的不適當決定。這種事前審查與事後審查相結合的憲法實施監督方式，既能防止違憲行為的發生，又能在發生時及時糾正。
我國現行憲法監督制度存在的問題
雖然我國現行憲法制定了憲法監督制度，基本實現了對憲法實施的監督，但現行憲法監督制度還存在壹些不完善之處，嚴格的憲法監督制度還相當薄弱。
壹是現有憲法監督主體難以有效監督憲法實施。根據我國現行憲法，NPC及其常委會行使監督憲法實施的職權，換言之，NPC及其常委會是我國憲法監督的主體。事實上，全國人大作為我國最高國家立法機關和最高國家權力機關，不僅每年召開有限次數的會議，而且在會議期間進行國家立法活動，決定人事問題和其他重大問題。NPC及其常務委員會的責任太重，無法有效行使監督憲法實施的職權。長期的實踐證明，全國人大及其常委會至今幾乎沒有處理過違憲行為。目前，我國憲法監督制度難以形成專業化、經常化的工作，但在壹定程度上制約和影響了憲法監督制度的功能發揮。縱觀世界各國憲法，與立法機關的憲法監督模式相比，無論是司法機關監督憲法實施，還是專門機關監督憲法實施，違憲審查都發揮了不可忽視的重要作用。
二是憲法監督模式單壹，監督程序過於籠統。目前，我國的憲法監督采用事前審查和事後審查相結合的方式，這種方式在客觀上對憲法監督起到了壹定的積極作用，但這種方式存在兩個缺點:壹是過於註重對國家立法機關的監督，而忽視了對其他主體的監督；二是過於註重對規範性文件合憲性的監督。以德國、法國為代表的專門機構監督憲法實施的模式，兼具抽象審查權和附帶審查權，能有效防止憲法監督方式單壹的詬病，值得我國借鑒。
我國現行憲法沒有對憲法監督的程序作出具體規定，憲法監督的啟動程序和審查程序是在立法法和相關法律文件中規定的。憲法監督的程序過於籠統和粗糙，可操作性差。比如，我國立法法只規定了憲法監督的啟動和審查，而沒有規定憲法監督的相關程序。
第三，憲法監督的可操作性差。在我國，與普通法律相比，公民的憲法意識相對薄弱，甚至很多公民不了解憲法的內容和地位，不知道如何運用憲法維護自己的基本權利，也就是說，沒有真正把憲法作為“法”來理解和適用。比如，在司法實踐中，很少有公民根據憲法直接指控侵犯其基本權利的違憲行為，幾乎沒有違憲行為被追究法律責任，也沒有專門的憲法法院或憲法法庭審理違憲案件。即使實踐中存在違憲立法或違憲行為，也無法依據憲法進行糾正或判決。
憲法雖然是國家的根本法，但也是壹種法，所以憲法應該具有法的壹般特征。法律的可訴性應該是法律的基本特征之壹，尤其是在現代法治國家。(2)因此，基於現代法治國家的要求，憲法當然具有訴訟的特征。但目前我國的憲法案件只是在壹些地方和法院偶爾出現。畢竟我國尚未建立憲法訴訟制度，法院無權進行違憲審查。
此外，我國現行憲法規定的憲法監督制度實際上沒有完善的程序保障，導致憲法監督功能大打折扣。我國立法法關於受理、審理和裁定的規定比較模糊，難以進入憲法監督程序的審理和裁定階段。
完善我國憲法監督制度的立法建議
長期的實踐證明，憲法監督制度是憲法實施的重要保證。沒有健全的憲法監督制度，任何憲法都不可能真正實施。目前，針對我國憲法監督制度存在的問題，我們必須逐步加強和完善我國的憲法監督制度。加強和完善我國憲法監督制度，必須立足於我國的基本國情，建立真正適合我國國情、能夠促進我國法治發展的憲法監督制度。鑒於此，筆者認為，我國憲法監督制度的完善可以從以下幾個方面入手:
建立專門的憲法監督機構。憲法監督的專業化和獨立性逐漸成為現代憲法監督制度的發展趨勢。設立專門的憲法監督機關不僅更有利於維護憲法的權威和尊嚴，也是保證憲法實施的必然要求。目前，許多學者贊成在中國設立專門的憲法監督機構。如果我國設立專門的憲法監督機關，既維護了憲法的權威，保證了憲法的實施，又加強了憲法的監督，也符合世界憲法監督制度的發展趨勢。筆者認為，我國可以通過設立專門的憲法委員會，進壹步加強和完善全國人大作為最高國家權力機關監督憲法的職能，憲法委員會是全國人大專門委員會之壹。憲法委員會負責解釋憲法並監督其實施。它還負責審查法律、法規、規章和其他立法文件是否符合憲法的規定，並負責向全國人民代表大會及其常務委員會提交有關報告意見。相信設立憲法委員會作為專門的憲法監督機關，將能在憲法監督中發揮更有效的作用。隨著憲法委員會的逐步建立和完善，還可以考慮在地方人大設立憲法委員會，加強憲法的監督作用。當然，這需要壹個長期的發展過程。
筆者認為，可以進壹步提高公民的憲法意識，使其積極參與憲法監督。據調查，中國公民的憲法知識水平與其科學文化知識成正比。當前，我國廣大人民群眾科學文化素質較低，導致公民憲法意識普遍薄弱，主要表現為對憲法的內容和地位缺乏應有的理解和尊重。這種不健康的現象會影響憲法在中國的實施，阻礙中國法治的發展。除了每年的國家憲法日(65438+2月4日)之外，學校、機構、社會都可以通過多種方式關註和舉辦與憲法宣傳相關的法律活動。比如機關定期組織普法活動，學校重視課堂法制教育，特別強調憲法的地位。最好將這些活動作為考核機構文明程度的重要指標。
建立憲法訴訟制度。憲法合法性在制度上的集中表現就是司法機關適用憲法，進行憲法監督。目前，將憲法引入司法領域已成為國際人權公約簽署國的壹項國家義務。中國壹貫重視保護人權，先後加入了17項國際人權公約。實現憲法司法化是保障人權的必然要求。沒有憲法訴訟，對人權的保護將是薄弱的，缺乏有利的保障。僅僅設立壹個負責監督憲法實施的憲法委員會是不可能有效監督憲法實施的。因為憲法委員會主要負責法律、行政法規、地方性法規等規範性文件的合憲性，當公民的憲法權利受到侵犯時，無法得到有效保護。如果能夠建立完善的憲法訴訟制度，公民可以依據憲法直接起訴侵犯其基本權利的違憲行為。這不僅能讓普通公民切身體會到憲法對公民基本權利的有效保護，還能增強公民的憲法意識。建立憲法訴訟也符合憲法司法的國際發展趨勢。
筆者認為，在我國目前的政治經濟條件下，尚不具備設立專門憲法法院的條件。可以在普通法院設立憲法法院，負責案件審查和侵犯公民憲法權利的案件。這是對憲法委員會的有利補充，既保證了憲法的權威性，又保證了憲法與其他法律壹樣的可訴性。憲法訴訟的受案範圍應當由法律明確規定，包括適用的程序，應當和民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟壹樣，配以相應的程序。
完善憲法監督程序。壹個完整的憲法監督程序應當包括憲法監督的啟動、接受、審查和裁決四個階段。完善憲法監督程序，必須盡快完善相關立法，實現制度化、規範化。筆者認為可以考慮在監督法中設立專章規定憲法監督的程序，包括憲法監督的啟動程序、受理程序、審查程序和裁判程序，並且這些內容應當更加具體，具有可操作性。目前，由於我國立法法規定的程序過於籠統和簡單，很難真正啟動憲法監督程序。比如，立法法可以規定，任何組織或者個人可以向憲法監督委員會提起憲法監督程序，憲法監督委員會進行審查後，根據國家有關法律規定作出決定，並對接受審查的程序作出具體規定，比如審查的範圍、期限等規定。
總之，中國要實現法治，首先是要實現依憲法治，而維護憲法權威的關鍵是完善中國的憲法監督制度。憲法的權威關系到社會穩定和國家命運。隨著我國社會主義法治的推進，建立高效的憲法監督制度勢在必行。我們既要結合我國的基本國情，又要積極借鑒國外有益的憲法監督制度，逐步改革和完善我國的憲法監督制度，維護我國憲法的權威和尊嚴，進而推動我國社會主義法治的發展。
(作者單位:新鄉廣播電視大學)