韋伯的科層制官僚制理論:韋伯官僚制設計中的合理性悖論

在韋伯的官僚理論體系中，“合法性”和“合理性”是兩個最基本的概念，所有對韋伯官僚理論的研究都需要從這兩個概念出發，才能把握其思想的真諦。從某種意義上說，韋伯學術思想的整個體系就是建立在這兩個概念之上的，是對它們的進壹步延伸和發展。合理性是馬克斯·韋伯官僚制理論的重要理論前提，是他設計現代官僚制組織模式的基本原則，而合法性概念是他理解古代官僚制的關鍵。相對於現代的官僚制，古代的各種類型的官僚制都是不合理的，但為什麽這種不合理的官僚制會在古代中國、埃及、印度和中世紀的歐洲盛行呢？韋伯的解釋是，這些官僚機構雖然不合理，但卻是合法的。

韋伯在《世界經濟通史》、《儒釋道》、《經濟與社會》等壹系列著作中，對官僚制的產生和發展歷史進行了比較研究。他總結說，任何壹種符合需要的規則都有法律依據。由於官僚制在人類歷史上有著悠久的存在和發展歷史，所以它是以其合法性為基礎的。他認為官僚制度是具體權力的運用和服從關系的體現。具有特殊內容的命令或所有命令被特定的人遵守的可能性可以稱為“規則”，這主要是基於壹種自願的服從。自願服從的基礎是形成個人價值氛圍的“信仰體系”。作為個體，只有接受了這個信念體系，才能擁有行動的壹致性和連續性，不會導致內心的緊張，最終獲得自願的服從。韋伯將這種個人自願服從的制度視為壹種合法性制度。這種合法性體系的存在使每個人都能夠服從來自權威的命令，不管這些命令是來自個體統治者，還是來自抽象的法律規定、規則和其他通過契約和協議產生的命令形式。從權力關系來看，這是壹種“命令-服從”的權力關系。有了這種命令與服從的關系，統治自然就有了合法性。

此外，合法性來自對合法性的信念。韋伯認為，對合法性的信仰可以分為兩類:壹類是主觀合法性，包括情感合法性、價值理性合法性和宗教合法性；第二類是所謂的客觀合法性，包括習慣的合法性和法律的合法性。在這兩種正當信念的支持下，從內心到行動的發展方向可以確定為四種不同類型的行動:

(1)情緒型動作；

(2)價值理性型行動；

(3)傳統的訴訟類型；

(4)目的理性型行動。

在這四類行為中，前三類僅僅因為情感、價值理性、宗教和習俗的正當性而具有正當性，只有最後壹類行為有法律正當性的支持，所以它不僅具有正當性，而且具有客觀合理性。

與上述四類行為相對應的是三類主導行為或三類統治，即魅力型、傳統型和法律型統治。個人魅力型統治是建立在壹個具有非凡氣質的領導者的魅力之上的。行政崗位不是壹個穩定的職業，也不是通過正常的途徑晉升的。它們是由領導者的個人意誌直接指定的，它們的行政體制具有波動性的特點。傳統統治基於習俗和古老傳統的不可侵犯性。行政官員只是國王的附庸，忽略了他們的實際能力，卻不得不聽命行事。官員可以世襲，行政管理制度和官員極其依附。法理型規則是以正式制定的規則和法令的正當行為要求為基礎的，它是作為壹種法理型規則的官僚制。在這三種制度中，個人魅力的統治並不采用官僚制的形式，只有傳統型和法律型是官僚制的形式。然而，在這兩種形式的官僚機構中，傳統的官僚機構是合法的，但卻是不合理的。如果是合理的，也屬於壹種主觀價值合理性。韋伯追求的是客觀理性，即兼具合法性和合理性的官僚制。因此，他所有理論工作的重點都是設計這種合法合理的官僚體制方案。

應該說，韋伯是壹個理想主義者。在他的官僚制理論中，首先建立了壹個理性的概念，然後設計了壹個理性官僚制的模型。所以他對歷史上官僚制度的描述是建立在合理性的基礎上的，分析的結果是歷史上的官僚制度缺乏合理性。在這種情況下，需要自己建立壹個合理的官僚機構。當然，官僚制作為社會實踐的產物，學者是不能成立的，但是學者可以描述它的理論模型，韋伯的著作就是這種性質的。所以韋伯是理性官僚制模式的設計者。按照韋伯的觀點，官僚制首先是作為壹種組織形式存在的，是組織存在的制度和體系。這種組織形式，無論是過去還是現在，都表現為上級對下級的領導和監督，下級對上級的批準和執行的層級制。這是所有官僚機構的基本特征。但是，現代官僚制的新特點是，官僚組織中的官員是公務員，他們是根據契約關系被雇傭、培訓和支付工資的。雖然作為官僚組織，他們在結構上也有高低之分，所以官僚也有上下級之分。但是他們依法辦事，所以不是附庸關系。由於這些特點，與傳統官僚制相比，現代官僚制具有更大的優勢，可以使行政事務得到很好的決策和執行，具有準確、嚴密和統壹的特點。

具體來說，根據合理性原則並吸收傳統官僚制的經驗，官僚制設計具有以下特征:

第壹，官僚制是合法化的等級制度，應該是壹套壹致的、程序性的命令-服從關系。任何官員的行動方向都是由更高壹級的官員決定的。官員受非政治管理，對官員的評價主要是技術性的。

第二，官員之間的隸屬關系是由職務或任務的嚴格職級序列決定的。權力關系不具有權力的人格特征，而是基於崗位本身的組織結構。所以要求徹底消除個人感情糾葛。每壹個崗位的官員都有明確具體的權力，這樣才能保證每個人都能按規矩辦事，不超出自己的權限範圍。

第三，消除人身依附關系。因為權力的來源不是來自血統或世襲因素，而是來自於形式法的觀念和基於實踐理性的形式法所規定的制度，壹個官員的工作和利益不是由他上司的個人好惡決定的，而是由制度規定的程序和客觀行動決定的，他的資歷、工作經歷、責任感和敬業精神都可以用形式量化。這樣，個人服從的對象就不再是具有特定職位的個人，而是個人所擁有的特定職位，換句話說，他是為客觀的、非個人化的組織和組織目標服務的。

第四，具有完善的技術程序和手段，在專家的指導下，大部分的日常工作和信息，各種知識，信息的收集和歸納，多項可行決策方案的提出和論證等。，會有技術支持，而組織目標的建立過程和這些目標都趨於技術化和理性化。也就是說，按照科學技術理性取向，依靠管理方法和途徑上的各種專家，促使整個官僚體系和組織行為更加科學合理。韋伯對現代官僚制的理性設計是壹種理想設計，與自然科學中的理想模型非常相似。那麽，這種完全理性的官僚制在現實中存在嗎，能存在嗎？如果只是壹個理想的模型，那麽它在現實中存在的可能性就會大大降低。所以韋伯也不得不承認，官僚制作為壹種理想類型的思維結構，在現實中並不多見，或許就像在假定的絕對空間中計算出來的物理反應壹樣。從某種意義上說，這種理想類型不過是思維建構的“烏托邦”。但韋伯認為，這種理想類型並不是憑空建構的，而是來源於現實本身，是通過突出和強調現實中的那些典型因素而獲得的。對於這個問題，韋伯是這樣看的:“理想類型是通過單方面突出壹個或多個觀點，綜合許多具體的、分散的、不相連的、或多或少存在的、偶爾不存在的個別現象，並將這些現象按照那些單方面強調的觀點排列成壹個統壹的分析結構而形成的。”因此，韋伯建構的理想型官僚機構也是他將歷史和現實中具體的個體官僚機構的壹些主要屬性和突出特征提取出來，並加以綜合整理的精神產物。在現實世界中，幾乎不可能找到任何壹個官僚組織具有理想型官僚的所有特征。

韋伯試圖在他的理論中解釋他構建理想理性官僚制的原因，即在歷史的研究中，作為壹種歷史認識論的方法，“理想”是壹種理解的手段而不是理解的目的，但對於社會學來說並非如此，這是由社會學的任務所決定的，因為社會學需要建立關於事件的普遍規則，而不管其時空意義如何。因此，對於壹個社會學家來說，韋伯認為他的任務是建立壹個理想的官僚模式。的確，對於科學研究來說，韋伯的觀點是符合科學發展的壹般原理的，所以韋伯建立壹種理想類型的理性官僚制是可以理解的。但是，無論多麽純粹的科學在建構理想類型時，都應該以科學本身的邏輯完整性為基礎。如果科學本身存在邏輯悖論，那麽在邏輯斷層帶上建立理想類型就不能算是明智的選擇。即使對於社會科學來說，它可以從社會現實中抽象出典型因素，但它必須在這些典型因素中包含現實的完整總體。失去這種總體性意味著科學本身就是壹個畸形的系統。韋伯的官僚制理論正是如此，他作為其理論基礎的合理性概念只是壹種片面的沒有總體性的合理性。片面的理性怎麽能稱之為理性？無論在日常語言還是科學思維中，片面的理性恰恰是非理性。

因此，韋伯絕不應該像某些學者認為的那樣，把理想的官僚組織類型與建立後的官僚組織實際情況進行比較，但他並沒有做這樣的工作。其實這個比較，無論做不做，對韋伯來說都沒有實質性的意義。而且在韋伯時代，官僚制並沒有像20世紀那樣充分發展，遭遇結構性危機。即使韋伯做了比較，也無法得出否定理想型官僚制的結論，甚至無法根據現實對理想型官僚制進行修復。因為韋伯在構建官僚制理想模型的過程中，已經充分考慮了作為理論建構的理想模型與現實之間的差異。因此，對於韋伯的理想官僚模式來說，實質問題在於作為官僚設計基礎的理性概念本身存在邏輯斷層帶。

韋伯建立理想官僚制模式的努力是在歷史敘事中進行的，所以他把官僚制的形成過程看作是社會的合理化過程，是在社會關系的對象化和物化中的合理化。當然，這種合理化是歷史發展的結果。但是，韋伯並不認為這種理性化過程是必然的歷史方向，而是建立在只有在特殊歷史條件下才會理性思考和行動的公民的出現。在韋伯看來，就行動而言，在傳統社會中，對行動的手段、目的、價值、結果等各種要素的自律控制是非常薄弱的。只有在現代社會，才能增強公民行為的自律控制，增加行為的合理性。因此，在整個宗教社會學和社會史的研究中，韋伯把理性的出現，即合理化運動，看作是與西方社會特定的歷史條件聯系在壹起的，只有在西方社會才出現了這種合理化運動。在敘述過程中，韋伯將合理化運動分為行動、價值領域和社會結構。在他看來，從行動方面來說，在傳統社會，對行動要素(即手段、目的、價值、結果)的自律控制極其有限，但在現代社會，其自律控制得到了顯著提高，這意味著行動的合理性也得到了提高。這就是前面提到的韋伯對行動類型的分類。他將行動類型分為四類，即具有合理目的的行動、具有合理價值的行動、情感行動和傳統行動。從價值場的角度來看，在傳統社會中，價值場尚未分化，而是相互融合的。在現代社會中，價值領域被劃分為壹些相對自律的系統，即認知技術領域、審美表現領域和道德實踐領域。同時，所有的價值領域都處於不斷合理化的過程中——自律。從社會結構來看，是傳統官僚制向現代官僚制的轉變。

對於理想官僚制的設計，韋伯在論述官僚制的合理性時，要求以實證的方式對不同的合理性進行客觀的描述，即從事物的因果關系中識別出合理性的範疇，從而表明他在實證主義的層面上對不同合理性的官僚制進行了徹底的分類。因此，韋伯區分了兩種合理性，即形式合理性和實質合理性。所謂形式合理性，是指在統治關系中，行動方式在其手段和程序上盡可能趨於量化，使行動本身和行動後的目的實現程序的預測成為可計算的任務。這是純粹的客觀理性。實質理性完全基於價值判斷，價值判斷對行為的目的和後果進行評價，比如這些評價是否符合宗教信仰或宗教教義，是否符合習慣，是否表現出某種美德或善良等。實質理性只是壹種與倫理主義或道德理想相關的理性。它只判斷行動的價值，強調行動的社會關懷而忽視行動的效率，這是壹種主觀合理性。另壹方面，形式理性不僅認為行動的過程是可計算的，而且認為目的本身是可計算的。韋伯認為，目的實際上意味著社會秩序的合理化，或者說，就是使它表現出最大程序的可計算性。因此，形式理性是工具目的，實質理性是倫理理想。韋伯強調本質理性是傳統社會秩序的本質特征。在現代社會，這種理性已經基本失去了存在的氛圍。隨著現代社會生產生活的日益復雜，必然要把行動的效率放在非常重要的位置，社會管理必然會更加官僚化。在經濟生活中，受資本主義市場經濟規律支配，公司不得不以更大的成本效益和更快的速度連續、準確、盡可能多地處理業務；在現代民族國家問題上，現代國家治理越來越依賴官僚管理方式，使得其軍事、司法和行政人員日益脫離行政組織的物質手段，領取工資薪金的官僚完全擺脫了過去首先被賦予的資格，他們得到了廣泛而普遍的聘用；在公共生活領域，報紙等公共輿論不僅內部形成分工明確、運轉有序的機制，而且外部與官僚國家越來越相互信任，並由各種積極分子或接受過專業訓練的政黨官員引導。與此同時，社會公共空間越來越官僚化:在政黨政治中，官僚政黨極力強化自己的冷漠和“同意”能力，從技術上操縱民眾，並事先精心計算自己行動的過程和所能達到的結果。既然形式合理性是由社會發展趨勢所導致的，那麽在現代理想官僚制的設計中強調官僚制的形式合理性和客觀性也就順理成章了。因為韋伯武斷地指出“從根據目的合理行動的角度來看，價值的合理性總是不合理的”。

鑒於官僚主義在實踐中的困境和理論上的諸多批評，當代韋伯的信徒在為韋伯辯護時，總是強調韋伯的合理性概念是出於敘事需要。當然，從韋伯的著作來看，理性這個概念的確是壹種敘事需要，是分析和理解現代社會，尤其是官僚政治的敘事框架。事實上，情況並非如此簡單。因為，對於壹個思想家來說，沒有純粹的敘事，所有的敘事都是為理論建構服務的。更何況，韋伯不是作為哲學家被學術界認可，而是作為社會學家被學術界註意。他的目標不是用理性的概念來分析現代社會，而是在理性的概念基礎上構建壹個理想的官僚模式。至於韋伯在著作中孜孜不倦的類型學，並不能證明他只是社會學領域的類型學家。他對不受個人價值觀影響的所謂客觀經驗事實的個人化反復描述，並不掩飾他對構建理想官僚類型的熱情。因此，在韋伯看來，理性的概念歸根結底是從屬於構建理想官僚模式的需要。正是由於這個原因，他割裂了價值理性與目的理性、形式理性與實質理性的關系，拋棄了理論追求的總體性，片面強調工具-目的理性和形式理性的客觀性。韋伯在社會學研究中倡導“價值中立”。而這種價值中立的原則也被作為壹種規範應用到公共行政的官僚組織設計中。所以，在官僚制中，人們看到了制度的價值，看到了科學的結構，看到了技術的運作，卻忽略了人作為這個制度中主要因素的價值。這樣，在官僚制的理想模式中，壹切都從屬於科學理性。這門科學的合理性也就是韋伯的形式合理性。具有形式合理性的理想官僚組織，因其分工明確、權責分明、層級結構合理、專業化程度高、規章制度嚴格、組織成員非人格化而被韋伯視為“比任何其他組織形式都具有技術優勢”。而且，韋伯斷言，這種“充分發展的官僚組織與其他組織相比，就像機械和生產的非機械形式壹樣。”可以看出，韋伯滿懷熱情地描述了他理想中的官僚制。

韋伯認為，這種結構科學的官鏈組織具有公正、科學、高效的優勢。當然，韋伯也看到了官僚主義包含著權力濫用的可能性，會出現違法行為、低效率和官僚主義。此外，他指出官僚主義的問題在於官員們並不總是以他們應該的方式行事。他們有壹種本能的傾向，試圖增加他們的權力，擴大他們的權利。他們不充當忠誠的仆人，而是努力成為所轄部分的主人。文件壟斷往往是他們手中非常方便的武器。隨著從官方信息到機密信息的轉換，仔細的證據處理和選擇性的事實描述，他們可以在公正行政的幌子下主導或強烈影響政策，使政府部長像自己部門的雇員或傀儡人物壹樣。但是，韋伯的追求仍然是對象化，他的解決方法仍然是科學的。因為他是這樣設計治療官僚病的方案的:壹是實行行政部門內部合議制，擴大決策範圍；第二，改變行政首長不專業的現象，因為只要不專業的官員依賴專業人士的幫助，真正的決策總是由後者做出；第三，實行直接民主，保證政府官員直接受議會監督。所以，解決官僚主義帶來的問題，不是從官僚主義內部入手，只有從官僚主義外部入手，才能找到解決官僚病的關鍵。

應該承認，韋伯的思想是矛盾的。作為壹個深受啟蒙運動和現代哲學影響的思想家，他有著自由主義的信仰，崇尚個人價值。但是，他的理論表現出壓制個性、消滅主動性的思想。在他的官僚組織理論中，這種矛盾完全被單向度的客觀追求所取代，他關於自由主義和個人價值的信念完全被官僚組織的客觀性所埋沒。因此，理性的官僚制在很大程度上只是壹種理想化的或純理論的組織制度，現實中有許多難以達到的條件。最關鍵的問題是，韋伯的官僚制實際上是壹種正宗的權力本位制度。在這種體制下，官僚被強烈的權力拜物教所支配，官僚把追求權力作為其行政行為的主要目標。這樣，必然會導致官員之間不道德的權力獵取行為。官員會把通過忠於職守和自己的行政行為來為社會提供良好服務視為壹種非常困難的方式，他們會選擇人情往來、投機倒把等等來獲取權力。這樣就會在官員之間形成壹種互相爭鬥、勾心鬥角的氛圍，增加整個官僚體系的內耗。

即使不談官僚制的實際效果，從韋伯對官僚制描述的理論分析中也能看出它的致命缺陷，即這種客觀的、形式上的合理性背後是對人的否定。我們知道，從文藝復興到啟蒙運動，上帝在對理性的追求中被踢出局，整個現代思想的發展都是在這個主題下進壹步深化的。但是，如何在非理性領域排除上帝的幹擾，肯定人的價值，是從尼采宣布上帝已死之後開始的。所以從文藝復興到尼采的主流哲學是壹種從肯定人的理性價值到非理性價值的進步，而韋伯的官僚制理論設計與這種主流哲學相反。因為，在這種科學技術設計中，它片面強調客觀的形式合理性，從而從根本上否定人，這無異於宣布人在官僚體制中的死亡。因為在韋伯看來，現代官僚制意味著整個現代生活的官僚制，現代生活的完全官僚制意味著工具——目的論已經完全控制了壹般的社會心理。資本主義的合理化過程往往在消滅和取代其他生活形式的同時，本身也成了目的。這個工具，目的論，呼應了現代社會的效率。它可能是社會進步的壹種表現，是社會發展過程中壓倒壹切的世界潮流。日常生活的所有領域都傾向於依賴嚴格的等級制度、合理的專業化以及個人及其活動的組織化和工具化。

我們認為，歷史進步的趨勢是人的發展，在公共行政的制度建設中，目標也是人的全面發展。人是社會的最高價值，是社會發展的動力，也是杜輝發展的目的。這是壹種面向社會的價值取向。因為，杜會標其實就是人的標，即強調人的地位、權利和尊嚴，強調人的個性發展和價值實現。這是公共行政體系建設的總體目標和最基本的價值取向。為了實現這壹總體目標和基本價值取向，其制度建設的內在考量必然是提高行政人員的道德水平，這就要求行政人員的個人發展與普通社會成員的人的發展走不同的道路。如果說壹般社會成員是通過個人權利、個人尊嚴、人格的凸顯來實現個人發展的，那麽行政人員則需要在尊重他人的個人權利、維護他人的尊嚴、為他人的人格發展提供保障的過程中，升華自己的人格，實現完善的道德修養，走向個人的全面發展。因此，對於管理者來說，人在整個社會發展的意義在於個人人格的實現，而個人人格是通過道德發展來實現的。

從行政法的角度來看，現代公共行政的權力體系也稱為行政授權機制。在這種行政授權中，行政人員擁有很大壹部分行政自由裁量權，而這種自由裁量權如何在行政人員的個體行政行為中保證其與公共行政總體目標的壹致性，主要依靠行政人員的道德意識來提供保障。當然，行政法和行政制度的制度設計都尋求程序控制，但由於程序控制本身與自由裁量權之間存在理論上或邏輯上的悖論，在實踐中必然尷尬。因此，所有對行政自由裁量權的程序控制都不可能成功。只有走出程序控制的思路，或者把程序控制作為強程序控制的陣地，盡可能突出行政人員的行政倫理作用，才能為行政裁量提供理想的途徑。

總之，官僚制不應該是淘汰人的管理制度，而首先應該是以人為本的制度。以人為本，需要突出人的主體性，需要肯定人的價值和人的價值觀的作用。這樣，官僚制的客觀性和合理性就轉化為人的主體性和道德優先性。所以，我們不能認同人類的死亡和制度的繁榮之間的對立。我們希望看到的是制度的繁榮成為人們的支持。具體來說，應該成為行政人員行政行為支撐的是公共行政的法律制度等因素，而不是專門用來限制和控制行政人員的工具。行政人員依靠公共行政的法律制度變得更加強大，能夠更有效地為社會提供公共產品。這樣就會導致法律制度與行政人員的主觀活動相協調，行政人員不會處處感受到法律制度與他的對立，而是處處感受到法律制度的支持。

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