壹、國家監察體制改革的意義
黨的十八大以來，中央大力反腐，以雷霆之勢橫掃腐敗官場，以迅雷不及掩耳之勢重拳出擊，創造了前所未有的反腐紀錄。在看到反腐敗取得巨大成就的同時，我們也應該清醒地認識到，這是壹場輸不起的鬥爭。形成反腐只是第壹步。實現反腐倡廉，需要長遠的戰略規劃、嚴密的制度體系和完備的法律保障。實踐證明，懲罰是最好的預防，制度是最大的保障。只有集中全黨力量，形成高壓態勢，嚴懲不貸，才能形成巨大的震懾作用，有效預防腐敗；只有加快建立制度體系，把權力關進制度的籠子裏，才能重建政治生態，建設廉潔政治。
為推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，黨的十八屆六中全會通過了《新形勢下黨內政治生活若幹準則》和《中國生產者黨內監督條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》第三十七條明確規定:“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關依法對國家機關和公職人員進行監督。”隨後，中共中央辦公廳印發《北京、山西、浙江三省國家監察體制改革試點方案》，部署三省市各級監察委員會在體制機制、制度建設等方面進行嘗試和探索實踐，為全國推廣積累經驗。
國家監察體制改革是全面從嚴治黨、實現黨內監督和人民監督有機結合的需要。黨的十八大以來的經驗告訴我們，只有全面從嚴治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。推進國家監察體制改革，特別是組建國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統壹領導的需要，是形成制度化、法律化成果的需要，有利於黨內監督和人民監督的有機結合。
十八大後，黨的反腐體制機制悄然發生變化。下級紀委書記由上級紀委提名考察，在實行雙重領導體制的同時加強了垂直監督，加強了對地方反腐的領導。重大反腐線索必須上報上級紀委，有利於查處腐敗案件。紀檢組實現了全覆蓋。中央派駐的45個紀檢組覆蓋中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、人大機關、政協機關、社會團體等139個單位。巡視制度也不斷完善，探索“三不固定”。組長不固定，考察對象不固定，考察組和考察對象的關系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，壹次授權壹個，建立健全組長數據庫。2014年，在完成31省區市和新疆生產建設兵團全覆蓋的同時，還探索開展了專項巡視。可見，紀檢機關在人事管理、案件查辦程序等方面的體制機制，實際上在十八大後已經發生了重大變化。
在加強黨內監督的同時，對國家機器的監督也提上日程。黨內監督是永葆黨的健康的有力武器。我們執政時間長了，制度優勢已經充分顯現，但也面臨著風險和挑戰。最大的挑戰是對權力的有效監督。實現黨的歷史使命，必須解決好自我監督的難題，以黨內監督帶動其他監督，健全完善科學有效的權力監督制約體系，推進治理體系和治理能力現代化。毋庸諱言，隨著黨內監督的加強，實現了監督全覆蓋，覆蓋所有國家機關、社會團體、企事業單位中的黨員；行政監察機關作為政府的壹部分，只負責監督行政機關的工作人員和政府任命的工作人員，無法覆蓋政府以外的機構和人員，從而形成“壹條腿長，壹條腿短”的尷尬局面。
為此，必須“完善監督制度，做好監督制度的頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。”國家監察體制改革的壹個根本出發點是“完善國家監察的組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”加強黨內反腐敗鬥爭的統壹領導，把黨內監督和人民監督結合起來，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。確保我們的監督權能夠覆蓋和延伸到所有公職人員，使我們的監督體制和機制更加制度化、規範化。
國家監察體制改革是全面依法治國的需要。黨的十八大後，黨中央提出了“四個全面”的戰略布局，全面依法治國是壹項重要的戰略舉措。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。依規治黨、依規建黨是依法治國的重要前提和政治保證。鄧小平同誌指出:“沒有黨規黨法，國家法律就難以保證。”全面推進依法治國，不僅要求黨依據憲法和法律治國，也要求黨依據黨內法規治黨。經過長期的探索和實踐，我們黨形成了壹套層次清晰、運行有效的黨內監督體系，使管黨、治黨、建黨有章可循。
就法治國家監督體系而言，雖然政府內部有行政監察、審計，政府外部有大監察、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院也有專門的反腐敗、反瀆職、預防職務犯罪力量，但這些反腐資源過於分散，難以發揮作用。國家監察委員會的設立可以整合反腐敗資源，形成集中統壹、權威高效的反腐敗體系，有利於形成法治下嚴密的監督體系，實現全面推進依法治國的目標。
國家監察體制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。沒有實施法治的決心，沒有健全完備的法律體系，沒有實施法治的能力和水平，很難稱之為現代國家。可見，治理體系和治理能力的現代化，最重要的是在治理國家方面形成完整的、成熟的、定型的體系，通過有效的制度實現對國家和社會的治理。說到底就是要實現治理體系和治理能力的制度化、法律化。成立國家監察委員會，形成高效權威的國家監察體系，有利於提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化。
國家監察體制改革需要借鑒古今中外的有益經驗，與時俱進，不斷創新。中國的監察制度起源於周朝，興盛於秦漢，完善於隋唐，壹直延續到明清。在幾千年的歷史長河中，監察機構幾經變遷，不僅在名稱上，而且在設置和地位上都有所不同。最早的時候，丞相府和朝廷府合稱為二府。後來又加上太尉，形成了所謂的三院。監察壹詞始於唐代，在具體官銜上變化不大。明清時期改為都察院，職能延續，無論叫建議、監察、都察院。監察官的主要職能是監督數百名官員，即糾正和彈劾數百名官員。他的官職品味不高，但權力很大。所謂“大事審，小事定”。監察範圍涵蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育、民俗等。監察法規也非常完善，從漢代的“監察禦史九條”、“批評史六條”，到清代的“朝廷律令”、“都察院規”、“十檢法”。中國現代監察制度是古代監察制度的發展。孫中山先生主張的獨立於立法、行政、司法、考試之外的監督權，就是彈劾、糾正官員，實施監督的權力。這壹思想對我們改革監督體制具有指導意義。北歐等國的議會監察專員制度對我們也有參考價值。域外監督制度表明，無論是采用議會監察專員制度，還是在行政體系中設置監督機關，都通過立法保障了監督權的獨立行使，監督對象覆蓋面廣，明確。比如瑞典的《監察專員法》1810規定，監察的對象包括法官、檢察官、公立學校的教師、公立醫院的醫生和護士以及受委托從事公共事務的人員。還有各種監督手段。比如埃及的行政監察部門擁有公開或秘密調查、調取卷宗、調查、搜查、逮捕、建議和越級報告等權力，而瑞士則賦予監察機關逮捕、搜查甚至公訴的權力。
可以說，改革國家監察體制，成立國家監察委員會，既是時代的要求，也是在吸收古今中外有益經驗的基礎上與時俱進的表現，體現了中央全面從嚴治黨、依法治國的決心。
二、國家監察體制改革的任務
深化國家監察體制改革的總體目標是建立黨統壹領導下的國家反腐敗工作機構。這個機構不是政府部門，也不是司法機關，而是與行政機關、司法機關並行的執法監督機關。總之，要建立集中統壹的反腐敗機構，形成權威高效的國家監督體系。為實現這壹目標，我們需要把握以下改革任務。
(壹)全國人大決定地方試點。
十八大後，在處理改革與法治的關系上，我們壹直堅持重大改革要於法有據，法治與改革同步進行。具體來說，改革缺乏法律依據的，必須經過全國人大授權；有法律依據，但確需修改法律的，應當及時向全國人大報告修改法律的情況；涉及廢止法律的，應當報請全國人民代表大會廢止。雖然國家監察委員會的試點方案已經公布，但試點省市也在緊鑼密鼓地準備。然而，國家監察委員會(NSC)的成立是壹項重大的政治改革，事關全局，涉及許多現有法律法規的變化。必須得到全國人大的授權，在法治的軌道上進行。因此，全國人大常委會的授權決定是國家監察體制改革的前提條件，是確保改革合法性的重要制度基礎。黨的十八大後，全國人大常委會進行了多次改革試點，如2014授權國務院在廣東、天津、福建自由貿易試驗區和上海自由貿易試驗區擴區暫時調整有關法律規定的行政審批，2015授權最高人民檢察院開展公益訴訟(包括行政公益訴訟和民事公益訴訟)等
經全國人大常委會授權後，試驗區將準備成立監察委員會。中央選擇北京、山西、浙江作為試點地區有多方面的考慮。我個人的理解是，選擇北京進行試點，是因為北京是首都，是政權的中心，在反腐倡廉建設方面承擔著很大的責任。開展試點具有風向標意義，關系到重大政治體制改革。選擇山西試點，是因為這裏曾經是腐敗的重災區，也是重建政治生態的重鎮，可以作為廉政建設的試驗田。選擇浙江作為試點，是因為浙江是改革開放的前沿，也是民營經濟最發達的地區。遏制尋租和權錢交易，風險大，壓力大。在這個經濟發達地區試點，可以對其他經濟發達地區起到示範作用。上述地區具有代表性，試點後形成和積累的經驗可以為全國範圍的監察體制改革提供借鑒，也為後續相關法律法規的制定和修訂積累實踐經驗。
(二)設立機構，與紀委合署辦公。
根據試行辦法，監察委員會不是傳統的監察局、監察部、監察室，而是與政府、司法機關平行的獨立國家機關，由各級人大依法產生，與紀委合署辦公。中央和地方監察委員會的具體名稱需要在試點過程中予以明確。
回顧黨的歷史，歷史上是有監察委員會的。65438年至0927年，中共五大建立了第壹個紀律檢查機構——中央監察委員會。1928年召開的黨的第六次全國代表大會取消了它，代之以職權範圍更小的中央審查委員會。1945中共七大恢復設立中央和地方監察委員會。1949新中國成立後，中央紀律檢查委員會由包括朱德在內的11人組成。從65438年到0956年，黨的第八次全國代表大會選舉產生了中央監察委員會，董任書記。雖然名稱幾經變更，但歷史上確實存在作為黨組織的中央監察委員會。現在，黨的各級監督機構的名稱已經改為紀律檢查委員會。因此，如果將擬議中的國家監察委員會(NSC)命名為中央監察委員會，很容易與中央紀律檢查委員會的名稱混淆。因此，我建議在命名各級國家監察委員會(NSC)時，中央壹級應稱為國家監察委員會(NSC)，以示區別於歷史上的中央監察委員會和現在的中央紀委；在地方層面，以“行政區劃+監察委員會”的命名方式為宜，如北京市監察委員會、河北省監察委員會。
根據現行憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法，中央和地方各級人民政府、各級人民法院和各級人民檢察院由本級人民代表大會選舉產生。那麽，國家監察委員會(NSC)是如何產生的呢？這需要全國人大授權，賦予其設立監察委員會的權力。需要強調的是，監察委員會應該由人大產生，而不是由人大常委會產生。監察委員會成立後，對人民代表大會負責，接受人民代表大會的監督。監察委員會是否應該以報告的形式向人大負責，這是壹個有待進壹步討論的問題。因為舉報的方式存在舉報是否通過的問題，法律也沒有規定舉報不通過的法律後果。所以我個人認為，監察委員會由人大產生，對人大負責，接受人大的監督，但不壹定要報告工作。監察委員會成立後，將成為與政府、法院、檢察院並行的國家機構，國家機構體系也將由“壹府兩院”變為“壹府壹委兩院”，即人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院。
中央明確提出，監委和紀委要齊抓共管。黨組織和國家機關合署辦公制度具有中國特色，但如何合署辦公值得進壹步研究。1993之前，中共中央紀委和監察部分頭工作。為了整合反腐力量，加強監督，中共中央紀委和監察部在1993開始聯手。以後紀委和監委合署辦公，監督的對象還是不壹樣的。紀委用黨的紀律和黨內法規約束黨組織、黨員領導幹部和廣大黨員，監察委員會依法監督包括黨員在內的國家公職人員。因此，紀委無權以黨紀約束非黨成員國公職人員，而監察委員會可以依法監督非黨成員國公職人員。因此，監察委員會的監察對象實現了對具有黨員身份和非黨員身份的國家公職人員的全覆蓋。從這個意義上說，合署辦公後，紀委原來的職能不能實現的地方，或者不能執行的地方，現在可以通過監察委員會以國家機關的名義執行。這不僅擴大了監督的覆蓋面，為監委辦案提供了法律依據，也保證了紀委實施黨內監督各項措施的合法性。
(C)整合職能和集中反腐敗資源
國家監察體制改革的重要任務是整合壹切反腐敗力量和資源，形成新的反腐敗體系。新成立的國家監察委員會(NSC)除了保留原監察部和國家預防腐敗局的職能外，還應該從行政體制中吸收哪些職能？目前看來，整合審計職能的可能性不大，因為除了反腐職能，審計機關在財政資金的合理有效使用方面承擔著繁重的任務。審計制度和機制相對健全，將審計職能整合到國家監督委員會(NSC)可能有困難。
除了行政系統，國家監察委員會(NSC)還需要整合哪些職能？試點方案已經明確，檢察院反腐敗、反瀆、預防職務犯罪部門將劃歸國家監察委員會(NSC)，即全系統改變隸屬關系，成為國家監察委員會(NSC)的內設職能部門，有助於對涉嫌職務犯罪的國家公職人員行為進行調查。監委的職能壹般分為監督、調查、處置三個方面，由內部不同的職能部門負責。偵查部門不僅調查違紀違法案件，還調查涉嫌職務犯罪案件。從整合國家反腐敗資源、加強黨對反腐敗鬥爭的統壹領導的角度來看，檢察院部分職能的移交可以形成統壹、集中、權威、高效的反腐敗體系，更好地發揮國家監察委員會(NSC)的反腐敗作用。
豐富監測手段，改進監測程序。
監察委員會成立後，隨著相關職能的變化，相應的監督手段和程序也應與時俱進，不斷豐富。現行行政監察法和《行政監察法實施條例》賦予監察機關檢查、調查、建議和行政處分的權力，但沒有賦予監察機關行使查封、扣押、凍結等強制措施的權力，在壹定程度上影響了監察的有效性。在制定國家監察法和修改相關法律法規時，應考慮增加符合法治精神的有效監督手段。將監督檢查制度規定為法定監督方式的，實行巡視人員、巡視對象、巡視單位移動制，壹次授權壹次巡視；打破以檢查、調查、處理為主的監管格局，全面靈活運用事前、事中監管，加強文件的完整性、合法性審查，現場監管重點工作環節；賦予監察機關采取強制措施和強制執行的權力，可以對涉案財物、賬戶采取查封、凍結、扣押等措施；實行監察對象個人重大事項報告制度，包括財產性收入、出國(境)、配偶子女從業等需要報告的事項，同時予以公開。同時，應進壹步完善監督程序。比如可以借鑒法院、檢察院對辦案全過程進行錄音錄像的做法，規定監委在采取偵查措施時，應當對整個過程進行錄音錄像。這是有據可查的，也容易接受監督。此外，還要進壹步完善相關制度，加強對監管權的監督和制約。