誰來監督主管？
在好萊塢電影《國家的敵人》中，男主角羅伯特·迪安問道:我們有必要監督那些可能危害國家安全的行為，但誰來監督監督人員呢？這個在美國社會不太正的問號，其實壹直困擾著我們。
在我國，為了防止執法和司法機關濫用職權，維護國家法制統壹，憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關，對其他國家機關和工作人員實行法律監督。在實踐中，這對促進公務人員依法履行職責，有效起訴和懲治犯罪，依法監督訴訟活動，保障法律順利實施，發揮了不可或缺的作用。但是，“所有有權力的人都容易濫用權力，這是壹種從來都不容易的體驗。”法律監督權作為國家權力的重要組成部分，在監督其他權力行為的同時，本身也蘊含著極大的濫用可能性。由此產生的問題是:誰來監督監督者？
特別是檢察機關在辦理職務犯罪案件時，如果決定不予立案、駁回起訴或者不起訴，法院很難介入監督。外部約束的缺失，內部自我監督的式微，很容易讓人懷疑檢察權的公正性。
監督權力壹般有兩種方式，壹種是以權力制衡權力，壹種是以權利監督權力。前者強調權力之間的制衡和監督，但容易陷入對權力無休止的制度設計。正如黃宗羲先生在《原法》中所說:“用壹人，則疑其自私，而用壹人，則制其自私；妳做壹件事，就會擔心自己會被騙，就會設置另壹件事，防止自己被騙。”很難結束監督者的權力設防。
在國家權力的配置上，要註意二者之間的制衡，但要解決“誰來監督監督者”的困境，還必須設計更有效的“以權利監督權力”的機制。正是在這個意義上，經過探索創新逐步成型的人民監督員制度，本質上體現了人民監督監督員的憲政邏輯。根據權力原理，法律監督權也是人民賦予檢察機關的權力。權力的最終來源是人民，人民自然是監督者的最後監督者。人民監督員制度從人民中汲取監督權力，以程序化設計使人民監督具體化、規範化、有效化，符合我國憲法的權力原則，是監督監督員的最佳制度安排。
在民主法治社會，任何權力都不應逃脫人民的監督。只有引入人民監督權，才能真正解決“誰來監督監督者”的問題。實踐證明，人民監督員來自人民，直接介入檢察機關執法辦案活動，對社會最關註的敏感領域、司法腐敗易發多發部位、體現公平正義和保障人權的關鍵環節開展個人參與式監督，極大地增強了檢察機關執法的透明度，有效防止了不公正、不文明、不規範、不誠信執法。
檢察機關的自我革命
壹切權力都有抗拒監督的慣性，檢察機關的權力也不例外。引入人民權力加強自我監督，提高檢察機關職權的透明度和民主性，為了防止檢察權的濫用，實行人民監督員制度對於檢察機關來說無異於壹場自我革命。
2003年9月，為加強查辦職務犯罪的外部監督，最高人民檢察院經中央批準並報全國人大常委會批準，正式啟動人民監督員制度試點工作。在遼寧、內蒙古、天津等10個省、自治區、直轄市檢察機關開展試點，規定將職務犯罪案件中擬撤銷、不起訴、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的“三類案件”全部納入人民監督員監督程序。2004年10後，試點工作逐步擴大。截至2010年9月，全國已有3137個檢察院開展了人民監督員試點工作，占各級檢察院總數的86.5%。
人民監督員制度的試行，開啟了法律監督機關傳統的封閉運行格局，其民主價值不斷凸顯。這壹時期，人民監督員不斷對檢察官辦案中徇私舞弊、索賄受賄、刑訊逼供、暴力取證等“五種情形”提出監督意見，形成了良好的監督勢頭。但與此同時，人民監督員由檢察機關自行選任，帶來了“選人監督自己”的社會質疑。嚴格限制監督範圍也影響了人民監督員制度的功能發揮，改革和完善勢在必行。
2010年9月，中央政法委第15次全體會議專門聽取了最高人民檢察院關於深化人民監督員制度改革的報告。5438年6月+10月，《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》發布，人民監督員制度從試點正式進入全面推行階段。同時，《規定》將人民監督員的選任方式改為由上級檢察院統壹選任，並將監督範圍擴大到檢察機關查辦職務犯罪案件中以最終決定為主的環節。截至2004年3月底，全國檢察機關共選任人民監督員4.8萬余名，監督各類職務犯罪案件4.2萬余件。
監督制度成功與否的關鍵在於監督主體是否足夠客觀和中立。2010人民監督員的權限雖然提升了壹級，但仍然局限在檢察機關。2065438+2004年9月，最高人民檢察院、司法部聯合發布《關於人民監督員管理方式改革試點工作的意見》。對人民監督員的管理模式進行了較大改革，即原來的管理模式主要由檢察院自行選任，改為由司法行政機關選任，徹底告別了“選任人民監督員”的程序庇護。同時，最高人民檢察院還頒布了《人民監督員監督範圍和監督程序改革試點工作方案》，監督監督員制度在改革中不斷發展完善。
人民監督員選任程序的改革過程，體現了檢察機關在自我監督方面的不斷進步。隨著司法改革進壹步上升為黨和國家意誌，人民監督員制度也從檢察機關的自我革命走向了司法制度的完善。2065438+2005年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過了《深化人民監督員制度改革方案》。在此基礎上，最高人民檢察院和司法部出臺文件，使檢察機關發起的自我革命在國家意誌中走向規範和成熟。
讓檢察權運行更加規範。
隨著13的試點和改革，人民監督員制度在強化查辦職務犯罪案件監督機制、擴大訴訟民主、促進檢察機關依法獨立公正行使檢察權等方面發揮了越來越不可替代的作用，使這壹符合憲法原則、堅持問題導向、強化民主監督的特殊制度不僅成為檢察機關依法履行職責的重要保障，也成為我國特色司法制度的重要組成部分。
壹方面，監督檢察機關規範執法，提高司法公正質量。人民監督員制度具有民主性、獨立性、預防性、直接性和多樣性的特點，對促進檢察機關公正執法、限制權力濫用具有不可替代的積極作用。實踐中，人民監督員不僅重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財產、起訴等執法活動。，可以直接預防和減少辦案中違法違紀行為的發生；而且通過具有約束力的外來監督，有效消除辦案中的幹擾和阻力，倒逼檢察機關增強辦案責任感，規範執法行為，提高執法辦案質量，促進檢察權在實體上的規範運行；還能增強執法透明度，督促檢察人員轉變執法觀念和作風，提高執法文明水平。
另壹方面，加強司法的民主性和透明度，提高人權保護水平。人民監督員制度是人民有序參與和監督司法的直接形式，本身就凸顯了司法過程的人民性。十八屆三中全會決定明確提出:“廣泛推行人民監督員制度，拓寬人民有序參與司法的渠道。”由於人民監督員制度體現了公民的批評和建議權，它不僅具有促進實體公正的監督功能，還具有彰顯司法民主、尊重和保障程序人權的功能。既滿足了人民群眾行使憲法權利、參與司法過程的民主化需求，又讓人民群眾在參與和監督司法中直接感受到公平正義；也有利於完善司法權力運行機制，確保司法為人民服務，通過透明的司法程序更好地維護人民群眾的合法權益；還可以充分發揮人民監督員密切聯系群眾的優勢，向社會傳播其參與執法監督的經驗，搭建司法與社會的橋梁，有效提升檢察機關的執法公信力。
雖然在人類文明史上，民眾參與司法有著悠久的法治傳統，但這種參與和監督更多體現在法庭審判中。檢察機關作為壹個專門的法律監督機關，設立人民監督員制度不僅在世界上沒有先例，在中國歷史上也缺乏直接的借鑒。它完全植根於中國的實踐土壤，是公民參與司法的壹種獨特的新方式，豐富了國家監督制度，體現了國家保障人權的理念。
司法改革烙上“中國印”
從人民陪審員制度到人民監督員制度，公民參與和監督司法的渠道不斷拓展，司法治理的民主基因日益濃厚，彰顯了中國司法制度發展的本土意識和創造精神。這些制度被納入國家司法改革的總體布局，深刻體現了我國司法改革在遵循壹般司法規律的基礎上，努力形成自己的特色和優勢。在我國司法改革的大背景下，人民監督員制度在得到社會認可後，應著眼於現實需要和法治目標，進壹步改革和完善，以顯示其蓬勃發展。
壹是進壹步優化系統內容。經過多次改革，人民監督員制度內容比較健全。特別是在這次改革中，由司法行政機關負責人民監督員的選任和管理，可以使其發揮相對超然、中立、客觀的監督作用；監督範圍進壹步擴大，基本覆蓋檢察機關查辦職務犯罪中容易出現問題的所有關鍵環節；擴大監督程序的啟動主體，不排除啟動監督程序；增加復議程序，促進檢察機關在陽光下執法，在監督下辦案。但是，我們也應該看到，要真正將這種個性化的監督形式融入人民監督的普世價值，還必須著眼於整個司法系統的大局，完善外部監督制度，確保依法獨立公正行使檢察權，清除實踐中各種隱性和顯性的監督障礙，進壹步拓寬人民參與司法監督的制度渠道。
二是在制度形式上進壹步升級。起初，由於人民監督員制度主要由檢察機關自己推動，因此存在“正當性不足”的問題。與人民陪審員制度類似，人民監督員制度的設計也關系到司法權的配置和運行，是國家司法制度完善的重要內容，需要納入立法規範。對於人民陪審員制度，人民法院組織法、刑事訴訟法和《全國人民代表大會常務委員會關於完善人民陪審員制度的決定》提供了充分的上位法依據；相比之下，人民監督員制度缺乏足夠的法律確認。近年來，社會上要求對人民監督員制度進行立法的呼聲越來越高。很多人建議在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中規定，或者由全國人大常委會發布《關於實行人民監督員制度的決定》。無論采取何種形式的立法，都要從人民參與和監督司法的司法制度出發，提高人民監督員的立法位階，規範人民監督員的立法形式，通過高位立法確認改革成果，促進司法制度的完善，凝聚和彰顯我國司法的特色和優勢。