根據憲法和監察法的有關規定,NPC對司法機關的監督包括三個方面:法律監督、工作監督和人事任免監督。其中,法律監督是人大對司法機關在司法活動中實施憲法和法律的監督。憲法明確規定全國人民代表大會“監督憲法的實施”,地方組織法明確規定地方各級人民代表大會“在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會的決議的遵守和執行”。工作監督是指人民代表大會對人民法院工作的監督。憲法明確規定,全國人民代表大會常務委員會“監督最高人民法院和最高人民檢察院的工作”,縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民法院的工作。人事任免監督是指人大及其常委會對包括法院院長在內的法院工作人員的任免。根據憲法,全國人民代表大會及其常務委員會有權任免最高人民法院院長和各類法官,而地方人民代表大會及其常務委員會有權任免同級法院的各類法官。
NPC的司法監督具有以下重要特點:
(1)NPC對司法的監督是合法的。
人大的法律監督以法律的存在為基礎,最終目的是保證法律的正確實施。它意味著任何機關、組織或個人都不能隨意幹涉、阻礙或破壞法律的實施或適用。因此,合法性是NPC法律監督的內在特征和內在要求。同時,NPC的司法監督權來源於憲法和法律,其監督本身必須依法進行。
(2)NPC對司法的監督具有很高的權威性。
人大對司法監督的權威性主要表現在兩個方面:壹是監督源頭的權威性。人民代表大會是我國的權力機關。在“議行合壹”的政治體制下,行政權和司法權都來源於人民代表大會。全國人民代表大會(NPC)作為最高國家權力機關,其監督權直接來源於憲法這壹根本法,這就決定了監督權必須堅持,不可推翻,不可忽視。二是監督依據的權威性。人大司法監督的主要依據是憲法和監督法,監督法是國家的根本法,是全國人大制定的具有最高法律效力的法律。
(3)人大對司法的監督是間接的。
人大的監督權主要是通過間接手段達到監督的目的,側重於引導、督促和威懾,壹般不直接糾正或處理違法行為。其間接性主要表現在:壹、評價。人大在聽取和審議“壹府兩院”的工作報告,或者對其提出詢問甚至質詢時,通常只是發表壹些評價意見,從而為“壹府兩院”糾正錯誤提供“參數”。二是通知。通知有關當局他們的行為違反了法律,並警告他們不要再這樣做了。第三個很關鍵。對有關機關的違法行為提出批評意見,要求其自行糾正違法行為。第四是監管。要求有關機關改變或者撤銷違反法律的法律、法規、決定、命令或者判決。人大不能直接宣布那些明顯違法的判決、裁定,只能督促司法機關依法辦案,糾正錯誤,或者對其提出質疑。
二、新形勢對NPC司法監督的影響
縱觀近年來中國經濟、社會和法治的快速發展,新形勢、新環境對NPC的司法監督產生了深遠的影響。
(1)法治社會的全面發展及其影響
近年來,隨著法治社會的全面發展,人們的權利意識逐漸增強。作為保障人民權利的最後壹道屏障,司法機關的自身建設成為人們關註的焦點。全國人大作為集中人民意誌的權力機關,被黨和國家賦予了更加重要的歷史使命。黨的十八大把支持和保障人民通過人民代表大會行使國家權力,支持全國人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用,依法行使立法權、監督權、決策權、任免權,加強對“壹府兩院”的監督作為走中國特色社會主義政治發展道路、推進政治體制改革、建設社會主義法治國家的重要內容之壹。就法治而言,司法作為最重要的法律適用活動,是法治實現的核心環節。司法現代化的水平和狀況表征和制約著法制現代化的實現。實現公正司法不僅是司法機關的工作主題,也是NPC監督司法工作的目的。法治社會的全面發展帶來了對公平正義的嚴格要求,同時也讓人民看到了NPC作為權力機關的重要性,這為NPC實施司法監督增添了砝碼。
(2)監督法的實施及其影響。
2006年8月27日,《中華人民共和國人大常委會監督法》(以下簡稱《監督法》)頒布。根據監督法的規定,全國人大常委會監督司法機關的基本方式是:聽取和審議司法機關專項工作報告、檢查法律法規實施情況、備案審查規範性文件、詢問和質詢、特定問題調查、審議決定免職案件。這部法律擴展和細化了由全國人民代表大會制定的法律確定的憲法的原則性規定。從法律層面重申了司法監督的重要性,也明確了行使司法監督需要遵守的程序和界限。然而,正是由於《監察法》的法律層次較高,使得《監察法》給NPC的司法監督帶來了諸多挑戰。監督剛性不足,監督力量空虛。現行憲法實施以來,NPC及其常委會的壹些監督權長期處於“休眠”狀態,如“質詢權”。全國人民代表大會提出質詢後,受質詢機關有義務在法定期限內作出答復。代表或者常務委員會組成人員對質詢案的答復不滿意,質詢案未獲通過的,受質詢機關的主要負責人除作出答復外,應當承擔壹定的法律後果。而監察法沒有規定查詢的法律後果,削弱了查詢的強制性和法律效力。再次,被監管人的法律責任不明確,監管權威缺失。從監督的角度來說,司法機關的工作報告不被人大通過,司法機關就要承擔相應的法律責任。但是,監察法中沒有專門的法律責任壹章,也沒有對司法機關司法人員的性質、具體內涵和範圍作出規定。
(3)司法獨立、司法體制改革及其影響。
我國憲法第126條規定:“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的幹涉。”關於司法獨立,根據中外學術界的觀點,可以分為三個層次。在政治層面上,司法獨立是指司法權的獨立,源於孟德斯鳩的三權分立原則;第二層是法院獨立,是司法獨立的制度表現,包括法院獨立於非法院機構,法院之間相互獨立;第三層是法官獨立,既獨立於其他職業的公民,又強調法官之間的自治。法官獨立是司法獨立的最高形式。
黨的十八屆三中全會之前,憲法第126條的規定在司法實踐中並沒有得到充分的執行。壹方面是因為法院在人事、財務和職權上不獨立;另壹方面,在法院實行的院長負責制和審判委員會制度,不僅會對法官進行監督,還會在壹定程度上影響法官獨立行使職權,以至於壹些學者對我國是否存在真正的司法獨立,即第三種形式的獨立仍有疑慮。
黨的十八屆三中全會《中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》明確提出,“依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制,推進省以下地方法院、檢察院人財物統壹管理,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,保障國家法律統壹正確實施”;“改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責任制,讓法官裁判、讓裁判者負責。明確各級法院的職能定位,規範上下級法院的審級監督關系。
自十八屆三中全會提出深化司法體制改革以來,上述三個層面的司法獨立被公認為深化司法改革的方向,即在“法院去行政化”和“法官去行政化”的背景下,省級以下人民法院不再享有相應的各級人民代表大會。兩級人大是否還有權對同級司法機關行使監督權?如果行使,其監督權的內容是否應該調整,如何調整?