《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查條例》(以下簡稱《條例》)第二十八條規定，調查組有權按照規定程序“要求有關人員在規定的時間、地點就案件涉及的問題作出說明”。(以下簡稱“雙規”)《中華人民共和國行政監察法》(以下簡稱《監察法》)第二十條規定，監察機關在調查違反行政紀律的行為時，可以“責令涉嫌違反行政紀律的人員在指定的時間、地點就調查所涉及的問題作出解釋和說明，但不得拘禁或者變相拘禁。”(以下簡稱“兩指”)對於紀檢監察機關及時查處大案要案，深入開展反腐敗鬥爭，“雙規”和“兩指”發揮了重要作用。但在實施過程中，也存在不少問題，特別是對相關人員實行“雙規”和“兩指”，不同程度地限制了人身自由，嚴重侵害了公民的合法權利。本文就“雙規”和“兩指”中的壹些問題進行探討，並請專家學者指正。
壹、“雙規”和“兩指”的立法意圖及實施中存在的問題
筆者認為，制定“雙規”和“兩指”的初衷是針對紀檢監察機關日益繁重的反腐敗任務，為提高反腐敗工作效率，為紀檢監察機關及時快速審結案件提供依據。比如在查辦大案要案的時候，涉及到很多人，這些人分散在不同的機關和單位。如果紀檢監察機關到每個人的單位去了解情況，不僅要消耗大量的人力物力，還要耗費大量的時間，而且很難提高效率。能否要求相關人員在規定的時間和地點說明問題，從而大大提高工作效率？在“雙規”“兩指”的規定出臺之前，紀檢監察機關顯然沒有這個權力。《條例》規定“雙規”，“監察法”規定“兩指”，就是這個道理。雖然表達不壹致，但意思是壹樣的。這就賦予了紀檢監察機關這個權力，其實質就是賦予了紀檢監察機關辦案的手段。
然而，在對相關人員實施“雙規”和“兩指”的過程中，存在諸多問題。1、“雙規”、“兩指”的使用過於寬泛。筆者認為，雖然《條例》和《監察法》賦予了紀檢監察機關上述權力，但在使用這些手段時應特別謹慎，嚴格控制使用範圍。只有在查處重大、特大案件，涉及的人員越來越分散，案件查處非常緊急，辦案時間非常緊張的情況下，才能使用“雙規”“兩指”的手段。目前的實際情況是，很多辦案人員把“雙規”和“兩指”作為辦案的法寶。不管案件大小，也不管有沒有必要，他們頻繁使用“雙規”和“兩指”。幾年前，“雙規”“二指”鮮為人知，現在幾乎婦孺皆知。由此可見紀檢監察機關使用的頻率有多高。2、使用程序不規範。如前所述，既然“雙規”和“兩指”的使用要特別謹慎，那麽使用程序也要嚴格規範。其實現在各地都有做法。有的地方由紀委書記辦公會議決定，由紀委常委會決定，由辦案人員直接請示分管書記批準，或者由“雙規”人員的級別和管理權限決定，等等。在通知被“雙規”的人時，有的通過所在黨委通知，有的直接通知本人，有的有書面決定，有的直接電話通知，沒有統壹規範。3.限制人身自由的現象不同程度地存在。“雙規”“兩指”與限制人身自由的關系是壹個敏感話題。有鑒於此，監察法在規定“兩指”時，特別規定“不得拘禁或者變相拘禁”。事實上，在實際操作過程中，“雙規”和“兩指”人員的人身自由都有不同程度的限制。通常的做法是，辦案人員將辦案地點定在酒店等場所。“雙規”和“二指”壹旦被叫到辦案地點，未經辦案人員同意，不能離開或回家。事實上，他們被剝奪了人身自由。當然，相對於司法機關的強制措施，說“軟禁”更合適。限制“雙規”“二指”人員的人身自由，不僅嚴重侵犯了公民的人身權利，也違反了我國憲法和法律關於保護公民人身權利的相關規定。這正是本文要關註的。
二、“雙規”和“兩指”與限制人身自由的關系
1，“雙規”“兩指”不需要限制人身自由。有人認為“雙規”“兩指”不可能不限制人身自由，這是“雙規”“兩指”的必然結果。這種觀點是錯誤的。如前所述，制定“雙規”和“兩指”的初衷並不是為了限制人身自由，在執行過程中當然可以做到。比如上班時間讓相關人員在規定時間到規定地點澄清問題，下班時間讓當事人回家。如果有必要，他們可以通知當事人第二天再來。雖然被通知人員必須按照辦案人員的要求到指定地點澄清問題，但這並不限制人身自由。這就好比上班時間必須堅守崗位，不能擅自離崗。所以，把“雙規”“兩指”嚴格限制在工作時間內，人身自由就可以完全不受限制。
2.“雙規”“兩指”不得限制人身自由。有壹種觀點認為，“雙規”的對象是黨員，是黨員，都是在黨旗下莊嚴宣誓過的，都可以把壹切甚至生命獻給黨。黨的紀律檢查機關是負責黨的紀律檢查的黨組織，黨組織有權要求黨員做任何事情。所以，被“雙規”的黨員，不應該認為自己被限制了人身自由，即使黨組織限制了黨員的人身自由，也不會違背黨員的意誌。這個論點是錯誤的。黨領導人民制定法律，黨領導人民實施法律。黨自身也必須在憲法和法律的範圍內活動。作為壹名中國黨員，首先他是中華人民共和國公民。他受黨的章程和紀律的約束，受國家憲法和法律的保護。我們有6000多萬黨員。如果我們連執政黨黨員的個人權利都保護不了，那麽就不可能保護普通公民的個人權利。同理，根據監察法的規定，監察機關的監察對象是國家公務員和國家機關任命的工作人員。國家公務員依照《國家公務員暫行條例》工作，監察機關無權限制國家公務員的人身自由。
三、“雙規”和“兩指”限制人身自由。
條例是1994年頒布實施的，監察法是1997年頒布實施的(其實在監察法頒布前90年的《中華人民共和國行政監察條例》中就有“兩指”的規定)，但“雙規”和“兩指”的使用頻率很高，尤其是近幾年的新聞媒體。新聞媒體報道了兩起影響很大的事件。壹次是調查組舉報四川虹橋垮塌，壹次是中央查處福建廈門和廈門市原華走私案。當時人們對“雙規”還很陌生，甚至有人打聽“雙規”是什麽意思。可見，在《條例》和《監察法》頒布實施後的最初幾年，紀檢監察機關仍然很少使用“雙規”和“兩指”。為什麽近年來它們被越來越頻繁地使用，並有演變成強制措施的趨勢？主要有兩個原因:1。隨著社會主義市場經濟的建立和改革開放的深入，我們的壹些黨員領導幹部沒有經受住改革開放和各種誘惑的考驗，腐敗現象越來越嚴重。大案要案居高不下，紀檢監察機關反腐敗任務越來越重。而我們現在的紀檢監察機關人力物力有限，與其承擔的任務相比有些不足。為了及時打擊領導幹部的違紀行為，及時審結大案要案，提高工作效率，不得不頻繁使用“雙規”“兩指”的手段，在某種程度上可以說是被迫而為。2.隨著我國民主法制的發展，特別是法治入憲的今天，我們特別加強了對公民人身權利的保護。尤其是1997年修訂《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)時，可以說是突破重重障礙，取消了羈押審查，將傳喚期限限定為12小時，嚴格規範了監視居住、取保候審、拘留、逮捕等強制措施。可以說這次修改了刑事訴訟法。但同時也應看到，現階段我國司法機關素質不高，設施設備較差，偵查手段相對落後。刑事訴訟法的修改對司法機關及時打擊犯罪提出了更高的要求。特別是負責查辦職務犯罪的檢察機關對刑訴法的修改不適應，於是與紀檢監察機關聯合辦案，借用紀檢監察機關的“雙規”和“兩指”，規避刑訴法對強制措施的嚴格限制，為案件的查辦爭取時間。當案件初查基本完成後，會根據案件具體情況進入司法程序。這也是近年來檢察機關熱衷於與紀檢監察機關聯合辦案的重要原因。當然，有些大案是由紀檢監察機關直接牽頭，公檢法相關部門參與的。用“雙規”“兩指”是順理成章的。
第四，“雙規”“兩指”限制人身自由的危害
“雙規”“兩指”現象不同程度地限制了人身自由，而且有演變成強制措施的趨勢，危害極大。1，違反了憲法和法律關於保護公民人身權利的相關規定。憲法規定，中國人民和中國公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱行政處罰法)規定，限制人身自由的處罰只能由法律規定。《刑事訴訟法》規定，對公民采取強制措施只能由司法機關執行，其他任何機關都無權行使這些權力。根據現行法律，黨的紀律檢查機關和國家行政監察機關都不是國家司法機關，“雙規”和“兩根手指”都不是法律規定的強制措施。因此，紀檢監察機關無權限制公民的人身自由，利用“雙規”和“兩根手指”對當事人進行變相拘留顯然是違法的。2.破壞了國家民主法制建設的進程。因為幾千年來人治思想深入人心，我國的民主法制建設可以說是在困難中緩慢前進。加強對公民人身權利的保護是民主法制建設的重點之壹，也是壹個國家法制進步的標誌之壹。在這方面，我們已經吸取了太多可怕的教訓。比如文革時期，連總統的人身權利都無法保障。可以說，經過多年的努力，特別是1997年《行政處罰法》的頒布和《刑事訴訟法》的修訂，我們在法律條文上完善了對公民人身權利的保護，這壹成果來之不易，更應倍加珍惜。如果不高度重視“雙規”“兩指”限制人身自由的情況，采取有效措施制止其蔓延，我們幾十年法制建設的努力和成果就可能毀於壹旦，甚至在保護公民人身權利方面出現倒退。這絕不是危言聳聽。比如《刑事訴訟法》規定，公民從被傳喚、采取強制措施之日起，可以聘請律師依法維護自己的合法權益，而“雙規”“二指”不能聘請律師為自己提供法律幫助。3.不利於社會穩定。由於“雙規”和“兩指”不是強制措施，不由司法機關實施，因此在實施過程中缺乏相應的規範和措施。比如被“雙規”“二指”拘留的，壹般都是辦案人員執行，沒有法警等專職人員看守。如果在被“雙規”“二指”羈押期間發生逃跑、自殺等惡性事件，恐怕不能簡單地說“我與民隔絕”，死者家屬很難接受，而“雙規”“二指”又不在國家賠償範圍內，必然導致失敗。
五、嚴格規範“雙規”和“兩個手指”
綜上所述，“雙規”和“兩根手指”的初衷是為紀檢監察機關及時查處腐敗案件提供壹種手段。不僅沒有限制人身自由的意思，而且監察法還強調了“不得拘留或者變相拘留”，所以在實施“雙規”“兩指”過程中限制當事人人身自由的現象並不是立法的初衷，而是在實施過程中偏離了方向。因此，建議中央紀委、監察部盡快制定“雙規”“兩指”實施細則，嚴格規範“雙規”“兩指”。規範的主要內容應該是:1，嚴格控制“雙規”和“兩指”的使用範圍。只有在查辦大案要案涉及人數多、分散在不同單位、辦案時間非常緊迫的情況下，才能動用“雙規”和“兩根手指”。2.嚴格規範“雙規”“兩指”的使用程序。包括批準程序、通知程序、使用程序和其他相關規定。3.特別需要強調的是，在使用“雙規”和“兩指”時，不得限制人身自由。主要解決兩個問題。第壹，“雙規”和“兩指”的時間嚴格限定在工作時間。第二，“雙規”和“兩指”的地點壹般設在紀檢監察機關的辦公室。在嚴格規範“雙規”“兩指”的同時，如何及時查處腐敗案件和腐敗分子，需要把握好尺度。其中壹個重點是，紀檢監察機關在案件查辦過程中發現確鑿證據證明當事人構成犯罪的，應當及時移交檢察機關，需要及時采取強制措施，決不能以“雙規”“兩指”代替強制措施