壹個
中華民國南京臨時政府於1912年3月頒布的《中華民國臨時約法》第四章第三十四條規定:“臨時大總統任免軍民，須經參議院同意。”第五章第45條規定:“國家官員應在臨時總統提出法律、頒布法律和發布命令時會簽。”[2]規定中華民國行政體制采用責任內閣制。袁世凱繼任孫中山臨時大總統後，與民國第壹屆唐內閣因代理權限問題頻頻發生分歧。不久，袁與唐在是否任命王之祥為直隸總督的問題上終於發生了沖突。結果，被迫辭職，內閣改組。袁世凱就這樣邁出了毀約的第壹步。有鑒於此，大多數史學家都看到了內閣制對民初袁的預防作用。問題是，這雖然可以說明臨時憲法的制度是有先見之明的，但也意味著臨時憲法中關於中華民國行政制度的基本規定是足智多謀、量身定做的，缺乏憲法理論淵源和* * *制度的現實基礎，這就暗示了袁世凱破壞了憲法。這樣的歷史解讀其實是片面的。
《臨時約法》是中華民國臨時政府參議院(1911)於2月7日在宋撰寫的55部《中華民國臨時政府組織法草案》的基礎上修改的。憲法中規定中華民國行政體制采用內閣制，不僅是因為當時南北會談逐漸形成，袁世凱將出任臨時大總統，也是因為宋壹直主張責任內閣制。宋是當時同盟會繼孫中山、黃興之後的第三任領袖，其政法知識在革命派中首屈壹指。宋在日本留學期間，研究了歐洲和日本的議會制度和國體，翻譯了英、美、德、日等國的許多憲法或法律。在充分了解和比較研究西歐國家和日本政治制度的基礎上，他最終認為中國應采用內閣制。宋代創制的《臨時契約法》自然應該反映這壹政治理念。
武昌起義，百呼應。在革命黨人設計民國新臨時中央政府的組織形式時，宋主張建立責任內閣制。宋以責任內閣制為民國政體形式的政治主張，與辛亥革命後是壹致的。1911年10年10月10武昌起義後，宋、黃興、田桐等十余人於10月28日10到達武昌。黃興掌管軍事，宋掌管政治。主要致力於修改唐華龍等立憲派於10年6月提出並由軍政府公布的鄂州憲法。《鄂州條約法》完成於10年底至110年初，於18年2月2-6日在革命報刊《人民日報》上發表，題為《民國鄂州條約法與官制草案》。憲法第四章，政務院議員，有內閣制設計的樣子。65438年2月3日，由雷奮、馬、王起草的《臨時政府約法》公布。綱要對政治制度采取總統制，相關法規不健全。因此，當65438+2月11在《人民日報》發表時，宋作了特寫評論對其進行了批評。因此，他與馬等人結怨，日後矛盾進壹步加深。65438+2月10，宋從武昌出發，向本寧、滬方向進發。宋在上海的江蘇教育會上會見各省代表，極力勸說各省代表同意“決定全國統壹，成立責任內閣，並在武昌設立政府”〔3〕馬伐宋，欲立黃興為元帥，欲為丞相。65438年2月26日，孫中山回國到達上海的第二天，同盟會在上海的領導人黃興、宋、陳等下午在哈爾濱花園設宴款待孫中山。“在宴會上，英國學者柯強和遲鈍的小商人讓宰相成為大總統，用不同的方式向代表們示意。”晚上，當在總理府團聚討論政府組織計劃時，孫中山和宋之間出現了分歧。“宋敦初主張內閣制，丞相堅持。他強烈建議布朗特·楚取消這個提議，這個提議還在討論中。[4]孫中山反對的理由是:“內閣制並不使國家元首在平時產生政治上的震動，因此首相向國會負責肯定是不合適的。我們不能為唯壹相信建議的人重新建立辯護制度的法規。我也拒絕接受別人的意見，假裝成壹個神聖的疣，以此來拖延革命計劃。”[5]因此，在意見不壹的情況下，當孫中山要求黃興、宋出任內閣總理時，黃、宋均表示無此意。
上海會議結束後，等人從上海回到寧。6月365438+2月31日晚，根據黃興帶來的孫中山意見，各省代表開會討論修改壹個月前11各省省長代表會議公布的《中華民國臨時政府組織大綱》。宋、、居正等人隨即對臨時政府組織法提出了壹系列修改意見。關於內閣制，修正案中原大綱第十七條是“改為國家成員執行政務。臨時總統發布與政府事務有關的法律和命令時，必須會簽。”[6]修正案通過後，由於修改後的大綱中有壹條規定，臨時大總統可以不經參議院同意，自由制定正式條例，宋為內閣總理大臣的話壹時流行開來。馬等許多人認為，既然官制條例是臨時大總統自由制定的，總理壹職就可以隨時設立，而作為壹種政治安排和交換，宋隨時可以被孫中山任命為總理。因此，把宋朝提出的《臨時政府大綱修正案》中的內閣制等條款誤解為自私自利。宋對此感到“百口莫解”。〔7〕民國元年，1，1，孫中山就任南京臨時政府大總統。第二天，各省代表再次開會，決定修改臨時政府的組織大綱。江蘇、浙江、安徽、廣西、福建四省代表認為前壹日會議代表人數不足10省，而且是“夜間進行”，但“前壹日決議後提出修正案”，刪除了關於國家官員副職權限的規定，在臨時總統制定官制和任免官員的權限中增加了“須經參議院同意”壹句，恢復了原大綱的有關規定。[8]宋的內閣制建議在1912年6月2日頒布的《中華民國臨時政府大綱修訂案》中未被采納。
這種情況對宋產生了相當不利的影響。在參議院討論通過臨時政府短期內閣官員名單時，孫中山提名宋為內務部部長，但“宋因主張修改臨時政府組織大綱而失去代表們的信任，多數人反對。”[9]1965438+2002年2月初，應孫中山的要求，南京臨時政府設立立法院，以宋為院長，匯編了臨時政府所有重要的法律制度。由此，丟掉了宋的馬，得以發揮他的長處，實踐他的主張。1965438+2002年2月7日，參議院召開會議，起草臨時憲法，討論總統制或內閣制等問題。”為此，孫中山邀請同盟會成員和幹部與他討論，總統府秘書長胡和法制局長宋持不同意見，展開了激烈的爭論。經國父決議，確定‘中華民國主權屬於全民’。11日將由臨時政府公布，共7章56條。中央政府沿襲法國內閣制，特別重視人民的權利和義務。”[10]在《臨時約法》修改進程之初，參議院否決了宋為首的法制所(局)送來的《中華民國臨時政府組織法草案》作為修改《憲法》的“參考”，原案擬采用總統制。但是，隨著南北會談的逐步推進，袁世凱很快就會繼任臨時大總統。在修憲方面，元老院以宋最初起草的《參考草案》的內容為基礎，對《中華民國臨時約法》進行了修改，特別是確立了國家行政權的內閣制。由此，宋在《臨時約法》中的思想和主張經歷了壹個從排斥到吸收的過程，而宋在盟中的政治設計也經歷了壹個從論證到贊同的過程。雖然，參與這壹轉變的人們出於不同的原因接受了宋的觀點。
從另壹個角度看，主要是權力結構的關系，臨時合同法中設置的內閣制並不完善。臨時條約中的內閣制企圖取英國內閣制和美國總統制之長，更像當時法蘭西第三共和國的政體。但當時法國政府內閣在議會和總統面前是“壹仆二主”。兩位大媽難以為女，所以內閣更換頻繁，長則兩年，短則幾天。然而，宋對民國政府制度的設計當時並沒有看到這個問題。宋對建立在議會制基礎上的內閣制情有獨鐘，並從自己對政體的認識出發，不偏不倚地提倡和推行內閣制。唐辭職後，宋等同盟會閣員堅決辭職，宋以後在參議院推動國民黨的形成，參加第壹次議會選舉，都體現了宋的政治追求。
二
宋提倡內閣制，其中壹個障礙就是他自己。以宋的地位和學識能力，很容易讓人覺得宋是在為自己的成名鋪路。章太炎在準備推舉孫中山當大總統時，曾說:“升大總統，以德興，宋以才興，汪精衛以德興。”[11]章太炎還在19112月10日發表了《宰相不適合宋》的宣言，認為“至於內閣的設立，臣下應首倡之仁，可視為奴才。[12]當時由於張的“革命軍興起，革命黨消失”等言論，已經脫離了孫中山同盟會的大多數人。因此，張的宣告使宋陷入了兩難的境地。胡在他的自傳中曾透露人們對宋的不滿和懷疑:“布朗特第壹次在日本生活，他對政黨的藝術相當熟悉。他強調內心的強大，在外面又結交了趙、張、唐華龍、熊希齡等。立憲派樂此不疲，宋的名聲壹下子就起來了，於是張就做了。但最終，因為黨員的原因，克強不敢奪取領袖的位置。起初，他想成為總統和總理。甚至他不得不服從黨的討論，但他仍然主張內閣制。”[13]就內閣制與宋個人進退的關系而言，胡的話很重，透露出宋的“之心”。但這樣的聯系和指責是不成立的。宋在1911十月初為湖北起草的《中華民國鄂州法律與官制草案》中已經設計了內閣制。第四章“行政委員”條款第39條規定:“行政委員在總督頒布法律和其他行政法令時，應簽署自己的姓名。”[14]顯然，不能由此推斷宋有做湖北“內閣總理”的意圖。
對於此類小道消息的嫌疑，宋曾在2003年3月1915日《人民日報》發表的長文《答匿名駁》中坦陳心聲，並如實為自己辯護:“世人誣告總理我們運動已久。雖然與我無關，但我真的不想爭論，也因為這件事。妳的妻子渴望成為首相是邪惡的嗎？但不是笑，我真的不明白。既然國家是* * *和政治，每個人都要負責任。怎麽會有人自信有能力，願意為國家承擔最大的責任？這個國家應該歡迎他們。.....人若能自信，倒不如各盡其責。世人只問有沒有這個能力，不能說有這個野心就不合適。我們很慚愧自己沒有這個能力，也不想當這麽大的責任。我們對自己的野心只字不提。我們真的很希望以後能成為這樣有擔當的人，也希望大家都有這個希望，但是廢道就聽不進去了。”[15]宋之所以不避諱流言和猜疑，在民主政體的行政體制上堅持內閣制的形式，源於其自身的政治理念。
首先，宋認為內閣制是壹種限制性的責任制。辛亥革命後，中國的政治變革將是君主專制制度崩潰後的“壹個傾向民權的憲政”。這種政體在當時世界上有兩種具體的組織形式:壹種是美國的總統制，壹種是法國的內閣制。宋曾贊同總統制，但經過思考和研究，他轉向內閣制。因為在宋看來，“如果內閣不好，是可以改變的。如果總統不好，那就好辦多了。如果有必要讓它變得更容易，它將動搖這個國家。”我們不走總統制，走內閣制。”[16]由於民主政體與過去的威權政體相比往往相當不穩定，宋想把“責任”約束帶來的不穩定限制在壹定程度，“主張政府由政黨組閣，負起責任，所有的總統命令都不需要內閣成員會簽，必須由內閣成員起草，這樣總統就處於壹種不負責任的地位，以確保他的安全。“[17]這是為了讓政府“負起責任”，在不引起大的政治動蕩的情況下，輕易被議會抵制，尋求政治動態穩定的緩沖平衡點。
其次，認為宋的責任內閣制必然導致良好的議會政治和政黨政治。因為責任內閣只能由議會多數黨推出，才能承擔應有的責任。這反過來又必然導致議會政治和政黨政治的發展，使議會有權，政黨有為。因為民國初年“混編，脫離各種櫃子”的弊端，不必贅述。因此，宋以英國為例說明“我們提倡責任內閣制，但我們特別希望這種制度能夠實現。如果要實現這壹制度，顯然憲法的首相將由眾議院推出，而封面必須使在國會中占多數的政黨組織完整的政黨內閣，這樣完整的政黨內閣才容易成立。”因此，我黨主張在憲法中由眾議院推舉首相，以利於建立負責任的內閣。"[18]這種政治權力的競爭方式和理論脈絡是，人民加入政黨，政黨競爭議會，議會競爭內閣，形成民主與政治有序的權力競爭。宋對民國政黨政治的期望是“壹國政黨之興盛，只適宜兩大對抗，不適宜小集團分家。“[19]即既不是多黨制，也不是壹黨制，而是兩黨制。1912年8月，同盟會、統壹黨、* * *進步黨等黨派並入國民黨，正是為了克服當時黨派眾多、意見不壹、縱橫融合、秩序混亂的局面。宋在合並聲明中宣布，各方合並是為了“從事中華民國建設，以金逐漸為憲政國家的政治中心力量，順應政黨成為大集團的原則，以喚起壹國只應面對兩大對抗的理念，使之得以實行。”[20]這壹宣言顯示了宋對現代政黨政治應該如何運作的遠見和期望。
第三，辛亥革命起源於地方，民國初年各省呈現“獨立”分離趨勢，而內閣制有助於加強中央集權，重新整合中央與地方的關系。早在宋留學日本時，日本《國民報》的壹名記者就曾與孫中山、宋就中國革命是否會分裂中國的問題發生過爭論。宋認為，革命既然成了國家大事，“為什麽不能統壹呢？”但是革命之後，中央政府的權威驟然下降，出現了地方政府各自為政的局面。因此，中華民國新的國家結構是采用聯邦制還是單壹制，成為國人關註的焦點。宋主張建立統壹的國家。“我們黨並不特別主張在憲法中采用單壹制國家制度，力求實際引用單壹制國家的精神。”[21]當時唯壹可取的單壹國家體制的行政體制和政府模式是法國的內閣制。因此，在宋看來，內閣制是避免國家分裂和動蕩，形成中央集權的統壹國家的必由之路。這可以說是宋堅持內閣制的主要原因之壹。
最後，宋的責任內閣制度也希望排除舊官紳的影響，使政權掌握在同盟會和國民黨的“黨內閣”手中。辛亥革命後，新舊勢力在政權中混雜兼容，* * *與政權之間存在結構性矛盾和危機。早在組建臨時中央政府初期，宋就想削弱舊官僚李的影響。隨後，在袁世凱和李分別擔任臨時大總統期間，宋為在國民議會中組建“完整的黨內閣”做了卓有成效的工作。在代表國民黨提出的政綱中，要求內閣承擔責任。首相由眾議院介紹後，“其他國務官員將由首相組織，無需國會同意。”[22]
三
宋提倡責任內閣制並非沒有防範和制衡袁世凱的意圖，這壹意圖在前面的分析中已經指出。南京元老院討論如何用契約法阻止袁世凱時，又有壹種意見認為中央“掌權者”的專制野心可以用分權來阻止。胡持此觀點，並與宋進行了爭論，這在他的回憶錄中有詳細的記載。人們懷疑胡的想法是否可行。因為，首先，中國自秦漢以來就是中央集權的，地方區域和建制因變化而反復調整。有很多省份沒有完全的勝利，不足以和中央抗衡；其次，辛亥革命本來是為了避免民族分裂、亡國滅種的災難，以富強國家作為革命的法理基礎之壹，分權不力就成了地方割據。當時的波蘭、奧地利等國，因為地方統壹，不是亡就是弱；日德意因統壹而強大，其經驗教訓足以警醒國人。對此有很多評論。所以革命者不可能為了制約袁壹家而去試驗地方分權自治的政治後果和責任。第三，從當時的實力對比來看，同盟會的地方勢力僅在粵、湘、贛、皖四省，即使分權自治，同盟會的地方勢力也不足以制約袁的軍事力量。因此，宋認為，胡害怕中央集權可能導致“掌權者”的專制野心:“妳只是懷疑袁的耳朵。如果將總統制改為內閣制，總統的政治權力將微乎其微。雖然他雄心勃勃，但他將不得不在沒有各省監督的情況下服從它。”[23]由此可見，宋的責任內閣制可以抑制袁世凱中央集權和獨裁的企圖。正是在這壹點上，宋和孫中山有著相同的想法。
然而，孫中山對政治學的功能、作用、意義和理論基礎的看法與宋有很大不同。當臨時大總統的職位割讓給袁世凱時，許多革命黨人都在想:“妳想知道今天傅園家的缺點嗎？回顧他壹生的歷史，只是壹個任性的小人耳。.....彼德蓋乘機偷情，舞自得意。”[24]反對孫中山讓位給袁。因此，孫中山把內閣制作為防止袁世凱背叛民國和專制野心的重要措施。“各盡所能”的理論，只能歸於某些革命派，如孫中山，而不能推廣到整個同盟會，尤其是在宋建議下公開成立的國民黨。後來孫中山並不認為這種制度應該是民國民主政治行政制度的主要建構，孫中山著名的“五權憲法”的政治設計中也沒有責任內閣制。責任內閣制度的問題並沒有在日後“護法”“保家”的軍事行動名義中明確提出。1921年3月20日，孫中山在廣州就“五權憲法”發表演講，說:“南京制定的中華民國法律中，只有壹條‘中華民國主權屬於全民’是同盟會主張的，其余都不是同盟會的意思，故同盟會不負責任。”[25]
在宋看來，實行責任內閣制不僅對民國時期鞏固國家統壹、加強中央集權、發展議會政治和政黨政治具有決定性意義，而且可以對作為行政首長的總統和總理的權責關系進行制度化的相互規範和制約。宋把國家的行政權歸於內閣，其定位不是誰當總統誰當總理，而是總統和總理這兩個職位的權責界定。宋雖然掌管內閣制，立誌做宰相，但他認為這與其說是壹場權力鬥爭，不如說是壹場政治實踐，並堅信自己在道德上是清白的，公正的。宋在內閣制中的進退，在參議院中加強國民黨的努力，以及在中華民國第壹屆國會成立前的競選活動，都是以此為基礎，出發點遵循憲政理論。在第壹次國會選舉中，宋在各地的演說中真正批評了袁世凱政府。但在宋看來，這應該是政治上不同政治勢力之間正常的攻擊和競爭。1965438+2003年3月20日，宋在上海火車站被袁世凱派來的刺客槍殺，原因是他主持的改組後的國民黨在贏得中華民國第壹次議會選舉後北上。正是因為這種天真的心態，他對是誰幹的感到不解，喃喃自語:“誰要殺我？”好幾次。宋身負重傷，生命垂危之時，指示黃興岱在給袁世凱的電報中作了懺悔，並囑托:“今國家基礎不固，人民幸福不增。如果妳放棄了，妳會帶著仇恨死去。藤井總統真誠公正，盡力保護民權，讓國會確定壹部不屈的憲法，雖然死的那壹天還是猶豫的壹年。”[26]他的字裏行間充滿了哀怨和善意，表現了他對國家和人民的赤誠，對自己政治理念的不懈追求。孫中山在給宋的訃告中說:“為憲法流血的第壹人是公正和真實的。”宋遇刺，正如輿論同時對民國民主前途的擔憂，不僅意味著宋個人的悲劇，也是民初* * *和政治現代化努力的悲劇。這壹政治現代化進程從此進入急劇下滑的通道，很快轉入壹個長期“槍炮”的時代。