二、借鑒國外經驗，豐富我國法院行政判決書的形式。
三、明確舉證責任分擔，完善舉證責任制度。
摘要:1989年4月4日頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》對促進行政機關依法行政、保護行政相對人合法權益、保障人權發揮了重要作用。最高人民法院《實施意見》和《關於若幹問題的解釋》對此做了進壹步完善。筆者認為，應依法保護訴權，完善行政訴訟參與人制度；借鑒國外經驗，豐富我國法院行政判決的形式；明確舉證責任分擔，完善舉證責任制度。
1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)，賦予行政機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的，行政相對人提起訴訟的權利。這對於保護行政相對人的合法權益、保障人權發揮了重要作用。但是，隨著審判實踐的發展，現行法律越來越不適應審判工作的需要。當前，我國行政訴訟制度實際上面臨著如何吸收現代訴訟制度中的積極因素，並根據社會主義市場經濟發展的要求，創造性地加以完善的問題。[1]1991最高人民法院《關於實施〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的意見》(以下簡稱《實施意見》)、《最高人民法院關於實施〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》2000年3月8日，
壹是依法保障訴權，完善行政訴訟參與人制度。
1，合理界定原告資格
根據不起訴原則，未經原告起訴，人民法院依據職權不能主動提起行政訴訟，啟動訴訟程序。因此，合理確定原告資格，既能依法保護行政相對人的合法權益，又能防止過度訴訟。《行政訴訟法》第二十四條規定，依照行政訴訟法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告，有權提起訴訟的公民死亡的，其近親屬可以提起訴訟。第41條規定:原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。對於原告資格的確定，行政訴訟法僅有這兩條原則，遠不能滿足實踐中司法審判的需要。壹是近親屬範圍不明，導致各地法院在適用法律規定時各自為政，不利於法制統壹。也為壹些法院不受理當事人近親屬的起訴提供了借口。二是沒有規定農村土地承包經營者的原告資格。農村家庭聯產承包責任制作為壹項激勵農民積極性的制度，已經載入憲法，但在實踐中，卻難以保護農村土地承包人的合法權益。第三，黨的十五大確定了我國的經濟制度以公有制為主體，多種所有制經濟並存，但行政訴訟法沒有規定各類企業的合法權益受到行政機關行政行為侵害時的救濟途徑。第四，第三人的合法權益得不到保護，因為如果“具體行政行為的相對人不提起訴訟，就不會有與該具體行政行為有利害關系的當事人。本文將由無憂紙網www.51lunwen.com整理提供，作為第三人參加訴訟。”[2]針對《行政訴訟法》的上述缺陷，《若幹問題的解釋》做出了完善的規定。壹是明確界定近親屬的範圍，進壹步規定公民因被限制人身自由不能提起訴訟。他們的近親屬可以根據他們的口頭或者書面委托，以該公民的名義提起訴訟。這不僅保護了行政相對人的合法權益，也與《民法通則》和《民事訴訟法》的相關規定相壹致。二是擴大原告範圍，規定與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這對於糾正審判中的誤區具有重要意義:原告必須是行政機關的行政對象。第三，規定農村土地承包經營者等土地使用者對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟，不得以村民小組的名義提起訴訟。當然，這裏的農村土地使用權既包括使用農村土地的鄉鎮企業，也包括在農村土地上建房的村民。第四，明確規定不同企業有不同的訴訟權利。合資、中外合資、合作企業的各方當事人認為具體行政行為侵犯了合資、合資、合作企業的權益或自己的合法權益，可以自己的名義提起訴訟。股份制企業的股東會、股東代表大會和董事會認為行政機關作出的具體行政行為侵犯企業經營自主權的，可以企業名義提起訴訟。針對經濟轉軌企業轉制過程中非國有企業合法權益有時受到侵害的情況，《若幹問題的解釋》還規定，非國有企業被行政機關註銷、撤銷、合並、強制合並、出售、分立、變更的，企業或者其法定代表人可以提起訴訟。
2.關於行政訴訟第三人和代理人制度的補充規定。
行政訴訟第三人，是指與被訴具體行政行為有利害關系，經申請或者法院通知，已經參加訴訟程序的公民、法人或者其他組織。[3]行政訴訟第三人不同於民事訴訟第三人，沒有獨立請求權第三人和無獨立請求權第三人之分。《行政訴訟法》雖然肯定了行政訴訟第三人的存在，但並沒有進壹步的規定。[4]《實施意見》對此作了補充規定，但不能滿足司法實踐的需要，因為它限制了利害關系人作為行政處罰的第三人參加訴訟。若幹問題的解釋取消了上述規定，明確只要行政機關的同壹具體行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中部分利害關系人不服具體行政行為向法院提起行政訴訟的，法院應當通知未提起訴訟的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。此外，在司法實踐中，可能有兩個或兩個以上的行政機關作出具體行政行為，原告只起訴其中壹個，其他行政機關不參加訴訟，不足以保護其合法權益。在這種情況下，行政訴訟法沒有規定行政機關參加訴訟的身份。若幹問題的解釋》規定，應當追加被告，原告不同意追加的，人民法院應當通知其作為第三人參加訴訟。行政訴訟代理人是指依照法律規定，由法院指定或者受當事人委托，在代理權限範圍內，以自己的名義為當事人進行訴訟活動，但訴訟的法律後果由當事人承擔的人。[5]行政訴訟代理人可分為法定訴訟代理人和委托訴訟代理人。行政訴訟代理制度的建立，是在當事人因各種原因不能或不願參加訴訟時，利用代理人的知識為自己服務，以達到維護自己合法權益的目的。《行政訴訟法》和《實施意見》都規定了這壹制度，《若幹問題的解釋》為了充分保護當事人的合法權益，又作出了新的規定。壹方面，當事人在特殊情況下無法書面委托訴訟代理人時，可以口頭委托；另壹方面，被告機關或者看守所等其他有協助義務的機關拒絕人民法院核實被限制人身自由的公民的口頭委托的，視為委托成立。
二、借鑒國外經驗，豐富我國法院行政判決書的形式。
《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件後，可以作出維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四種形式。但是，隨著行政訴訟的發展，實踐中出現了壹些上述判決無法解決的案件，學者和從業者建議增加判決種類。[4]《若幹問題的解釋》對行政判決書的形式進行了如下改進:
1，規定人民法院可以作出確認判決。
確認判決是指法院通過對具體行政行為的審查，確認相對人與行政機關之間是否存在某種行政法律關系的判決。[4]增加判決確認的原因:第壹，三權分立是西方國家政治法律制度的基礎。他們強調以權力制約權力，強調立法、行政和司法三權之間的分工和制衡。[6]在美國和德國，法院有權作出確認判決。“他山之石，可以攻我簡玉”，緊跟時代潮流，與國際接軌，才是建制。
確認判斷的時代依據。二是司法實踐中，對於行政相對人起訴行政機關未保護人身權、財產權的壹類案件，法院不宜作出任何判決。司法實踐的需要是確立確認判決的實踐基礎。再次，在學術界，有學者指出，確認判決形式的確立不存在法律障礙，現有法律已經隱含了確認判決的性質。[7]因為在法院作出判決之前，需要對具體行政行為的合法性進行認定。確認是判斷的前提，判斷是確認的結果。兩者密不可分。[4]立法的需要是確立確認判決的法律依據。因此，《若幹問題的解釋》規定，人民法院認為被訴具體行政行為合法，但不宜作出維持或者駁回訴訟請求的判決的，可以作出確認其合法或者有效的判決，被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決。
2.增加駁回訴訟請求的判決。
在司法實踐中，對具體行政行為的合法性作出肯定或否定的判斷有時是不恰當的，法院不應該也不可能對某些具體行政行為作出全面的審查。但這篇關於行政訴訟的論文，由無憂紙網www.51lunwen.com整理提供卻因為行政相對人的起訴而開始。這時候就需要對當事人的訴訟請求做出判決。若幹問題的解釋》規定，起訴被告不作為的理由不能成立的，被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的，被訴具體行政行為合法，但因法律、政策發生變化需要變更或者廢止的，等等，人民法院應當駁回原告的訴訟請求。
三、明確舉證責任分擔，完善舉證責任制度。
證據制度在理論界被比喻為行政訴訟制度的中堅力量，“證明責任是證據制度的核心，證明責任的分擔是證明責任的核心”。[8]《行政訴訟法》第三十二條規定，被告對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為所依據的證據和規範性文件。它不僅明確了由被告承擔舉證責任，而且規定了舉證責任的範圍。這壹規定對被告人來說是非常必要的，有利於被告人明確舉證責任的目標，既不遺漏案件中必須查明的事實，也不糾結於無關緊要或瑣碎的事實，從而集中精力準確及時地證明案件的真實情況。[1]這壹規定也符合行政訴訟的成立目的。行政訴訟的目的是促使行政機關依法行政，保護行政相對人的合法權益。行政機關在作出具體行政行為時，必須遵循先取證後裁決的規則。《行政訴訟法》第三十四條第二款規定，人民法院有權向有關行政機關、其他組織和公民調取證據。這壹規定也符合我國國情，是社會主義制度優越性的體現。在司法實踐中，當事人尤其是原告由於各種主客觀原因無法收集證據。如果因此判決當事人承擔訴訟，不僅不利於保護當事人的合法權益，也有辱人民賦予的審判權。《行政訴訟法》合理確定了舉證責任，但也存在壹些缺陷。第壹，不要求原告承擔舉證責任。《行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關或者其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，並且“認為”本身有依據或者理由，或者必須有依據或者理由，有權依照本法向人民法院提起訴訟。如何無故或無根據起訴？“沒有調查就沒有發言權。”如果沒有依據，就不能隨意發表聲明或行動。只要提起行政訴訟，就有舉證責任。[9]《行政訴訟法》第三十二條並不是對原告舉證責任的否定。第二，在我國，鑒於行政程序法律規範不健全，行政管理水平不高，不采取絕對案卷原則，[2]允許人民法院根據情況要求當事人提供或者補充證據，但行政訴訟法並沒有限制被告補充證據的權利。司法實踐中，有些法院允許被告無限制地補充證據，有些可能是在行政機關作出具體行政行為之後，這與行政訴訟法的宗旨相違背。第三，所謂“真理往前走壹步就會變成謬誤”，人民法院在壹定情況下有權調查取證，但這種權利要受到限制，防止濫用。但《行政訴訟法》對此沒有限制。為了完善舉證責任制度，實施意見作了補充規定，《若幹問題的解釋》作了進壹步規定。壹是明確由原告承擔舉證責任，規定了舉證範圍，如:證明起訴符合法定條件，證明在起訴被告不作為的案件中被告申請的事實，證明在壹起提起的行政賠償訴訟中被訴行為造成損失的事實。第二，限制被告人補充證據的權利，規定人民法院只能在兩種情況下允許被告人補充相關證據。壹種是被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當理由不能提供的；另壹種情況是，原告或第三人在訴訟過程中提出了被告在行政行為過程中沒有提出的反駁理由或證據。三是規定原告或者第三人及其訴訟代理人提供證據線索，人民法院只能依職權調取證據，不能自行收集並申請人民法院調取的，當事人應當提供原件或者原物的，人民法院只能依職權調取證據。其他情況下，舉證責任由當事人承擔，法官會秉公裁判。