壹.簡要的歷史回顧
黨的十七屆三中全會是在國際形勢繼續發生深刻變化、我國改革發展進入關鍵階段召開的壹次重要會議。全會審議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，深刻總結了30年來農村改革發展的偉大實踐和基本經驗，深刻分析了當前農村改革發展面臨的主要矛盾和問題，明確提出了新形勢下推進農村改革發展的指導思想、目標任務和重大原則。從加強農村制度建設、積極發展現代農業、加快發展農村公共事業等方面，全面部署了新形勢下推進農村改革發展的主要任務。它們適應了農村改革發展的新形勢，順應了各族人民特別是億萬農民的新期待，在認識上有新突破，在理論上有新發展，在政策上有新舉措，具有很強的戰略性、指導性和針對性，是今後壹個時期推進農村改革發展的行動。當前，立法機關和政府有關部門應認真總結歷史經驗，圍繞農村改革的重點和難點問題，完善農村土地立法，促進農村改革和現代化建設。
65438年至0978年，黨的十壹屆三中全會作出了把黨和國家工作的中心轉移到經濟建設上來，實行改革開放的歷史性決策。此後，我們黨充分把握國內外發展大局，尊重農民首創精神，率先在農村開展改革。農村改革發展的偉大實踐極大地調動了億萬農民的積極性，極大地解放和發展了農村社會生產力，極大地改善了農民的物質文化生活。更重要的是，農村改革發展的偉大實踐，創造性地探索了我國社會主義初級階段基本經濟制度和社會主義市場經濟體制的建立和完善，為實現人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現代化作出了重大貢獻。適應時代的需要，為了推進農業和農村改革，我國大大加快了農業和農村立法的步伐。以農村土地關系調整為例，先後制定了《中華人民共和國土地和土地管理法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地承包法》。這些法律是根據形勢的變化而不斷調整和完善的。
黨和國家在加強立法的同時，高度重視法律的實施。比如1998《中華人民共和國土地和土地管理法》修改後，國務院立即出臺了新的《中華人民共和國土地和土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》，保證了新法的實施。再如，為落實農村土地管理各項法律制度，土地管理部門嚴格土地管理，依法嚴格控制新增建設用地，保護農民土地承包經營權，落實農村征地補償條例，積極培育和發展土地市場，嚴肅查處違法用地。各級人民法院充分發揮民商事和行政審判職能，正確、正確、及時審理土地承包、土地確權、集體土地征收等涉農案件，依法保護當事人合法權益，維護農村穩定繁榮。
實踐充分證明，我國農村土地法治只有在黨的領導下，堅持服務和服從大局，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持中國特色農業現代化道路，堅持保護農民經濟利益和民主權利，才能在農村發展和穩定中不斷發揮積極作用。
第二，農村改革的目標和土地制度的完善
當前，中國農業國際合作與競爭面臨新的形勢。推進農村改革發展既有諸多有利條件，也面臨諸多困難和挑戰，特別是城鄉二元結構引發的深層次矛盾，已成為制約我國經濟社會發展的重大隱患。農業基礎仍然薄弱，農村發展仍然滯後，農民增收仍然困難。因此，我們必須居安思危，加倍努力，通過深化農村改革，不斷鞏固和發展農村的良好局面。
黨的十七屆三中全會通過的決定指出，我國總體上進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入了加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入了努力打破城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展壹體化新格局的重要時期。到2020年，農村改革發展要實現以下基本目標:農村經濟體系更加健全，城鄉經濟社會發展壹體化的體制機制基本建立；現代農業建設取得重大進展，農業綜合生產能力顯著提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比2008年翻壹番，消費水平大幅提高，絕對貧困基本消除；農村基層組織建設進壹步加強，村民自治制度完善，農民民主權利得到有效保障；城鄉基本公共服務均等化顯著推進，農村文化進壹步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人有機會接受良好教育，農村基本生活保障和基本醫療衛生制度得到完善，農村社會管理體制進壹步健全；資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居環境和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。顯然，中國下壹步的農村改革和發展應該圍繞上述重點領域展開。
在上述農村改革和發展要實現的基本目標中，農村土地制度改革是全局性和關鍵性的。關於農村土地制度改革，決定明確指出，為了賦予農民更加充分和有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系應當保持穩定並長期不變。要建立健全土地承包經營權流轉市場，允許農民按照依法自願有償的原則，以轉包、租賃、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。逐步建立城鄉統壹的建設用地市場，必須統壹有形土地市場，以公開規範的方式出讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有同等權益。那麽，如何保證農村土地制度改革的有序進行，使改革具有很大的權威性？看來我們得加快立法了。然而，現階段我國農村土地立法仍存在諸多問題，阻礙了上述目標的實現。
3.有哪些土地法需要修改？
在進壹步深化農村土地制度改革的形勢下，我們面臨著哪些現行土地法律法規需要修改和完善的問題。目前對這個問題有不同的看法和意見。壹些部門和同誌認為，要加快修改完善農村土地法律，為農村土地制度乃至整個農村改革提供可靠的法律保障。但是，壹些部門和同誌認為，現有的法律法規基本上可以滿足農村工作的需要，沒有必要迫切進行農村土地法的修改和完善。
我認為，在我國，必須強調黨對立法工作的領導，立法工作必須堅持正確的政治方向，這體現在黨的政策對立法的指導上。黨的政策是法律的靈魂。當黨的大政方針發生變化時，立法工作需要及時跟上。可見，現行法律法規與當前農村改革目標是否壹致，是矛盾的焦點。對此，我們可以做壹個分析。
(壹)關於“現有土地承包關系應保持穩定並長期不變”
《決定》指出，“賦予農民更加充分和有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系應當保持穩定並長期不變”。那麽，如何理解“現有承包關系的土地應保持穩定並長期不變”？
有的同誌提出，決定中“承包關系中現有土地保持穩定並長期不變”的提法，與現行法律中關於土地承包的規定是壹致的，沒有區別。因此，沒有必要修改現行《土地承包管理法》的相關規定。
我不同意這種觀點。在我看來，黨中央的決定在土地承包經營問題上釋放了強烈的信號，相比現行的政策和法律，這是壹個進步。我們可以看到，中央有關部門負責同誌在解讀《決定》時指出，這次在土地制度上有壹個非常大的突破，就是農民的土地承包權要“長期不變”，這是值得關註的，但是中央有關部門認為具體的法律表述需要由立法機關來考慮。在我看來，這是壹個修改法律的建議，雖然還沒有成型。
現行相關法律規定了土地承包經營的期限。比如《中華人民共和國物權法》第壹百二十六條規定，耕地的承包期為三十年。草原承包期為30至50年。林地承包期為30至70年；特種樹木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準，可以延長。約定的承包期屆滿，土地承包經營權人應當按照國家有關規定繼續承包。《中華人民共和國農村土地承包法》第二十條規定，耕地承包期為30年。草原承包期為30至50年。林地承包期為30至70年；特種樹木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準，可以延長。《中華人民共和國土地管理法》第十四條規定，土地承包經營期限為30年。我認為，這些規定，特別是《中華人民共和國土地和土地管理法》中的規定，已經明顯滯後於中央的決定，已經不能滿足“現有承包關系中的土地應當保持穩定並長期不變”的實際需要。因此，《中華人民共和國土地和土地管理法》第十四條中的規定亟待修改。至於修法的方式，可以認真研究。
(二)關於城鄉土地壹體化進程
城鄉土地管理如何適應城鄉壹體化進程？中央的《決定》在這個問題上有很多新的表述，政策上也有壹些顯著的變化。如果不修改現行法律，將難以滿足農村土地制度改革的需要。
中央對城鄉土地壹體化進程的表述，體現在建設用地管理制度上。那麽，中央《決定》在建設用地管理制度上有哪些新變化？
(1)在征地制度改革中，中央強調嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地範圍，完善征地補償機制。關於公益性和經營性建設用地的嚴格界定，立法過程中壹直存在分歧，“公益性”如何界定壹直沒有解決。在中央再次強調嚴格界定公益性和經營性建設用地的形勢下，立法機關和相關部門必須提出切實可行的方案。
(2)征地補償同地同價原則。《決定》指出，依法征收農村集體土地，按照同地同價的原則，及時足額補償農村集體組織和農民，解決好被征地農民的就業、住房和社會保障問題。征地補償實行同地同價原則是壹個突破。現行《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，被征用的土地，按照其原用途給予補償。《中華人民共和國土地管理法》的這壹規定難以解決被征地農民的社會保障問題，很多農民持反對意見。實行同地同價原則必然涉及與現行《中華人民共和國土地管理法》的沖突，因此有必要對現行《中華人民共和國土地管理法》進行修改。
(3)農民參與增量建設用地的開發經營。《決定》指出，在土地利用規劃確定的城市建設用地範圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法以多種方式參與開發經營，保護農民合法權益。在土地利用規劃確定的城市建設範圍之外，對於這部分增量土地，批準占用——中央用了壹個新詞叫“占用”——允許農民參與批準占用農村集體土地的非公益性項目，保護農民合法權益。這是壹個非常重大的政策突破。
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。第43條只規定了三種例外:農民興辦鄉鎮企業；村民依法建房；鄉(鎮)村公共設施和公益事業。可見，中央《決定》已經遠遠超出了現行《中華人民共和國* * *和土地管理法》關於增量土地管理的規定。所以這方面也存在壹個修改《中華人民共和國土地管理法》如何適應新形勢的問題。
(4)現有土地建立城鄉統壹建設用地市場的問題。《決定》指出，逐步建立城鄉統壹的建設用地市場，依法取得的農村集體經營性建設用地土地使用權，必須通過統壹的有形土地市場公開規範流轉，在符合規劃的前提下，與國有土地享有同等權益。
這些說法也是對現行政策的重大突破。對於存量建設用地，壹是要逐步建立城鄉統壹的建設用地市場；二是依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統壹的有形土地市場公開規範流轉；三是符合規劃，農民集體所有的存量建設用地與國有土地享有同等權益。上述三個方面對土地立法的修改提出了新的要求。
建立城鄉統壹的建設用地市場也提出了改革現行土地流轉制度的要求。根據現行法律規定，城市規劃區內集體所有土地的使用權，在被依法征收為國有土地後，才能有償轉讓。換句話說，對於農民集體所有的存量建設用地，農民集體不能享有流轉權，農民也不能獲得相應的經濟利益。中央作出新的《決定》後，要對現有的土地流轉制度和相應的利益分配格局進行調整。
(3)關於相關法律法規和配套政策的完善。
關於是否修改現行土地法的問題，《決定》已經作出了明確要求。《決定》指出，要完善相關法律法規和配套政策，規範和推進農村土地管理制度改革。換句話說，中央政府對修改現行農村土地法的態度是明確的。
經黨中央批準，十壹屆全國人大已將修改《中華人民共和國土地管理法》列入立法計劃，同時要求抓緊制定《農村承包土地糾紛仲裁法》。下壹階段農村土地相關法律的制定和修改工作相當艱巨。我們要認真學習貫徹科學發展觀和黨中央的決定，以此為指導思想，積極推進農村土地立法，運用好農村土地立法，確保農村改革再上新臺階，為全面建設小康社會的宏偉目標作出新貢獻。