土地制度是農村的基本制度。從中國社會發展的角度來看，所有的變革都是從土地制度開始的，並推動了社會經濟的發展。新形勢下，黨的十七屆三中全會根據當前經濟社會發展的需要，作出了農村改革發展的重大決策。
中央對新形勢下農村改革發展的重大方針政策作出了決定。現在需要研究的是如何落實黨的十七屆三中全會《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》。下面就完善農村土地管理制度談幾點個人看法。
壹、耕地保護和基本農田問題
(壹)耕地保護應堅持數量和質量並重的原則。
堅持糧食基本自給的原則，實行嚴格的耕地保護制度，守住654.38+0.8億畝耕地紅線，解決十幾億人的吃飯問題，是治國安邦的重中之重。根據第壹次土地調查(大致在1991年)的原始數據，全國耕地面積為20.23億畝，但在1996年土地變更調查統壹時減少到1951億畝，5年間減少了7200萬畝，年均減少65438。與同期每年統計的300萬-400萬畝相比，多了三四倍。有的地方對上報的調查面積打了折扣，留有余地，存在明顯的瞞報、漏報現象。根據壹些地方的第二次調查結果，耕地面積比年度統計中報告的要多得多。當然只是增加了耕地面積，並沒有增加實際生產能力。在城市化和工業化進程中，城鎮的擴張占據了周邊的高產優質良田。據說在過去的10年裏，全國水田減少了5000萬畝。新增耕地多為偏遠地區的劣質耕地。耕地保護的目的是保護生產能力，所以耕地保護必須數量和質量並重。
從長遠來看，保護耕地質量比數量更艱巨、更重要。根據耕地坡度分析，坡度在15以上的耕地有2.86億畝，占14.1%，因水土流失需要逐步轉為耕地。坡度在6°以上的耕地有5.75億畝，占28.4%，由於不適合機械化耕作和規模化經營，將逐步淘汰。這些需要轉為農田，不適合機械化耕作的耕地，即使現在保護起來，甚至劃為基本農田，將來也不會永久耕種。因此，必須重視耕地質量保護，否則即使保住了654.38+0.8億畝耕地紅線，654.38+0億多人口的飯碗也未必能保住。
(2)基本農田要有質量標準。
決定要求劃定永久基本農田，確保基本農田總量不減少，質量有所提高。因此，基本農田的劃定不僅需要數量指標，還需要質量標準。首先，要防止不能永久耕種、產量過低難以改造的耕地被劃入基本農田；其次，制定基本農田質量檢查的標準和制度，確保基本農田“質量提升”的規定落到實處。
第二，土地規劃和土地整理問題
(A)土地規劃應註重合理組織所有土地的使用。
把保護耕地、保障建設用地作為土地利用總體規劃的重點，符合國情；但只盯著兩個重點，都是“硬道理”，如果不合理利用所有土地，不參與調整其他土地，就很難協調處理好兩個重點的矛盾，就很難完成耕地保護和建設用地保護的任務。用途管制要強調嚴格限制改變耕地用途，通過規劃論證，鼓勵其他農用地和未利用地作為耕地補充。受該政策影響，許多其他農業用地，如草地，被開墾為閑置土地。事實上，能夠有條件復墾的未利用土地非常少。土地利用規劃應當根據經濟社會發展和人居環境改善的需要，合理組織調整各類土地的利用結構和布局。國務院批準發布的《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》將耕地保有量和基本農田保護面積、城鄉建設用地規模和新增建設用地占用耕地規模、復墾開發補充耕地數量作為約束性指標，其他指標為預期性指標。這有利於保護耕地，也為城市建設和基礎設施用地供應留有調整空間，將為解決耕地保護和建設用地供應的矛盾更好地創造條件。
(二)規劃應註意土地利用的空間配置。
土地利用就是空間利用。如果規劃指標沒有在規劃設計圖紙中進行分配和落實，很可能成為應付上級的“數字遊戲”。建設用地突破規劃的，不檢查基本農田。雖然縣級以上的總體規劃很難把所有指標都放到地塊上，但同級政府和人民關註的重點用地，在規劃設計圖紙上是可以表達的。
(三)土地整理作為基層土地規劃，納入土地規劃體系
土地整理原本是國家合理組織土地利用、調整土地關系的措施。土地整理首先應是基層土地利用規劃，調整土地利用結構，分配土地空間用途；其次，為規劃的實施進行場形、土地平整、農田水利、防護林帶等配套工程的規劃設計；然後根據改變後的土地形態和規劃設計的管理利用方式，調整土地權屬邊界線。土地整理應納入土地規劃體系，作為基層實施的總體規劃。
當前，農村土地整理要面向新農村建設和統籌城鄉經濟社會發展的大舞臺，走出以耕地整理和灌區配套工程為重點的相對狹窄的圈子，把產業布局和農業結構調整、現代農業產業體系建設和農村基礎設施建設結合起來，充分發揮自身特色和優勢，在新農村建設和農村改革發展中大有作為。
三、農民集體土地產權
土地產權主要從四個方面明確。
(壹)權利主體
農民集體土地所有權的主體屬於:村農民集體所有；村內兩個以上農村集體經濟組織集體所有的農民；鄉(鎮)農民集體所有。法律規定的農民集體土地所有權主體非常明確。
這三種形式的農民集體土地所有權的權利主體都是農民集體，任何農村集體經濟組織和村民自治組織都不是農民集體土地的所有權主體。都是獨立平等的產權所有者，不同於人民公社體制下的“三級所有制、以隊為主”。土地產權沒有層級關系，縣、鄉(鎮)、村分享農民集體土地收益不合理。
農民集體土地使用權基本明晰。依法取得的土地承包經營權、宅基地和集體土地建設用地使用權主體明確。
(二)權利客體
土地權利的客體是宗地。經過地籍調查、確權登記，農民集體土地所有權和使用權的土地界線和面積清晰，可以做到實地、地籍圖、登記簿壹致。難點在於壹個村(自然村)的多組區域。壹個村組內的農民集體之間的土地分配是分散的，根據土壤的好壞進行配比，在土地調查圖上很難劃出壹條清晰的線，但在實地和文字上是清晰的。也可以由幾個主體在地籍圖上用文字標註壹個點。宅基地和集體建設用地使用權需要大比例尺地籍圖，做到以上三者壹致。第二次土地調查按照國務院的要求完成後，集體土地所有權和使用權的對象要明確。
㈢權利的內容
集體土地的權利內容比較明確，除了土地承包經營權、集體土地所有權承包出去權和土地征收補償權，其他基本不明確。《中華人民共和國農村土地承包法》規定，發包方(業主)享有的權利本質上是“權利”而不是“利益”，是經營權，不是財產權。
目前對土地所有權和使用權的研究壹般停留在中華人民共和國和國家法律規定的占有、使用、收益和處分的權力上。在所有權和使用權分離的情況下，土地所有者和使用者應該分別享有什麽樣的權利和利益。我們需要從理論上和法律上明確如何將土地占有、使用、收益三權與所有權、使用權分離。比如，土地已經承包或者使用權已經轉讓的，所有權人或者原使用人是否應當不再擁有占有和使用權；在用益物權中，對於所有權人應當分享什麽，使用權人應當享有什麽，應當有明確的界定和規定。
為切實落實《決定》關於完善農村土地管理制度改革、保護農民利益、促進城鄉統壹土地市場發展的要求，迫切需要制定相關法律法規，明確規定不同的使用權、收購方式和義務分別賦予相應的權利和收益，以鼓勵土地投入、集約利用和高效產出。
(4)權利的行使
土地權利的規範行使非常不明確，集體土地所有權和使用權如何行使沒有明確的規範。《中華人民共和國土地管理法》雖然明確規定了集體土地所有權的主體，但沒有規定農民集體如何行使所有權；但其授權農業集體經濟組織或村民自治機構經營管理集體土地，在壹定程度上混淆了農民集體土地所有權的正確行使，從而在壹定程度上侵害了農民利益。要制定和完善法律法規，明確集體土地各種財產權利的具體權利、限制和義務，以及行使土地權利和義務的行為準則。
第四，土地登記問題
(壹)土地登記是管理土地權利的基本手段。
土地登記是古今中外管理土地權利、保護權利人利益的主要手段，是土地管理的核心內容。我國社會主義公有制確立後，公共土地歸大家使用，不再是財產權。土地不允許出售，也不需要登記管理。隨著改革開放和社會主義市場經濟的出現，土地有償使用開始實行，促進了土地登記制度的重構。目前，國有土地登記制度基本建立，但農村集體土地交易發展不發達，登記需求不迫切，農村土地登記制度基礎相對薄弱。
(二)《中華人民共和國物權法》提高了土地登記的法律地位。
《中華人民共和國物權法》明確規定:“依法取得的物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記後發生效力；沒有登記，就沒有效力。”不動產的標準定義是土地及其附屬物。土地登記是不動產登記的核心內容，因此《中華人民共和國物權法》的規定提升了土地登記的法律地位、權威性和公信力。
農村土地登記需要地籍測量
雖然《中華人民共和國物權法》規定“申請登記時，當事人應當根據不同的登記項目，提供權屬證書和不動產界址、面積等必要材料”，但鑒於農村土地調查登記基礎較差(地籍測繪、習慣知識、中介服務和經濟負擔)，當事人提供“不動產界址、面積等必要材料”仍有困難，需要先進行初始地籍調查和初始登記。農村土地登記的速度比地籍調查快得多，導致勘測登記倒置，登記基礎不紮實，必然影響質量和權威性，增加勘測登記成本。第二次調查迫切需要增加村級地籍調查任務，以適應完善農村土地管理制度和農村改革發展的需要。
(四)建立統壹的農村土地登記制度
統壹農村土地登記是完善和規範農村土地管理制度的重要內容。目前，農村土地、宅基地和建設用地使用權的所有權由土地行政主管部門統壹管理，但農用地(林地、耕地、園地、牧場)承包經營權的登記發證分別由林業和農業行政主管部門負責。確權標準不壹，容易出現重復登記發證，引發土地糾紛，嚴重影響政府權威、行政效能和管理成本，增加農民負擔。
落實《中華人民共和國物權法》“國家實行不動產統壹登記制度”和黨的十七屆三中全會關於“規範和推進農村土地管理制度改革”的要求，完善嚴格規範的農村土地管理制度，迫切需要率先建立農村土地統壹登記制度。